郑秉文 :负债型向资产型养老金体系转变的关键

选择字号:   本文共阅读 1899 次 更新时间:2022-03-05 11:56

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郑秉文 (进入专栏)  


编者按:“十四五”规划纲要提出“发展多层次、多支柱养老保险体系”,结合中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》提出的“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”,我院资深研究员郑秉文提出从负债型养老金体系向资产型养老金体系转型的命题,并指出发展第二、第三支柱是向资产型养老金体系转变的关键,而第二、第三支柱的改革成功与否取决于税收政策和制度设计二者并重。现摘编,供参阅。


一、构建资产型养老金体系涉及的四个板块

夯实应对人口老龄化的社会财富储备,构建资产型养老金体系涉及四个板块,即第一、第二、第三支柱和全国社保基金(理事会)。这四个板块需统筹安排,共同发展。这四个板块在向资产型体系转变的进程中涉及两个方面的改革,一个方面是税收制度的配套改革,一个方面是四个板块自身的制度改革。

在四个板块中,第一支柱养老金为税收全免型(EEE),第二和第三支柱账户制养老金均为个税递延型(EET),全国社保基金也享有税收优惠。因此,在第一支柱养老金和战略储备基金的改革中,其着力点不是税收政策的运用,而是制度设计的科学调整。相比之下,第二、第三支柱的改革既要依靠税优政策的撬动,还要依赖制度设计本身的改进和完善,二者缺一不可。

二、税收制度配套改革任重道远,分两步走

从“十四五”规划纲要时期到2050年,在中国养老金体系向资产型转变进程中税收改革任重道远,应分两步走:

第一阶段是2020至2035年,税收改革的主要内容是建立一个养老金友好型个人所得税制度,其主要政策含义是个税改革应坚持宽税基、简税制、低税率、严征管的原则。个税免征额的本质属于“个人生计豁免”,随着社会平均收入的不断提高,恩格尔系数正大幅降低。2018年个税免征额提高到5000元以后,如再加上五险一金和附加专项扣除,综合收入纳税人的“实际免征额”接近万元,在北京市甚至超过社会平均工资。纳税人覆盖面的大幅下降不仅损失了所得税的累进性,而且使个税逐渐演变为“精英税”,第二、第三支柱养老金的建立就必然呈现“精英化”趋势。

正是由于这个原因,企业年金始终饱受“富人俱乐部”的诟病,正在试点的税延型商业养老保险的税优比例“不敢”提高,怕受到“富者愈富”的质疑,于是,第二、第三支柱的壮大与发展就陷入一个怪圈:低收入群体与之无缘,高收入群体嫌税优比例太低而不屑一顾,这就是企业年金参与人数难以扩大的根本原因之一,也必将成为制约第三支柱发展的一个主要因素。

下一步个税免征额的调整应朝着“大众税”的方向发展,使之能够体现“个人生计豁免”的本质,与恩格尔系数的某个百分比进行指数化挂钩,只有这样,第二、第三支柱才有可能成为“大众养老金”,多层次多支柱养老保险体系才能发展起来。个税免征额的提高与多支柱养老金的建立是短期社会利益与长期社会利益的关系,作为一个长期的福利制度,孰重孰轻是一目了然的。

第二阶段为2035-2050年,税收政策配套改革主要有三项任务:

一是加快分项所得税制向综合所得税制转轨的进程。2020年个税改革取得了良好效果,但其改革的最终目标应该是以家庭总收入为单位的年终汇算清缴,这是推动和带动家庭成员参与第二、第三支柱养老金体系的重要举措,也是美国、加拿大等发达国家扩大第二、第三支柱参与率的基本经验。

二是对三支柱养老金税优比例应统筹安排,重新搭配三支柱养老金之间的税优比例。第一支柱缴费率已从28%降至24%,这是一个长期的制度安排,而缴费是一种资源,下降的4个百分点应平移至第二、第三支柱养老金,旨在提高第二、第三支柱的税优比例,并且随着各支柱缴费比例的调整,其替代率也应随之调整,为发展多支柱养老金留出空间,同时还可实现降低第一支柱的财政风险的目的。

三是尽快增设包括个人资本利得税在内的新税种,这是推动发展第二尤其第三支柱的根本条件,是鼓励职工和居民建立第二、第三支柱养老金的根本动力。在资本利得税缺位的情况下,“水位低”的“场外”银行存款不可能流向“水位高”的“场内”养老金账户,国际实践证明,凡是第二、第三支柱养老金发达的国家,无一不是建立起资本利得税的国家。

三、三支柱养老金的制度改革

三支柱养老金的改革选项可以列出一个很长的清单,这里仅提出最主要的改革选项:

第一支柱养老金财务可持续性的关键在于提高激励性。越早建立多缴多得、长缴多得的激励机制,制度的财务可持续性就越好。

就目前所及,扩大个人账户是构建激励相容机制的重要抓手,如不将个人账户的激励性利用起来,“十四五规划纲要”提出的健全养老保险制度体系,促进基本养老保险基金长期平衡的目标将难以根本落实,终身财务安全的目标难以实现。此外,实现基本养老保险全国统筹、完善划转国有资本以弥补因实施视同缴费年限政策形成的基金缺口、延迟法定退休年龄、完善养老金待遇调整机制等各项改革,均应按要求在“十四五”规划历史时期顺利完成。

第二支柱企业年金参与率的提高是建立多层次多支柱养老金体系的重要驱动力。企业年金的参与率早在6年前就出现断崖式下跌,增长率从两位数降至个位数(2019年除外)。为扩大参与率,应尽快修订《企业年金办法》,引入和建立“自动加入”机制,这是目前第二支柱的一项重要改革选项,同时要辅之以放开个人投资选择权、建立“合格默认投资工具”(QDIA)、提高税优比例、缩短直至取消归属期、大力发展集合计划等配套政策,取消建立或参加企业年金必须以参加第一支柱养老保险为前提的规定。

在启动建立第三支柱的同时,不应忽视第二支柱全面深化改革的重要性。发达国家的经验证明,第三支柱的绝大部分资产来自第二支柱的转移,第二支柱是积累养老财富储备的基础中的基础,是账户制养老金的主力军,且企业年金已经运行17年,有了一定基础,应坚持一张蓝图绘到底。

第三支柱2.0版本的顶层设计应尽快出台。第三支柱养老金是资产型养老金体系的生力军。目前,税延型商业养老保险试点已超期两年,如将其视为第三支柱的1.0版本,2.0版本的顶层设计亟待早日实施。

根据国际经验和通行做法,第三支柱账户制养老金的最佳实践应包括但不限于这样一些内容:

一是要体现账户制的本质,即指税优政策的享有主体是账户持有人,载体是个人账户,而不是某些特定产品。

二是账户持有人可通过这个账户投资和购买所有合格金融产品,包括商业保险产品、公募基金和银行理财产品等,以提高第三支柱的便利性和可及性。

三是打通第二和第三支柱,使第三支柱成为第二支柱的“蓄水港湾”,实现两个支柱的双赢。

四是居民申请建立第三支柱无须以参加第一支柱或第二支柱为前提条件,三支柱之间的关系应是并列的关系,而不应是具有前置条件的递进关系。

五是要大幅提高税优比例,为高收入群体留出较大的投资空间。

六是吸取税延型商业养老保险的教训,简化抵扣个税的流程和手续等等。

四、全国社保基金迫切需要调整功能定位

作为养老金资产体系的第四个板块,全国社保基金是夯实应对人口老龄化社会财富储备的主战场,是中国构建资产型养老金制度的一个特色和优势,应顺势将其做大做强。全国社保基金的主要改革选项有两个。

第一个是适时建立“外汇型”战略储备养老基金,由全国社保基金托管并投资管理。中国是外汇储备第一大国,占全球外汇储备的四分之一。建立“外汇型”主权养老基金是应对人口老龄化的重要社会财富储备形式之一,在外汇储备高峰期应抓住历史机遇,还汇于民。

第二个改革选项是调整全国社保基金的功能定位。自全国社保基金成立以来,其功能始终被定义为“国家社会保障储备基金,用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂”。但就目前的规模而言,全国社保基金仅够支付全国5个月的养老金,与其功能定位相比显得有点尴尬,且随着时间的推移,其资金筹集来源受到的约束将越来越大。从理论和实践来看,目前国际上尚未看到对储备基金规模有科学、统一和权威的定论,重要的是,展望未来,《全国社会保障基金条例》规定的诸项资金筹集方式均难以使其规模成长到与其功能定位相匹配的程度:随着经济下行压力的不断加大,中央财政预算拨款难有像以往那样的注入力度;国有资本划转已成定局,1.68万亿元难以担负起未来重任;博彩收益占比将逐年缩小;现有基金规模太小,复利条件下的投资收益对其做大做强的贡献率也十分有限。

从发展的视角看,在第一支柱基本养老保险基金收支规模和累计结余规模不断提高的趋势下,在做实个人账户和社会统筹实行DB型部分积累制的预期下,全国社保基金的相对规模将逐年下降,其功能定位将越来越尴尬。

鉴于此,长期看,全国社保基金的出路在于将其功能定位调整为“国家社会保障储备基金和国家基本养老保险基金的机构投资运营者”,换言之,全国社保基金应逐渐转向以基本养老保险基金投资运营为其主要功能,对资产型的第一支柱养老金制度而言,二者相得益彰,既要成为储备基金的投资者,同时更要成为基本养老保险基金的投资者和运用者,最终成为基本养老保险制度日常运行的参与者和智库提供者。


作者郑秉文系深圳创新发展研究院资深研究员,中国社会科学院世界社保研究中心主任,第十三届全国政协委员。本文摘编自深圳创新发展研究院《从百年之虑到百年大计:中国养老金体系2050年改革沉思——从“负债型”向“资产型”转变》,小标题为编者所加。


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