肖高华:冲突与协调:国民政府时期监察监督 与其他监督权限衔接疏论

选择字号:   本文共阅读 913 次 更新时间:2021-12-08 10:13

进入专题: 监察监督   国民政府  

肖高华  

摘要:国民政府时期监察院行使专任监督职权,而其他机构从不同层面分别兼任各种监督职权。如何实现监察监督与其他兼任监督之间的权限衔接,时贤对治权内部层面监察院与其他各院、治权与政权层面监察院与国民大会、政府与政党层面监察院与监察委员会、中央与地方层面监察院与地方机构之间的监督权衔接问题,提出了一系列的主张。对这些制度主张的梳理与分析,能为国家监督制度体系的进一步完善提供某些参考。


关键词:监察监督;兼任监督;权限衔接;国民政府时期


基金项目:国家社会科学基金重大项目“近代中国监督制度资料整理与研究”(18ZDA199)


中图分类号:D693    文献标识码:A    文章编号:1003-854X(2021)11-0078-10


监察监督是国民政府时期的一种专任监督制度。以往学界已经取得了不少研究成果。① 当然,国民政府时期并非只有监察院及其监察使署行使监督职权,而是专任监察监督与行政监督、司法监督、立法监督、政党监督等种种兼任监督并存的。监察监督与其他兼任监督之间的权限衔接若何,目前学界对此关注不足。本文试图对各种监督权限的冲突与协调,进行一个较为系统的历史考察与分析,以便进一步深化对监察制度近代转型的认识。


一、专任监察监督与其他兼任监督权限冲突之缘起


国民政府时期,在监督制度体系构建中,专任监察监督与其他兼任监督之间存在着监督权限模糊及重叠与冲突现象,即治权内部关系上监察院与立法院、行政院、司法院之间,治权与政权关系上监察院与国民大会之间,政府与政党关系上监察院与国民党中央监察委员会之间,中央与地方关系上监察院与其地方机构之间存在着某些权限冲突。之所以存在着监察院监督与其他监督之间的权限冲突,其缘起主要包括以下几个方面。


其一,監督制度近代转型中监督权本身的不断分化。在传统监督制度体系中监督权主要集中于都察院。随着监督制度的近代转型,监督权不断分化为监察监督、立法监督、行政监督、司法监督、政党监督等不同的监督类型。虽然这些监督都以政府机构及其官员为监督对象,但分属不同的机关,这是监督制度近代转型中的必然趋势。但是,在各种监督权的分化过程中,彼此之间的监督权限并非十分明晰。因此,“要把监察权与其他机关的监督权限划分清楚,而不使重复,删去不必要的职权,增加可以行得通的权力”②,成为时贤必须思考的一个重要课题。


其二,受中华传统科道监督与近代欧美议院监督的双重影响。监察院监督制度体系构建,受到了中华传统监察监督与近代欧美议院监督的双重影响,导致在一些具体的监督权限划分上,存在着取法传统都察院制度抑或取法近代欧美议院监督的不同选项,成为监察监督与他种监督权限不清的重要渊源。传统科道制度下的监督职权,在监察院制度体系创设中并非完全一成不变地继承过来,譬如建议政事权、监察行政权、官吏考察权、会谳重案权、辨明冤枉权等监督权,则分别为行政、立法、司法等院行使,成为行政监督、立法监督、司法监督的内容。国民政府时期的监察院监督与欧美议院监督虽然性质不同,但议院监督对监察监督权限构架也有某些影响。如监察院行使建议权、同意权等带有立法化倾向的监督权,是取法欧美议院监督的结果。正如陈之迈所言:“监察制度是中国固有的,现在要把它和西方搬过来的配搭起来,与联络接合的关节是最重要不过的,所以监察院的问题是这个政府机构配搭联络问题,而这里的核心则是对于监察权范围的观念。”③ 监察监督在这种融会中西的过程中,自然容易导致监督权限范围不甚清晰。


