李凌云:论行政协议中的意思表示

选择字号:   本文共阅读 102 次 更新时间:2022-01-23 00:25:11

进入专题: 行政协议   民法典  

李凌云  

   摘要:  虽然意思表示源自私法,但由于行政优益权的嵌入以及公益与私益两个变量要素的衡量,此概念工具在行政协议中的适用范围、表现形态、运作规则等方面均有特殊性。遵循从协议成立到纠纷解决的演进过程,可将意思表示作为解构行政协议的理论线索。行政协议成立的基础是行政主体与相对人之间达成意思表示一致,此为行政优益权引导下形成的,该环节体现出独特的方式。行政协议成立后,尽管意思表示会拘束双方的履约行为,但行政优益权能够单方面截断此种效果。并且,意思表示不真实对行政协议效力的塑造亦有特殊之处。在作为纠纷解决主渠道的行政诉讼环节,除了探求意思表示真实性,法院还需应对合法性审查与意思自治的关系,在采用多元解释方法基础上,处理好意思表示真实性的举证责任分配、格式条款中行政优益权可能的不当影响、其他行政解释对意思表示的冲击等论题。

   关键词:  行政协议 合同 民法典 行政优益权 意思表示

  

   意思表示源自私法体系中的法律行为理论,现已成为民法领域的核心概念,如2020年5月颁布的《民法典》第一编第六章专门对此作出了详细规定。我国台湾地区民法学家王泽鉴认为,意思表示是“指将企图发生一定私法上效果的意思,表示于外部的行为。”[1]实际上,此概念工具并非私法自治之专属。近年来有部分学者对行政法上意思表示理论展开了系统研究,旨在揭示其对行政法领域的特殊功能。[2]其中,这在行政协议研究中体现得尤为明显。行政协议也被称为行政合同或行政契约,是服务行政与合作行政兴起背景下的产物,与传统行政法上“命令—服从”式的高权模式有所区别。意思表示作为合同制度的基石,在行政协议这类特殊合同中发挥着何种作用呢?行政协议中的意思表示与民事合同上的意思表示有不同之处吗?本文尝试将意思表示作为解构行政协议的理论线索,探讨其对行政协议法律体系的塑造功能。

  

   一、意思表示作为解构行政协议的理论线索

   (一)行政协议中意思表示特殊性的缘起

   学界通说认为,行政协议兼具“行政性”与“合同性”的双重要件。尽管民法与行政法在基本构造上大相径庭,但此种差异不足以阻断意思表示在行政协议中生成的通道。并且,《民法典》总则编、合同编等各编内容中有160多个条款涉及行政法问题,民法典时代的行政法治面临新的发展契机。[3]行政协议乃行政法对民事合同内涵的部分吸收,是一种经“合同化”改造的特殊行政行为,故意思表示在其中不无适用空间。2019年12月10日最高人民法院发布《关于审理行政协议案件若干问题的规定》(以下简称“《行政协议规定》”)并回答记者提问,据现场介绍可知,该司法解释第1条明确了行政协议的内涵,即行政协议包括主体、目的、内容及意思等四个要素。[4]无独有偶,德国学者毛雷尔也指出,如果没有意思表示,行政合同就不存在。[5]意思表示在行政法土壤上的生长,关键取决于行政主体担任表意人时的意思自治。行政法学界一般认为,行政主体意思表示是行政行为的构成要素。虽然有些规制行政中更适宜采用单方行政行为的方式,行政主体未必会有意思自治的余地。但是,现代立法者显然无法预定所有规则,高度复杂的公共管理事务为行政主体的自治性提供了正当依据。一言以蔽之,包括行政协议在内的行政行为不可忽视意思表示这个“合同性”要素。

  

   根据主体不同,行政法上意思表示模式一般可分为三种:单独属于行政主体、单独属于相对人以及行政主体与相对人双方共同而为。有论者将单独属于行政主体的意思表示概括为单方行政行为、行政行为的附款等类型,并将双方均可作出的意思表示概括为行政协议、行政奖励等行为。[6]行政处罚、行政强制等单方行政行为包含了规制性内容,无需相对人意思表示即能够产生法律效力。而行政协议往往不具备该种情形,行政协议双方意思表示的作出构成了法律效力的重要前提。简言之,行政协议作为双方行政行为的范畴,任何一方当事人都具有意思表示的空间。本文所述的行政协议中意思表示,大致就是由作为表意人的行政主体或相对人作出,此类概念工具对于法律关系或法律效果的形成、变更与消灭不可或缺。

