吴心伯:塑造中美战略竞争的新常态

选择字号:   本文共阅读 1094 次 更新时间:2022-04-07 00:04

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吴心伯  


【摘要】拜登政府继承了特朗普政府对华基本定位和对华政策基本思路,同时试图打造对美国更有利、更可持续的对华竞争战略。执政一年来,拜登政府以竞争的名义,全方位强化对华遏制、打压与威慑。另一方面,拜登政府在对华关系上也有合作需求,表达出避免冲突的愿望。中国在处理对美关系上展现出战略定力和塑造力,面对美国的遏制、打压和挑衅进行坚决斗争,同时以积极的外交运筹塑造中美互动的环境和进程。当下驱动中美关系朝着消极方向演变的动能依然强劲,双方应面对竞争不断加剧的现实塑造两国关系的新常态,提升竞争的良性,增加合作的空间,降低冲突的风险,其中确立并守住两国关系的下限尤为重要。

【关键词】中美关系;战略竞争;新常态;拜登政府


2021年执政的拜登政府在对华问题上既有继承,也有调整。它一方面继承了特朗普政府对华基本定位和对华政策基本思路,另一方面则试图打造对美国更有利、更可持续的对华竞争战略。中国在处理对美关系上展现出战略定力和塑造力,面对美国的遏制、打压和挑衅进行坚决斗争,同时以积极的外交运筹塑造中美互动的环境和进程。在中美战略竞争长期化的趋势下,双方都在加强各自的战略与政策设计,争夺对双边关系的主导权,促进各自的利益目标。如果说特朗普执政时期中美战略竞争具有不确定性和冲突性等特征的话,拜登执政后的对华战略竞争更注重可预测性和可管控性。中方则希望提升竞争的良性,扩大合作的空间,管控好分歧。如何塑造中美战略竞争的“新常态”,是当下双方面临的紧迫课题。

一、拜登政府对华政策

拜登政府的对华政策具有以下基本内容。在对华认知上,视中国为“最严峻的竞争对手”,是“唯一具有潜在能力整合其经济、外交、军事和技术力量对稳定与开放的国际秩序发起持久挑战的竞争者”。基于上述判断,美国对华政策的目标就是应对来自一个更强大、更自信的中国的挑战,维护美国的霸权地位和支配性影响力。拜登政府对华政策的内涵以竞争为主,兼顾必要的对抗和可能的合作。作为民主党政府,拜登的对华政策没有回到奥巴马时期的政策轨道,而是继承了特朗普对华政策的基本框架,这反映了过去几年美国对华政策环境的巨大变化。特朗普政府作为非建制派执政,为改变美国对华政策既有框架的强烈愿望所驱动,其对华政策具有颠覆性。拜登政府在对华政策设计中,则受到一系列心理和认知因素的影响,担心中国视其为弱势政府,担心中国认定美国在衰落,担心共和党攻击其对华软弱。为此,拜登政府一再强调美国要从实力地位出发与中国打交道,一再提醒中方不要误判美国在走向衰落,竭力在话语和行动中表现出对华强势和强硬的姿态,其对华政策具有对抗性。

从一年来的政策实践看,拜登政府以竞争的名义,全方位强化对华遏制、打压与威慑。在价值观领域,炒作涉疆、涉港等议题。执政伊始,拜登政府即指责中国在新疆实施“种族清洗”和“强迫劳动”,以所谓在新疆“侵犯人权”为由制裁4名中方官员,拜登签署了国会通过的“防止强迫维吾尔人劳动法”,禁止美国进口新疆产品。在涉港问题上,对多名中方官员进行制裁,并在香港特区第7届立法会选举后,纠集盟友对选举结果进行攻击。此外,拜登政府还通过宣布“外交抵制”北京冬奥会、举办“民主峰会”等对中国施加政治压力。在经贸和科技领域,拜登政府保留了特朗普发动对华贸易战所施加的关税,延续了特朗普政府大量制裁中国高科技企业的恶劣做法,将更多的中国实体列入美国商务部的“实体清单”,并迫使一些中国企业从美国退市。在地缘政治领域,拜登政府积极拉拢欧盟,强化跨大西洋对华协调;提升美日印澳四国在对华问题上的合作;与澳大利亚和英国结成新安全伙伴关系,试图打造“盎格鲁—撒克逊”反华轴心;打拉结合,企图使一些东南亚国家远华近美。在军事领域,拜登政府除了继续在南海问题上对华施压外,还着力加大在台海对华威慑,企图通过增加美国在本地区军事部署和存在、提升台湾军事能力、强化与盟国军事合作等措施,慑阻中国大陆“对台动武”。