其三,受“以党治国”及“权能分治”原则的影响。监察监督制度体系构建受到“以党治国”及“权能分治”的影响,前者使监察院从属于国民党中央监察委员会,后者使监察院在名义上从属于国民大会,两者缺一不可。胡汉民指出:“党治下的政府,原受着党的监察,替国民办事的政府,原受着国民的监察,合这两方面的监察精神,实行而表现之,其专责则在监察院。……所以国民政府的监察院,是兼对党与人民负责的,二者必不可缺一。”④ 监察院作为国民政府时期的专任监督机构,从政府与政党的关系上要受中央监察委员会的指挥监督,从政权与治权的关系上要受国民大会的指挥监督。国民政府时期,监察院与中央监察委员会监督、国民大会之间存在着某些监督权限不明的情况。


其四,时局的变迁及其政治体制的变化。监察制度体系构建在某种程度上受时局变迁及其政治体制变化的影响。监察院创设于“训政”时期,如何处理监察院与中央监察委员会之间的关系,是当时监察制度体系构建中的一项迫切任务。抗战时期,为了提升监察效能,增加了监察院的建议权,势必与立法院权限构成了某种冲突。在战时体制下各种巡视制度纷纷创设,除了监察院设立战区巡察团外,行政院也设立了政务巡视团,甚至各级党部、战区司令长官部、战区军法执行监部等机关纷纷设立针对战区的专门性监督机构。战时各种巡视制度的创设,导致监察监督与行政监督之间存在着极大的权限冲突,实现彼此之间的联络与衔接显得十分必要。“行宪”后,增加了监察院的同意权,进一步扩大了立法权之间的冲突;同时,随着国民大会的召开,如何处理监察院监督与国民大会监督之间的权限关系更是被提上议事日程。


其五,各党派各部院以及中央与地方之间的权力角逐。监察制度体系构建中,各党派、各部院以及中央与地方之间的权力角逐,也影响到监察监督与其他监督之间的权限划分。就各党派利益而言,国民党推行五权政治,而民盟等民主党派仍然追求议会政治,五权政治与议会政治之间的交锋十分明显。民盟等民主党派主张设立国民委员会、国民大会委员会、国民议政会等国民大会闭会期的常设机构,监察院受其指挥与监督。此主张遭到国民党的反对而没有付诸实施。“行宪”后,民主党派人士又主张将监察院转变为欧美众议院,与立法院成为上下两院,达到“五权其名、上下议院其实”的目的,将五权政治转变为欧美式议会政治。这一主张自然也遭到国民党的激烈反对。虽然“行宪”后监察院拥有了同意权,但这种权力是受到限制的,仅仅限定在对司法、考试两院人员的任免范围之内,与欧美议院监督中的同意权不可相提并论。这样,国民党确保监察制度体系构建在五权政治范围之内。就各部院自身利益而言,监察院与立法院、行政院、司法院等之间,各自都力图确保自身的监督权限,彼此之间存在着冲突。譬如,监察院方面不断要求扩大监察监督权限范围,往往遭到其他部院的反对。还有,中央与地方之间的权益角逐也渗透到其中。譬如“行宪”后是否增加监察院同意权问题,不仅牵涉到监察院与立法院之间而且关系到中央与地方之间的角逐,因由任命制改为选举制后,监察委员的地方性特色加重。


综上,国民政府时期,在监督制度体系构建中,因受监督权本身的不断分化、中华传统科道监督与近代欧美议院监督、“以党治国”及“权能分治”原则、时局的变迁及其政治体制的变化、各党派各部院以及中央与地方之间的权力角逐等多种因素的影响,监察院监督与其他监督之间存在着激烈的权限冲突。如何实现各种监督权限之间的衔接,时贤对此提出了诸多应对方案。


