郑智航:国家治理现代化的中国逻辑及其展开

选择字号:   本文共阅读 123 次 更新时间:2022-05-05 15:00:28

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郑智航  

  

   中国国家治理现代化命题必须被放在中国权力运作的基本结构中理解。中央的政策目标在地方政府和基层政府的传递过程中出现的层级性给政府权力的运作带来了一定的负面效应。中国行政权力的行使往往会涉及一个目标群,这些目标往往分别指向不同的政府职能部门。这种权力行使的多属性特征容易产生块块上的合作困境。中国行政权力运作的斜向结构,要求摒弃传统的“国家—社会”二元的分析框架,确立一种国家与社会相互嵌入的关系。社会组织网络对政府具有较大的依赖性。这种依赖性迫使社会组织网络在协同治理过程中采取多种行动策略,从而偏离了协同治理的基本目标。如何提高层级性治理、多属性治理和协同治理的层次和水平,是国家治理现代化的核心问题。

   自党的十八届三中全会以来,“推进国家治理体系和治理能力现代化”成为了关涉中国政府实现结构性转型和升级的重大命题之一。党的十九大将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容和坚持与发展中国特色社会主义的基本方略。党的十九届四中全会通过政治决议的方式,将这一命题具化为“制度”“治理”“中国特色社会主义制度”“国家治理体系”和“治理能力”等核心概念。党的十九届五中全会再次强调到2035年基本实现国家治理体系和治理能力现代化的具体目标。近年来,法学界对这一命题也已给予较多关注,并产生了一批较具影响的学术成果。①这些研究对于推进国家治理现代化的理论研究和实践操作具有重要的意义。总结起来,法学界展开的“推进国家治理体系和治理能力现代化”的理论研究主要集中在以下方面:第一,关于国家治理现代化的价值论,绝大多数法学研究者认为,国家治理现代化体现了政治文明和法治文明的发展方向,推进国家治理体系和治理能力现代化有助于实现国家的长治久安和党的执政方式的转变。第二,关于法治与国家治理的关系论,法学研究者普遍认为,法治与国家治理体系和治理能力之间存在内在的联系和外在的契合。推进国家治理现代化在本质上和在具体路径选择上就是推进国家治理的法治化,就是运用法治思维和法治方法去处理国家治理过程中出现的问题。第三,关于国家治理现代化的资源论,学者们提出,在实现国家治理现代化的征程中,中国既应当借鉴西方国家治理的基本经验,又应当挖掘中国的传统思想文化资源,还应当在批判性反思的前提下,将传统思想文化资源嵌入到国家治理结构中。第四,关于国家治理现代化的实践论,学者们主要从宪法实践、财政治理、司法审判、多元规范等方面提出了国家治理现代化的具体实践路径。这些研究为国家治理体系和治理能力建设提供了必要的理论基础和有益的智识贡献。

   本文以为,上述研究最大的贡献就在于为我们清晰地勾勒出国家治理现代化的基本方向,并从权力运作的中国场境出发加以展开。就我国的国家治理现代化命题而言,它必须以中国治理的实践和权力结构为前提和中心,既要从纵向上分析因条条关系而产生的层级性治理问题,又要从横向上分析因块块关系而产生的多属性治理问题,还要从斜向上研究因政府与社会的共生而产生的社会治理问题。这三种关系构成了中国政府权力运行的具体场境。在这种独特的场境中,我国的政府权力运行具有了福柯所说的“关系权力”理论的特征。②各级政府机关的权力运行都需要采取一定的策略和技术。因此,本文试图在政府权力运作的具体场境中总结国家治理现代化的理论逻辑。在此基础上,进一步讨论如何在法治轨道上推进国家治理能力现代化这一问题。

   一、国家治理现代化的中国场境:权力运作的基本结构

   在当下全面推进依法治国、大力推进国家治理体系和治理能力现代化的时代背景下,必须“把党和国家工作纳入法治化轨道,坚持在法治轨道上统筹社会力量、平衡社会利益、调节社会关系、规范社会行为,依靠法治解决各种社会矛盾和问题,确保我国社会在深刻变革中既生机勃勃又井然有序”。③“只有全面依法治国才能有效保障国家治理体系的系统性、规范性、协调性,才能最大限度凝聚社会共识。”④