拜登政府对华政策带有“准冷战”的特征,对华战略竞争既包括价值观与制度层面,也包括实力与国际影响力层面。在中国发展与治理成就凸显体制优势而美国体制运行不畅暴露出种种弊端的背景下,拜登政府要竭力证明美国体制的优越性,要在体制之争中胜过中国。同时,拜登政府更关注抑制中国综合国力的攀升和国际影响力的扩大,维护自身领导地位。在实际运作中,拜登政府对华政策的权力政治逻辑更为显著,无论是打人权、民主牌,还是打国际规则、国际秩序牌,其目的都是贬损中国的国际形象,为美国对华外交制造筹码。

与特朗普政府相比,拜登政府对华政策更加重视同盟和伙伴的作用。拜登政府认为,美国要赢得与中国的战略竞争,就必须内增实力、外联盟友。美国利用七国集团、北约、美国—欧盟“跨大西洋伙伴关系”框架、印太四国合作机制、“五眼联盟”、美英澳安全伙伴关系、美国—东盟伙伴关系等平台,以及诸多双边同盟与伙伴关系安排,积极拉拢盟友伙伴配合、支持美国对华战略。拜登政府重视跨大西洋伙伴关系,在对华问题上也极其重视拉拢欧洲盟友。美欧互动越来越多地围绕中国问题进行,对华协调的机制化(如美欧“对华协调高级别会议”、美欧贸易和技术委员会等)倾向显著增强。印太地区是美国对华战略竞争的重点,拜登政府升级了美日印澳四国机制,充实四国对华合作的内容,并通过联合英国为澳大利亚建造核潜艇来打造美英澳安全伙伴关系。此外,拜登政府还积极推动“五眼联盟”扩大在对华问题上的合作范围,从情报分享扩展到外交、安全等领域的协调。拜登政府负责印太事务的官员坦言,由于认识到自身改变中国的能力有限,华盛顿致力于塑造中国的战略环境。拜登政府尤其希望通过推进印太战略,重构该地区地缘政治与经济架构,以有利于美国与中国的长期战略竞争。

与前几届政府相比,拜登在对华政策上更多受制于美国国内政治影响。第一是特朗普政府对华政策遗毒的影响。从对华基本定位到对华政策的基本思路,拜登政府都没有走出特朗普政府的阴影。拜登执政后,在内政外交诸多领域都改变了特朗普的政策,唯独在对华问题上表现出显著的延续性。第二是利用“中国话题”推进国内议程。无论是应对新冠肺炎疫情,还是推进基础设施建设法案,抑或增加科技研发投入,拜登政府都拿中国说事,通过激发朝野对华竞争意识获得国内支持。第三是通过对华强硬争取共和党对其相关政策的支持。总体而言,共和党偏好更加强硬的对华政策,在2020年美国大选中,特朗普阵营不断攻击拜登对华软弱。拜登执政后,共和党担心其偏离特朗普对华政策路线,不断炮制强硬对华议案,而拜登政府为了争取共和党在其重要政策议程上的支持,不得不接受共和党的这些强硬立场。

尽管拜登团队被认为比特朗普团队更专业、更有经验,但其对华政策的实施效果并不尽如人意。首先是相关政策广受批评。例如,在对华贸易政策上,拜登在2020年大选中曾批评特朗普发动对华关税战,认为此举伤害美国甚于伤害中国。然而,在执政后,拜登政府担心取消对华加征关税会招致共和党指责、引起为其提供政治支持的工会势力的不满,加之拜登团队内部有人主张把关税作为对华施压的杠杆,因此全盘保留了特朗普加征关税。此举遭到了商界的反对,他们抱怨加征关税提高了从中国进口商品的成本,一些朝野人士也认为这些关税助推了美国居高不下的通货膨胀。拜登政府执政一年,未能提出新的对华贸易政策,改善中美经贸关系,这令曾在2020年大选中对其提供积极支持并寄予厚望的美国商界大失所望。