二、治权内部之间:监察院与立法院、行政院、司法院之监督权限问题


(一)监察院与立法院之监督权限问题


监察院与立法院之间的监督权限关系,时贤从弹劾权、建议权、提案权、同意权等监督权的归属及其范围进行了探讨。


其一,弹劾权归属及其范围问题。弹劾权在传统科道制度中为都察院的专属权力,在欧美议院监督中则专属下议院。国民政府时期设立监察院,弹劾权为其最主要的监察权。但是,弹劾权是否专属于监察院,抑或与立法机关共同拥有,成为时贤所思考的问题。王士荣主张仿照传统科道监督的做法,即弹劾权为监察院的专属权力,立法权不能兼弹劾权,以维护监察院的监察权威。在他看来,作为立法机关的议会,若兼有弹劾权,其最终结果必将滥用权力,阻碍行政权力的进行;同时,议会中的人员良莠不齐,免不了要利用弹劾权为其工具,“受贿赂有时谋与政府结合,以遂其私图,因之他们既走入政治漩涡,监察威信便扫地无余”。⑤ 陈柏心主张融会传统科道监督与欧美议院监督:监察院与立法院共同拥有对官吏违法与失职行为的弹劾权。其具体办法是,将监察院弹劾权的范围缩小,对人的弹劾范围限于政务官而不涉及事务官,对事的范围只限于违法行为而不涉及失职行为。在他看来,政务官的失职行为关系政策的得失,其判断应由立法院及各级地方议会负责,不必由监察院承担,以免导致监察院监督与立法监督之重叠。⑥ 国民政府时期,监察院弹劾范围包括官吏的违法与失职行為在内,意味着陈柏心等人提出的监察院与立法院共同行使弹劾权之主张没有被采纳。


其二,建议权归属及其范围问题。传统科道监督中建议权属于都察院,欧美议院监督中建议权属于国会。国民政府时期在监察监督制度构建中,是否应该由监察院行使建议权,是否应由监察院与立法院共同各自行使建议权,文公直、江毓麐等人对此问题进行了探讨。文公直指出,监察机关由民选产生,可负代民建议之责,监察注重纠弹,既可弹劾、纠正弊政,自可建议敷陈良策。在他看来,既然监察院可以代表民众执行纠弹,自然也能代表民众建议政事;监察院“纠正秕政时,更宜指出其趋善之道,尤宜具有具体办法,始能去其弊而有善可从”。⑦ 江毓麐主张监察院应有建议权,其理由是:“行宪”后监察人员将由民选产生,监察机关将成为民意集团,对于行政司法之得失利弊关心尤切,不能不予以建议的机会;五权制度下立法院负单纯之立法责任,所有事前事后之监督权皆归监察机关掌理,自然应包括建议权在内;监察委员在平时监督中央行政,视察地方状况,对于一切兴革事宜有所掌握,“若畀以建议之权,在促进行政上之效率而言,尤有莫大之功用也”⑧。同时,文公直等人也考虑到监察院拥有建议权,难免会与立法院之间存在着分歧抵触之处,因而主张对监察院的建议权适当加以限制,使其无弊而有利。其具体办法是,监察院提出的建议案必须交付立法院决议,以维护立法院的尊严及其独立地位。在建议权权限划分上,这一办法有利于加强监察院与立法院之间的衔接,监察院有权行使建议权,于补偏救弊的纠弹案中能提出具体的建议。文公直等人主张对监察建议权予以严格限制,意在使立法院的职权与地位不受影响。抗战爆发后,为了应付战时局势,国民政府接受了这一建议,增加了监察院的建议权。


其三,提案权归属及其范围问题。监察院能否拥有提案权问题,汤吉禾、伍士焜、洪文澜、林时圣等人先后对此进行了思考。早在《五五宪法草案》制定之际,时任国立中央大学政治系教授汤吉禾建议,应于宪草中明确规定监察院拥有对主管事项的立法提案权,认为此种提案权是“行使监察权之必要手段”⑨。但出于对各种因素的考虑,此时监察院拥有提案权问题暂时搁浅。抗战胜利之际,随着即将从“训政”向“宪政”体制转变,监察院拥有提案权问题被提上议事日程。国民党中央监察委员会秘书伍士焜主张,在“行宪”后监察院应拥有提案权,“方能使充分行使监察权之凭藉”⑩。“行宪国大”会议前后,对此问题的讨论进入白热化阶段。时任司法院大法官会议大法官洪文澜主张监察院有向立法院提出法律案的必要。同时,为了避免监察院拥有提案权而与立法院存在着权限冲突,他主张在监察院提出各种法律案时,应将法律草案送请立法院议决,法律案或可或否或修正,其权力最后仍然操诸立法院。{11} 洪文澜的提案权设计方案,一方面使监察院有提出法律案的权能,另一方面又希望无损于立法院立法权的行使。而林时圣认为监察院不应拥有提案权。其理由是,监察院为纯粹的监察而非立法机关,监察院行使弹劾、纠举等权,立法院专管立法,立法权与监察权两权分家互不侵权,监察院实在没有向立院提出法律案之权的必要。{12}鉴于朝野对监察院能否拥有提案权之讨论无法达成一致意见,蒋介石特意召集立法院院长孙科、监察院院长于右任会商。立法院与监察院两方势力达成妥协,孙科、于右任都以个人名义,对监察院有向立法院提案之权表示同意。在立法院与监察院方面达成初步意见后,最终决定将监察院能否拥有提案权问题“提交大法官会议解决”{13}。