   国家治理现代化的一个核心任务是对政府权力的治理,让政府权力在法治的轨道上有效运作。对政府权力进行有效治理,就必须对政府权力运作的基本结构展开分析。就当下中国而言,政府权力在复杂的府际关系和社会组织网络中展开,这是我国政府权力运作的一个最大特点。一方面,条块关系是这种中国特色府际关系的重要表现形式。中国政府权力的运行深受条块关系的影响。另一方面,社会组织网络也深深地影响着政府权力的运作。它既可能增加政府权力运作的成本,又可能解决科层体制封闭运作产生的问题。从学理上解释政府权力运作的基本结构,是思考“国家治理能力现代化”理论的逻辑前提。

   (一)权力运作的条条关系维度

   新中国成立以来,中国共产党在马克思主义理论的指引下,批判性地继承了中国传统的自上而下集权的治国传统,形成了一种单一制的国家结构形式。然而,国家治理资源总量与国家治理任务之间出现了一定的矛盾。这势必会对国家治理目标的完成形成挑战。这在客观上要求中央政府采取委托代理型和行政发包型两种基本治理模式。所谓委托代理型治理模式,是指中央政府通过组织内部授权的方式,将一定的执行权和决策权交由地方政府来行使。所谓行政发包型治理模式,是一种行政组织边界之内的“内部发包制”的治理方式。它强调在维护中央统一权威的前提下,将上级与下级嵌入到发包的关系中。⑤在这种治理模式中,地方被中央政府授予大量的治理权限,能够在其辖区内自主设计和实施多样化的行政管理。⑥中央政府则运用开会、检查等动员机制和成立机构等组织机制来推进行政权力的运作。无论是委托代理型治理模式,还是行政发包型治理模式,都以条条结构为基础构建政府纵向关系。这种条条结构强调各级政府按照上下对口原则来设置职能部门。中央政府能够通过这种设置,将一些职能部门从中央、省一直延续到县甚至乡镇,确保国家权力在不同层级政府的下沉。⑦

   在这种条条结构中,中央通过党管干部和目标管理等机制执掌着选拔、监督和奖惩官员的权力。这也在事实上形成了上级政府在人事管理上的集权。另一方面,中国地域广阔、事务繁杂的客观现实,要求中央政府将实际管理各地民众的权力交由地方行使,从而形成了“上下分治的治理体制”。⑧换言之,中央政府并不直接插手地方事务,而是赋予地方政府管理地方事务的权力。这种上下分治体制能够调动地方行政的积极性和灵活性,提升地方行政的实际效果。然而,地方政府的逐利化倾向和利益固化倾向也随之呈现出来,这会给中央权力的统一行使行带来巨大的负面影响。中央试图通过运用治官权来熔断地方治理权机制,确保中央与地方的统一性,特别是中央政府往往会利用对地方政府中相应厅局的领导或业务指导,采用联合发文或联合督查形式,影响地方政府权力的运作。

   (二)权力运作的块块关系维度

   我国各级政府的权力运作不仅受到条条关系的影响,还要受到块块关系的影响。从历史渊源来看,这种块块关系源于中国共产党革命早期政权建设的实践。在革命早期,各级机构的信息能力和控制能力都不足,根据地之间、根据地与中央之间联系也不便利,中央必须将大量的地方行政事务交由地方根据具体情势当机立断,从而形成了“以块为主”的权力运行格局。中央和上级的“统一领导”多体现为思想、政策和组织上的领导。⑨新中国成立以后,中央按照层级制和职能制相结合的原则设置政府机构:一方面,把政府组织划分为职能性质大体相同但管辖范围不同的各个层级;另一方面,又把一个政府组织按照性质和权限的差别,在横向上划分为不同的职能部门。这些职能部门在职能性质上相同,具有相对的独立性。⑩因此,我国在政府机制的构建过程中,既强化了自上而下权力集中的条条关系,又完善了以职能分工为核心的块块机制。