其次,虽然拜登政府竭力拉拢盟友和伙伴联合对华,但大多数国家基于自身在对华关系中的利益考虑,都与美国对华政策保持一定距离。美国的盟友和伙伴在对华态度上大致可分为三类:一是紧跟美国,如澳大利亚、英国和日本;二是不愿意选边站,如德国、法国、韩国、新加坡;三是与中国发展密切的合作关系,如菲律宾、泰国。美国对华政策本身缺乏合理性,加之未能充分顾及盟友和伙伴的利益,从而制约了华盛顿对盟友资源的利用。

最后,拜登的对华政策遭到中方坚决抵制。中方反对美方对中国和中美关系的定位,反对美国对华政策的三分法,拒绝随美国的节奏起舞,并向美方提出两份清单和三条底线。在遭遇挫折后,拜登政府不得不对其对华政策进行战术性调整,在一定程度上回应中方关切。在执政的第一年里,拜登政府未能与中方一道建立工作机制,也未能确定共同的议程,显示出美国对华外交推进不顺。

二、中国对美外交

特朗普执政时期对华发动全面战略竞争,中方在应对美方战略打压过程中积累了重要经验。拜登执政后,中国对美外交有了进一步发展,战略定力和塑造力增强,对美博弈呈现三个鲜明特征。

一是加强引导。在拜登就职前后,中方向美方发出一系列积极信号。王毅国务委员表示,双方可以梳理形成对话、合作、管控分歧三份清单,为从整体上厘清、维护和发展中美关系提供更清晰的脉络;双方应当努力使中美关系重启对话、重回正轨、重建互信,重建中美关系健康稳定发展的战略框架;希望美方尽快调整政策,放弃对中国产品加征不合理关税,放弃对中国企业和科研教育机构实施各种单边制裁,放弃对中国科技进步进行无理打压。

中央政治局委员、中央外办主任杨洁篪指出:“推动两国关系重新回到可预期、建设性的轨道,构建和平共处、合作共赢的大国相处模式,是中美面临的共同任务,也是各国的普遍期待。”在2021年2月拜登执政后与中国国家领导人的首次通话中,习近平主席强调双方要努力改善双边关系,要聚焦合作,要相互尊重、平等相待,以建设性方式管控分歧。在同年7月的中美天津会晤中,中方提出两份清单,要求美方纠正其错误的对华政策和言行,解决中方关切的重点个案,并就如何有效管控分歧、防止中美关系失控提出三点要求,明确三条底线。在9月与拜登的通话中,习近平主席敦促拜登拿出战略胆识和政治魄力,推动中美关系尽快回到稳定发展的正确轨道。在11月举行的中美元首视频会晤中,习近平向拜登介绍了中国的发展道路和战略意图,阐述了发展中美关系的三点原则,即相互尊重、和平共处、合作共赢,并提出了中美应着力推动的四个方面优先事项。中方引领双边关系的种种努力,既显示了改善和发展两国关系的诚意,也体现了处理转型期中美关系的智慧。

二是坚决斗争。面对拜登政府对华采取的种种对抗性、挑衅性举措,中方进行了坚决斗争,坚定维护自身的国家利益。在阿拉斯加安克雷奇对话中,中方与美方激烈交锋,反击美方的虚张声势,揭穿美方动辄以国际社会代言人自居的话语包装,谴责美方对中国内政的干涉和对中国国家利益的损害。这场交锋罕见地呈现于国际社会视野之中,展示了中国对美外交的新气象,也使美方感到意外和沮丧。在天津会晤中,中方揭露了拜登政府对华政策三分法的实质,批驳了美方一系列涉华话语,正告美方不能“坏事做绝,还想好事占尽”。天津会晤进一步让美方意识到其自以为是的对华政策设计行不通。当美国遭遇阿富汗撤军乱局而寻求中方合作时,王毅明确表示,美方不能一方面处心积虑遏制打压中国,损害中方正当权益,另一方面又指望中方支持配合,“国际交往中从来不存在这种逻辑”。