其四,同意权归属及其范围问题。早在监察院成立之前,就有人对监察院拥有同意权问题进行过探讨,主张总统任命各部部长、中央政府特任官吏、各省最高行政官吏、驻外大使公使等,须于任命前将被任命人详细履历及拟任职务送达监察院,监察院于十五日内不表示意见大总统方可任命,反之监察院如在此期限内表示异议,则须有各部部长中两人以上对监察院作负责之保证后方可任命。{14}当然,在“训政”体制下监察院并没有被赋予同意权。直到抗战胜利后向“行宪”体制转变中,此问题才提上议事日程。国民政府颁布《监察院同意权行使办法》,对监察院行使同意权问题进行明确规定。“行宪”后虽然立法院与监察院同时拥有同意权,但对两院同意权行使进行了区分,即“立法院的对象是行政院,监察院的对象是司法考试两院”{15}。监察院拥有一定程度的同意权,意味着监察职权带有某种立法化倾向。但是,这并不表示政权体制从五权政治向议院政治转变,因为“监察院只对司法考试两院院长委员的任命行使同意权,对立法院的法案及重要官吏的任命无同意权,可见监察院的同意权是不完全的”{16}。“行宪”后监察院拥有部分同意权,并非实行欧美议院监督中的两院制,更不是要将监察院改造成为类似于美国的参议院。


(二)监察院与行政院之监督权限问题


国民政府时期,时贤从政务巡视、行政考核、建议案及纠举案处理等方面,对监察院监督与行政监督之权限衔接进行了探讨。


其一,政务巡视上的权限衔接问题。国民政府时期尤其是抗战时期,为了强化对各地各战区的监督,设置了政务巡视团、战区军风纪巡察团等监督机构。这些属于行政监督的范畴,与监察院监察使署、监察院战区巡察团等监察机构存在着某些权限冲突。如何实现监察监督与行政监督之间的衔接,显得十分重要。《行政院政务巡视团组织规程》明确规定,行政院指派大员组织委员会,得商请监察院指派大员会同政务巡视团分往各省巡视。战时设立各战区军风纪巡察团,负责纠察区内军风纪及文武官员贪污渎职与其他不法事项,考察并督促改善各省市兵役及伤退官兵之治疗管理与难民救济等事项,考察并促进改善各部隊之卫生事项,督促地方官吏整理各项政务,等等。战区军风纪巡察团与监察院的职权有所不同,前者除巡视外还包括行政上的督导权,主要侧重于军事方面的监督,后者是纯粹的监察权性质。当然,考虑到两者之间也往往存在着某些监督重叠领域,因而国民政府决定监察院“于每团指定监察委员一人至二人参加工作”{17},以实现彼此之间的衔接。《军事委员会战区军风纪巡察团规程》强调,各战区军风纪巡察团应与监察使之间随时互相联络。战时,监察院也组织了战区巡察团,同样要求监察院巡察团与各级党部军风纪巡察团、战区军法执行总监部等有关机关之间保持密切联系。