   在块块关系结构中,各个职能部门具有相对的独立性。各横向上的职能部门更容易受到各自条条关系中上级部门的影响,而横向部门之间的压力传导性要小于纵向层级部门之间的压力传导性。然而,在很多情况下,政府权力的运行往往会涉及多个横向部门。这些部门分属不同的条条关系,彼此之间的影响较小。因此,我国试图通过建立协同性机制来推动多属性治理的实现。这种块块的治理协同机制,以“党政发动”为主要着力点,以“严重问题的专项整治”为主要内容,以“中心工作”的建构为主要形式,以“体制性压力”为主要动力。(11)它根据问题的轻重缓急来调动有限的行政资源。在此过程中,党的组织结构形式和国家权力的结构形式形成一个有机的统一体,并通过意识形态机制和组织动员机制,将政治信号或政治表征输入行政系统中,让行政官员察觉和识别,诱发或催化党的议题进行变现。(12)

   在具体的行政过程中,行政机关也会主动借助这种协调性机制来实现行政目标。当行政机关遇到多属性治理问题时,往往会主动地向同级党委进行汇报和请示。同级党委在接到汇报和请示后,会组织相关职能部门进行研究和讨论,并决定是否需要运用归口管理机制对原有的职能部门进行功能重组。一旦功能重组了,某一行政机关的事务就变为了某一个“口”的事务,并能够上升为某项中心工作。“口”有机地将党的组织结构和国家权力的结构结合起来。它具体负责“口”内的人事管理、大政方针和具体政策,并将压力传导到相应的具体职能部门。(13)归口管理这种对职能部门的功能重组,能够形成巨大的政治势能,推动块块上的各个职能部门形成合力。

   (三)社会文化网络维度下的权力运作

   我国政府权力的运作除了受到条块关系影响外,还受到斜向上的社会文化网络的影响。传统中国具有“高专断性权力—低基层渗透性权力”的特点。新中国成立以后,我国在继续维系着高专断性权力的同时,提升了基层渗透性权力,强化了社会力量参与政府权力的运行。改革开放以后,我国更是进一步释放社会活力,鼓励社会力量积极参与政府权力的运行。为此,1982年《中华人民共和国宪法》(下文简称《宪法》)第2条规定:“人民依照法律规定,通过各种途径和形式,管理国家事务,管理经济和文化事业,管理社会事务。”除此之外,它在继续承认“五四宪法”规定的公民有结社权利的同时,还规定了公民对任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利。(14)这些宪法规定为政府权力运行建构了一个社会文化网络结构。

   另外,随着社会活力的释放和社会自身力量的发展,各种新兴利益群体逐步兴起和自主发展。这大大增强了社会自组织能力并影响政府权力的运作。具体来讲,这种影响主要体现在以下方面:第一,影响政府的决策。掌握充分的信息是政府科学决策的前提。然而,由于社会分工的细化和政府的理性有限,政府往往在决策过程中出现信息掌握不全、知识把握不够等问题。社会组织有时可能比政府掌握更多的信息,对专业化的知识具有更多的发言权,对具体的社会问题有更为深入的理解和认识。这能够在一定程度上防止政府因信息不对称和认知能力不足而出现决策偏差或失误。第二,监督和制约政府权力的运行。按照“关系权力”理论,权力拥有者与权力行使的对象处于一种交互关系中。政府权力的运作要受到对象的影响和制约。特别是社会组织能够通过一定的组织活动将民众的公民意识唤醒,并组织民众积极参与政府权力的运行过程。这种参与构成了对政府行政行为的有效监督和制约。第三,分解民众对政府权力的依附机制。社会组织往往是由一群具有共同旨趣和目标的人形成的一种自组织力量。它重视社会组织章程建设,并通过社团章程监管其正常开展活动。这套机制分解了民众对政府权力的依附机制,形成了行政领导下的权力等级序列与基于自愿组织的职能序列并存的格局。

   二、层级性治理的现代化:条条关系中的权力协调

在条条关系中,为了使政策和意图在各级政府中得到有效贯彻和实施,中央享有控制全国性事务的权力。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法制与社会发展》(长春)2021年第20213期

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