在台湾问题上,习近平主席在与拜登的视频会晤中郑重指出,台湾当局一再企图“倚美谋独”,而美方一些人有意搞“以台制华”。这一趋势十分危险,是在玩火,而玩火者必自焚。中国大陆还展示出反对“台独”分裂行径、反对外部势力干涉的决心和能力。2021年,解放军常态环台岛组织轰炸机、侦察机、歼击机等开展巡航,常态抵近台岛周边组织多军兵种力量联合战备警巡,常态在台岛附近海空域组织联合对海突击、联合对陆打击、联合防空作战等实战化演练。面对美方近年来加大对华制裁、干涉和长臂管辖力度的所作所为,中国全国人大常委会在2021年6月表决通过《反外国制裁法》。同年7月和12月,当美方借口涉港、涉疆问题对中国有关官员实施制裁时,中方即依据《反外国制裁法》对美方有关人员进行相应反制。当美方试图将新冠病毒溯源问题政治化、污名化以打压中国时,中方一方面揭穿其对病毒溯源问题进行政治操作的伎俩,另一方面针锋相对地抓住德特里克堡等美方生物实验室的种种疑点劣迹,要求美方开放这些设施接受国际社会调查。中方对美国霸权主义和强权政治展开的坚决斗争,捍卫了中国的主权、安全和发展利益,也丰富了中国特色大国外交的内涵。

三是积极调动第三方因素。鉴于美国对华战略竞争越来越借重第三方因素特别是盟友资源,中国对美博弈也越来越重视加强和发展与第三方关系。中俄全面战略协作伙伴关系不断增强。2021年,中俄举行了首次海上战略联合巡航,中方首次邀请俄军参加中国的战略演习“西部联合—2021”。面对拜登政府加大联欧制华力度,中国在与欧盟损害中国利益的行为进行斗争同时,谋求改善与欧洲国家关系,保持与德国、法国等大国关系稳定。面对美国竭力离间中国与东盟关系,企图让一些东盟国家为美国印太战略背书,中国在纪念与东盟建立对话关系30周年之际,宣布将中国—东盟关系提升为全面战略伙伴关系,实现双方关系新的跨越。中国积极推动《区域全面经济伙伴关系协定》落地生效,引导“一带一路”建设同《东盟印太展望》的重点合作领域对接,搭建澜湄立体合作新的架构。与美国的东盟外交缺乏稳定性和有效抓手相比,中国的东盟外交已然走在美国前面。在中东地区,中国与伊朗签署一项为期25年的全面合作计划,在能源、安全、基础建设和人文交流等领域建立广泛合作关系。随着上海合作组织接收伊朗为正式成员,伊朗与包括中国在内的上合组织成员国之间的合作增添了新的维度。此外,中国与非洲、拉美的关系也取得新的重要进展。面对美国积极推进对华战略竞争的外交布局,中国外交纵横捭阖,不断拓展和深化与其他国家及地区的合作关系,这有助于牵制美国对华战略,也有利于中国更广泛的外交目标的实现。

过去一年来,中国对美外交在风格上也有一些重要变化。以往美国新政府上台后,中国对美外交工作往往遵循结构导向,即先谋求与美方就双边关系的定位和互动框架达成共识,再处理具体问题。而拜登执政后,经过一段时间的努力和观察,中方意识到难以与美方就两国关系的认知和互动机制达成共识,于是调整思路,从结构导向转向问题导向,推动美方回应、解决中方关心的具体问题。另一方面,中国对美外交更加注重对舆论氛围的塑造。在过去中美互动中,美方往往通过大量快速地提供信息,掌握更大的话语权。而从安克雷奇对话开始,中方发布相关信息的速度明显加快,信息量增大,官方、媒体、专家学者的互动效应增强,中方话语权显著提升。中国对美外交风格的变化,从一个重要方面显示出对美外交运筹能力的提高。未来,中国对美外交应进一步提升能动性和针对性,更加积极地塑造中美互动的环境与进程,更有效地作用于美国的国内政治与对外行为。