其二,行政考核上的权限衔接问题。如何在行政考核上实现监察监督与行政监督之间的衔接,也是一个重要问题。战时设立了行政工作考核团,其职权为考核战时行政计划的实施,考查战时行政计划工作进展的实施,及审核战时行政计划工作报告等。对于上述战时行政考核,监察院得指派监察委员二人参加。{18} 随着行政三联制的提出,政务考核上的职权衔接更加引起关注。1945年颁布的《加强监察制度之办法》,对行政考核上监察监督与行政监督之间的衔接有所规定,即在战时暂由党政工作考核委员会行使,“行宪”后自应移归监察院继续办理。事实上,在战时党政工作考核委员会主要负责对政务官的考核,至于事务官的考核大部仍然由监察院来负责。伍士焜、陈柏心等人更是对行政三联制下行政考核权上的衔接进行了系统阐述。伍士焜指出,行政考核权在“训政”与“宪政”体制中应有所不同,在“训政”时期考核工作由党政工作考核委员会负责,“行宪”后党政考核委员会无存在的必要,除政府本身有初步考核权之外,其余大都应归属监察院。他说:“考核在监察权中,为主要的作用,在行政三联制中,整个监察权乃一考核制度。”{19} 随着从“训政”到“宪政”的转变,陈柏心建议将政务考察权从党政工作考核委员会转移到监察院,在“监察权里面可以增加一个政务考核权”。{20} 其时行政考核分为政务考核与事务考核两种类型,鉴于党政工作考核委员会没有发挥多大的监督作用,伍士焜、陈柏心等人主张行政考核(含政务考核)应由监察院承担,将行政考核从行政监督性质转变为监察监督性质。


其三,建议案及纠举案处理的权限衔接问题。虽然建议权、纠举权等属于监察院职权范围,但建议案、纠举案的处理则需要行政机关配合才能有效行使。因此,在建议案、纠举案的处理上,实现监察权与行政权的合作与衔接,显然十分必要。《非常时期监察权行使暂行办法》《监察使监察条例》等监察法规中对此进行了某些具体规定。譬如:监察委员或监察使提出的建议案,送交各该主管机关或其上级机关,该机关接受建议后应即为适当的计划与处置;监察使对于该管区内公务员违法失职之行为认为情节重大须急速救济者,除提起弹劾案外,得直接通知该管长官或其上级机关,予以急速救济之处分,不得拒绝执行。这样,对建议案、纠举案中监察权与行政权的衔接有了某些制度保障。


(三)监察院与司法院之监督权限问题


关于监察监督与司法监督之间的权限冲突,主要是对官吏违法与失职案件的审判权、惩戒权归属方面。监察院方面标榜“监察独立”,主张有关官吏违法与失职案件的审判权、惩戒权应归属监察院。相反,司法院方面则标榜“司法独立”,认为监察院应以行使弹劾权为限,而不能拥有审判权、惩戒权。这样,围绕着官吏违法与失职案件的审判权、惩戒权问题展开了激烈的争论。高一涵、李宗黄、刘候武、黄伦等人主张监察院应拥有审判权、惩戒权。其理由主要为:一是监察独立原则的需要。时任监察委员、两湖监察使高一涵指出,弹劾案的审判权以属于监察院比较相宜,这样“监察权才可以称为真正的独立,弹劾权才可以称为整个的弹劾权,而审判的机关也不像现在那样支离破碎”{21}。二是防止对行政权的过度牵制。监察委员李宗黄指出,“司法之对象为私人监察之对象为官吏,如私人,犯罪则仍属于司法,官吏以公务上违法失职而犯罪,则属于监察,亦并不混淆司法系统。监察之对象既为官吏,则行政诉讼,更当属之监察机关也。”{22} 三是对官吏违法失职的惩戒应与普通民众犯法裁判区别开来。黄伦认为,国民政府为直接命令政务官之最高机关,司法院为裁决人民犯法而非裁决官吏犯法之机关,因此对于政务官及公务员违法失职之惩戒权理应归监察院行使。{23} 为此,监察院方面主张将国民政府附设的政务官惩戒委员会、司法院附设的中央公务员惩戒委员会撤销,将其职权并入监察院,于监察院另设审判委员会专司审判行政诉讼暨监察委员提出之弹劾纠举等案件。{24} 贯秋、伍士焜对此表示异议,主张惩戒权应属司法院而非监察院。贯秋对《太原约法草案》把惩戒权划归监察院的提法十分不满,“要监察之有效,总须各机关的合作。各机关能合作,则不妨让它们自行惩戒。各机关若不合作则监察院即设了惩戒委员会仍是没用。”{25} 伍士焜认为,若弹劾与惩戒合并执行,惩戒必受主观影响而失其公平。他建议对国民大会负责者由国民大会惩戒,对中央各院部负责者由司法院惩戒,对省县府负责者归省高等法院惩戒。{26}