  

   行政协议将权力行为与契约行为融为一体,“公私主体之间的契约关系会削弱行政机关的权力”。[7]合同性蕴含了意思自治原则于行政法上的导入,体现出比高权行政手段更为柔和的面貌,因而行政协议上意思表示和民事合同上意思表示存在相似之处。与此同时,行政协议具备一般行政行为的公权成分,其行政性主要体现为行政主体的优益权,即享有的某些单方强制性权力或主导性特权。行政优益权概念源自法国,该国行政法将行政合同履行过程中政府享有的一系列“超越性”权力统称为优益权。[8]当前,行政协议中优益权的范围或许不止于履约行为。如有诸多学者提出,出于维护国家和社会公共利益的需要,行政主体在签约、履约及解约等过程中都可能享有优益权。[9]行政优益权在行政协议中的嵌入,导致行政主体兼有管理者与合同一方的双重角色。“当行政主体履行行政职责时,其具有‘公共事务管理者’的身份,而在行政主体与协议相对人互为意思表示并达成一致时,行政主体又具有了‘协议关系当事人’之身份。”[10]这样的情境,不免使意思表示面临较为复杂的特殊规则。

  

   行政主体应受相对人之意思表示的约束。不过,行政主体为保障公益而使用行政优益权,却很可能会对意思表示产生影响。从动态角度讲,如果意思表示的程度逐渐递减为零,那么该形态就会发生质变,行政协议变为纯粹的行政行为;如果类似行政行为的权力因素递减为零,行政协议就变成了纯粹的民事合同。[11]对此,或许有观点会质疑,认为意思表示与行政优益权有交叉之处,但并不处于同一平面上。笔者认为,既然行政协议有契约与权力两个变量因素,双方就不仅仅是交叉关系,而是于整体上共同发挥作用,二者在行政协议中所占比例呈动态平衡局面。试想,行政主体可不顾相对人意志却能够很大程度行使特权,后者意思表示的实现空间还有多大?由是可知,行政主体会在公益与私益这两个要素之间作出衡量,公益优先的价值取向往往占据上风,故行政主体如何协调自身意思表示与行政优益权之间的张力还有待探析。职是之故,意思表示在民事合同中衍生的私法规则无法完全适用,它在行政协议中的适用应受到公法原理调整。鉴于意思表示在行政协议中的特殊处境,并由此在表现形式、适用范围、运行规则、效力影响等方面发生的法律效果及其特殊性,便是一个亟待剖析的理论问题。

  

   (二)运用意思表示解构行政协议的研究进路

   学者韩宁对当前行政协议研究的认知颇有启发,她认为大致可以分为规范、过程以及救济三个板块。[12]因行政协议纠纷已被纳入行政诉讼受案范围,故规范研究主要是对《行政诉讼法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《行政协议规定》等法律法规、地方行政程序立法、司法解释及相关规范性文件的阐释,属于对“文本上法律”的关注。行政协议过程与救济这两个部分的研究,分别着眼于现实操作和纠纷解决,是对“行动中法律”的探讨。笔者认为,作为静态文本的行政协议规范侧重于凸显规则制定人的公共意志,而行政协议过程与救济阶段往往绕不开双方当事人的意思表示。运用过程研究之视角,可将行政协议视为动态的发展进程,贯穿其中的订立、履行乃至终止等环节都有意思表示的流露。当行政协议过程中的意思表示产生分歧后,则离不开行政诉讼等救济渠道的评断。据此,本文将遵循从协议订立到纠纷解决的演进过程,以行政优益权对意思表示的影响为分析基轴,将订立、履行及诉讼等阶段中的意思表示作为解构行政协议的一条理论线索。

  

   二、意思表示在行政协议成立阶段的表征

   行政协议过程性视域下,行政主体与相对人形成法律关系的首要环节是订立。该阶段可具体划分为成立与生效两个部分,前者是后者的基础。与民事合同一样,行政协议的成立不能欠缺双方意思表示一致。早在1983年,新中国第一部行政法学统编教材《行政法概要》作过判断,“双方当事人为达某些不同的目的而互为意思表示,因其一致而成立的行政行为,亦称行政契约。”[13]意思表示一致乃双方综合而成的共同意愿,这既是民事合同成立的基础,也是行政协议据以成立的标志。值得注意的是,行政协议双方若想达成一致意见,仍无法回避行政优益权的作用,此为意思表示特殊性在成立阶段的体现。