三、中美关系走向

未来相当一段时期(当前到2030年左右),中美关系走向将受到两大结构性因素影响。一是两国的国内政治。在美国方面,霸权思维、地缘政治偏好、意识形态以及种族偏见等塑造美国朝野对华主流认知,对华敌视、仇视情绪或将有增无减。美国政治极化和党争激化也使其对华政策越来越服务于国内政治需要,对华示强既是两党各自的政治护身符,又是彼此进行政治交易的筹码。在中国方面,随着对自身发展成就的自豪感和对发展道路的自信心进一步增强,中国对美国国内治理能力及其对外行为的观感将更加负面,对美国霸权主义与强权政治行径的抨击与抵制也会更加坚决。二是两国力量对比变化和互动态势变化。随着中美力量差距逐渐缩小,中国对美博弈的实力将进一步提升,美国的战略焦虑感将继续增强。美国为维护其霸权地位,对华以攻为守,正在系统性构建打压、遏制中国的战略包围圈。中国则攻守兼备,一方面能动性地推进中国特色大国外交新布局,另一方面实施积极防御的方针,突破、挫败美国对华战略围剿。从两国互动态势看,总体而言美国处于攻势、中国处于守势,但在局部上双方的攻守之势则不断变换。中美战略较量尚未进入相持阶段,这是因为在力量上中美之间还没有达到势均力敌的地步,在态势上美国也没有停止发动对华攻势,中美博弈的战线也尚未固定下来,两国都在不断进行突破与反击、推进与推回,内线与外线交锋并行,接触面变动不居。在此大背景下,中美关系未来一段时期的走向将是相互认知的负面化趋势持续增强,对抗性不断上升,博弈更加激烈,冲突风险增大。

从近期来看(近3年左右),中美关系发展将表现出如下特征。首先,改善的动力不足。拜登虽然在2021年下半年释放了改善对华关系的愿望,但将其转化为政策的能力极为有限,原因有三:一是美国国内政治的制约,特别是考虑到2022年国会中期选举,拜登政府在对华问题上不会有明显的调整,以免被共和党抓住把柄,而中期选举的可能结果(民主党失去对国会其中一院或两院的控制)会使拜登政府在对华问题上更加保守;二是拜登外交团队总体上对华强硬,对改善中美关系态度消极;三是拜登本人在对华关系上立意不高、领导力不强。中方基于对拜登政府对华政策的现实判断,更不会以让步和委曲求全来换取中美关系的改善,这意味着中美关系仍将处于低位运行状态。

其次,紧张与缓和交替。由于拜登政府对华基本思路、对华基本战略和执政团队对华强硬姿态均未改变,2022年拜登政府会继续以竞争的名义对华实施打压、围堵,甚至挑起对抗,不排除会利用中方召开中国共产党第二十次全国代表大会需要稳定外部环境而趁机讹诈,在某些问题领域(如台海、南海等)加大对华施压和挑衅力度。同时,出于在应对气候变化、伊核、朝核、阿富汗等问题上需要中方合作、在处理两国经贸关系上需要与中方协调等现实需要,以及在美俄围绕乌克兰问题的对抗与冲突激化的背景下,美国希望离间中俄关系,最大限度地孤立和打压俄罗斯,其对华政策存在着显著的两面性:既要对华施压、示强,又不能引发严重冲突,还要试图拉拢一下中国。在此情况下,当中美关系的紧张达到一定程度时,美方会谋求缓和一下气氛,然后再紧张、再缓和,紧张与缓和交替的小周期会重复出现。

再次,增加接触。美国自克林顿政府时期开始对华奉行接触政策,该政策在目标上着眼于改变中国的政治经济体制和内外政策行为,在手段上谋求通过交往、诱导、融入等方式影响中国。从克林顿政府到奥巴马政府,接触政策曾经催生了中美之间上百个对话机制,两国政府间交往十分频繁,议题广泛,尤其是奥巴马时期的年度中美战略经济对话,规格高、阵容大、议题多,烘托出中美接触的热度。特朗普政府时期曾宣布以对华战略竞争取代接触政策。拜登入主白宫后,主管印太政策设计的坎贝尔等官员也公开表示对华接触政策已经终结。然而,虽然有特定内涵的美国对华接触政策结束了,但作为国家间互动方式的接触行为不可能停止,无论是美国推进对华合作、协调,还是处理分歧,都需要借助沟通、对话、协调、谈判等交往方式。拜登执政第一年,一方面需要进行对华政策评估,另一方面更需要显示对华强硬,因此在与中国的外交接触上采取冷处理方式,将对华外交互动保持在低水平,两国间也没有在经贸、外交、安全等重要领域建立起高层次的对话机制。2022年,基于美国内政外交的现实需要,拜登政府或将加强对华交往,两国有望在经贸、外交、军事等领域建立对话机制。虽然双方接触会有所增加,但接触的“温度”不会上升,因为双方在新形势下对接触的效果不会抱太高期待,接触的重点将更多聚焦分歧和争端,而非合作与协调。

最后,厘清两国关系边界。拜登政府认为对华关系以竞争为主,兼顾对抗与合作,而在中方看来,对美关系既有斗争又有合作。事实上,中美关系本质上包含合作与竞争两大元素,而双方面临的任务之一就是厘清这一关系的边界,即探索合作的上限、竞争与对抗的下限。中美关系中的合作有其客观性和主观性,客观性体现为两个国家与社会的客观需求,如经贸往来、人文交流等,而主观性体现为决策者的认知与偏好。在特朗普执政之前,中美双方都视合作为双边关系的主要内容之一,也都做出积极努力来促进合作。特朗普执政时期,美方强调竞争而排斥合作。拜登政府承认合作是双边关系的内容之一,但不占主要地位。中方则提倡扩大合作,仍然视合作为中美关系的重要内容。由于中美相互认知和各自战略与政策的变化,双方对合作的期待不可能回到特朗普执政之前的状态,而是以更加冷静的态度谋求有限与务实的合作。那么,中美在哪些领域可以合作,又能在多大程度上合作,合作的条件为何?对这些问题的回答将重新界定中美合作的上限。

拜登政府基于“最严峻的竞争对手”这一对华认知竭力遏制打压中国,中国则对美国的遏制、打压和挑衅进行坚决斗争,中美走向冲突的风险不断增加。双方都意识到这种风险,也都希望能够避免冲突。中方提出要以建设性方式管控分歧和敏感问题,防止中美关系脱轨失控;美方则表示两国没有理由因为竞争而陷入冲突,要为中美竞争建立“护栏”。中方提出防止中美关系失控的“三条红线”,美方则表示不寻求改变中国的体制,不寻求通过强化同盟关系反对中国,无意同中国发生冲突。美国政府致力于奉行长期一贯的一个中国政策,不支持“台独”。尽管中美高层互动越来越关注界定两国关系的下限,但如何将一些原则性的表态具体化并将其落实到政策实践中,从而使得下限不被突破,需要双方进行实质性对话,形成严肃共识。

四、结语

特朗普政府开启的美国对华政策调整导致中美关系发生重大变化。由于特朗普政府的非建制派特征,其团队缺乏经验却又喜好剑走偏锋、行事乖张的风格,其颠覆性的对华政策使得中美关系具有高度的不确定性和冲突性,呈现出不可持续的“非常态”。拜登政府属于建制派,其团队更加专业,也更有经验,其对华政策试图使竞争主导的中美关系具有可预测性和可管控性,以期打造出一种既符合美国利益又可持续的“新常态”。

从中美关系的现实看,塑造中美战略竞争“新常态”是一项紧迫而艰巨的任务。如果说美苏冷战是最危险的大国对抗的话,当下的中美竞争则是最复杂的大国博弈。全球化与全球治理的国际环境,中美经济的高度相互依存,两国关系中的地缘政治、意识形态甚至文化与种族张力等因素,都使得中美竞争具有高度的复杂性。两国关系回不到特朗普执政之前的状态,但又不能滑向“新冷战”,这就需要面对竞争不断加剧的现实打造“新常态”。尽管中方反对美方以竞争定义两国关系,但美方基于维护霸权地位的现实需要,不可能放弃将竞争作为对华政策主旨的做法,因此构建“新常态”的着力点不是避免或减少竞争,而是塑造竞争本身,要给合作留出空间,给避免冲突创造机会。鉴于当下驱动两国关系朝着消极方向演变的动能仍然强劲,双方努力的重点应是确立并守住下限,而非提升上限。

一年来中美关系的发展演变表明,拜登政府尚未能使双边关系得到显著改善,在其任期内使两国关系出现大幅改善的可能性甚低。然而,拜登执政给两国关系一定程度的缓和与调整提供了机遇,如果两国能够共同努力,增加中美关系的稳定性与可预测性,提升竞争的良性,降低冲突的风险,将是一个积极和建设性的尝试,也可望取得有价值的阶段性成果。


(注释略)


吴心伯,复旦大学国际问题研究院院长、复旦大学美国研究中心主任、教授

原载于2022年第2期《国际问题研究》(双月刊)


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