  

   (一)行政优益权对意思表示一致的引导

   行政优益权的作用体现为两方面。一方面,行政主体往往是要约发起人,并有权选择相对人。在民事合同的要约承诺规则下,任何一方都可能发出要约。而行政协议中相对人不具有行政职权,无法决定是否发出订立协议的要约,故双方意思表示能否达成一致,离不开行政主体先前作出要约的意思表示。如在土地房屋征收补偿协议中,一般都是行政主体最先动议,后续通过相对人的回应才能够使之成立。与此同时,行政主体有权挑选缔约对象。在徐小平诉重庆市涪陵国土局与第三人重庆市涪陵区国家建设统一征地办公室房屋征收行政补偿安置合同纠纷一案,法院指出:涪陵国土局作为行政主体,在涉案《安置协议书》签订、履行中处于主导地位,享有行政优益权,负有核实徐小平是否属于住房安置对象、预先制定协议主要内容、向对方发出邀约等职权。[14]又如关于政府特许经营协议的订立,在符合相关程序基础上,行政主体有权根据行政协议的特点去设定标准及资质,并择优选择相应经营者。

  

   另一方面,行政主体有标的决定权,且有权设定强制性条款。某一项民事合同中,双方当事人都可以对标的进行反复磋商。行政协议与之不同,其标的主要涉及公共服务领域的公益保障,乃行政协议内容所生成的公法上权利义务关系,行政主体应当在职权范围内对标的予以设定。如原国土资源部制定的《矿业权出让转让管理暂行规定》第4条规定,矿业权的出让由县级以上人民政府地质矿产主管部门根据法定权限进行,出让范围可以是国家出资勘查并已经探明的矿产地、依法收归国有的矿产地等。当法律没有规定时,行政主体有资格出于公益目标的考虑,向相对人作出标的范围的意思表示。行政协议哪些条款可以协商或不可以协商,很大程度上是由行政主体决定,意味着相对人意思表示的范围受此限制。例如,国有土地出让协议中的标的只能是土地管理机关就特定范围内国有土地所设定的法律效果,房屋征收补偿协议的标的只能是行政征收目标,等等。只有相对人同意标的这一前提要求,才能在后续环节与行政主体就其他具体内容形成意思表示一致。行政主体适度的引导作用,有助于协议内容的缔结朝目标发展。甚至乎,此种行政优益权有时会作为强制性条款规定。[15]该条款并非是相对人意思表示不真实的情况下订立的,此时双方权利义务不存在意思表示瑕疵,这方面与民事合同存在差异。即是说,订立行政协议之前,一般会让相对人预先知晓协议的目的、内容以及必须遵守的规定。行政协议内容包含行政主体对未来行政权处分的约定,倘若相对人希望与之订立,就必须先接受此种意思表示。订立行政协议后带来的预期收益,以及对行政主体的信赖,将会促使相对人接受类似的安排。

  

需要指出,行政优益权能够与相对人的意思自治兼容。根据英国学者阿蒂亚的理论,意思自治包括两方面含义:一是当事人相互同意的结果;二是自主选择的结果。[16]若无相对人的自主同意,或者相对人无意选择订立行政协议来实现自身利益,此种主导性要求亦无从实现。相对人承诺与否,仍取决于其对自身利益的考量。一定程度上而言,(点击此处阅读下一页)

    进入专题: 行政协议   民法典  

本文责编:陈冬冬
发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 法学 > 宪法学与行政法学
本文链接:http://www.aisixiang.com/data/131127.html

0 推荐

在方框中输入电子邮件地址,多个邮件之间用半角逗号(,)分隔。

爱思想(aisixiang.com)网站为公益纯学术网站,旨在推动学术繁荣、塑造社会精神。
凡本网首发及经作者授权但非首发的所有作品,版权归作者本人所有。网络转载请注明作者、出处并保持完整,纸媒转载请经本网或作者本人书面授权。
凡本网注明“来源:XXX(非爱思想网)”的作品,均转载自其它媒体,转载目的在于分享信息、助推思想传播,并不代表本网赞同其观点和对其真实性负责。若作者或版权人不愿被使用,请来函指出,本网即予改正。
Powered by aisixiang.com Copyright © 2022 by aisixiang.com All Rights Reserved 爱思想 京ICP备12007865号-1 京公网安备11010602120014号.
工业和信息化部备案管理系统