各方人士在惩戒权归属问题上的争论,对国民政府在监察院监督与司法监督之间的协调有一定的影响。《太原约法草案》规定,在监察院设立惩戒委员会专司弹劾案件的审理。同时,把官吏违法失职案件与官吏刑事案件区别开来,凡被惩戒的官吏若有触犯刑法时,应于惩戒外再移交法院审判。该草案没有付诸实施。《五五宪法草案》初稿规定司法院设立公务员惩戒委员会,惩戒委员会委员长由司法院院长依法提请国民政府任免,但正式草案中又将惩戒权划归监察院。当然,《五五宪法草案部》并没有付诸实施,对官吏违法失职的惩戒权仍然不属于监察院。战时通过的《加强监察制度之办法》,认为惩戒权属于司法院等机关,系统林立,职权散漫,难收弹劾之功效,理应将惩戒权归属监察院。但是,对官吏违法失职惩戒权归属问题一直没有解决。“行宪”后颁布的监察法规定,弹劾案经向惩戒机关提出及移送司法或军法机关后,各该管机关应急速办理并将办理结果迅即通知监察院;惩戒机关收到被弹劾人员答辩时,如认为必要得通知监察院,转知原提案委员;惩戒机关对弹劾案超过三个月尚未处理者,监察院得提出质询。这样,监察院对弹劾案虽无惩戒权但有质询权,在一定程度上实现监察院监督与司法监督的衔接。


三、治权与政权之间:监察院与国民大会之监督权限问题


根据“权能分治”原则,国民政府时期在名义上由国民代表大会或国民大会行使选举、罢免、创制、复决四权,以对治权实施监督。监察院监督则属于治权层面监督,其本身应受政权层面的国民大会之监督。就监察院监督与国民大会监督之权限衔接问题,时贤围绕着官员失职失当的弹劾、总统的弹劾审判罢免、国民大会委员会监督、弹劾权与罢免权区分等方面进行了探讨,以便厘清两者之间的权限范围,避免权限冲突,实现有机衔接。


其一,官员失职失当的弹劾权限问题。关于官员失职失当的弹劾,张大同、何会源等人就监察院与国民大会权限衔接提出了一些看法。时任《东方》杂志社编辑张大同主张监察院拥有对官员失职行為的弹劾权,在国民大会闭会期间,立法、行政、司法、考试四院人员失职由监察院向国民大会提出弹劾,而监察院人员失职则由国民大会自行弹劾罢黜。{27} 由监察院向国民大会提出弹劾,体现了政权对治权的监督。在此基础上,何会源进而提出了“监察委员与国民大会联合体”思想,以实现两者的有机衔接。他指出,在五权宪法下的监督与欧美议院监督有着本质区别,行政机关若有政策上的失当,应“由联合体之此部(监察委员)向联合体之彼部(国民大会)提出弹劾”{28},如弹劾案通过则被弹劾人应即辞职,另由总统委任或由人民选举继任人。国民政府时期,对于官吏的违法行为普遍主张由监察院行使弹劾权。但是,对于官吏失职、失当行为的弹劾权,到底应取法传统科道监督归属监察机关,抑或取法欧美议院监督归属立法机关,时人有着不同的主张。在此探讨中,张大同、何会源等人则主张将上述两种监督结合起来,是一种中西融会的制度设计。


其二,对总统弹劾、审判及罢免上的权限问题。《五五宪法草案》规定,监察院对于总统、副总统弹劾案的提出,并经委员四分之三以上之决议时,召集临时国民大会。这意味着对总统的弹劾与审判由监察院与国民大会共同行使,审判总统的最后决定权属于国民大会。对于总统的弹劾,须由监察委员过半数的连署提出,而其审判权则属于国民大会或足以代表国民大会行使职权的机关。“行宪”后,国民政府对监察院与国民大会共同行使总统罢免权予以明确规定,即国民大会有罢免总统之权,但不能自动提议,须于监察院提出弹劾案后才有权罢免。这种制度设计的目的,意在对国民大会行使对总统的罢免权时予以一定程度的牵制,避免由其自动提出弹劾而又由其自行审判。该制度设计的特点为,对于总统的弹劾由监察院提出由国民大会审判,监察院监督是先行的、原动的,而国民大会监督是后继的、被动的,充分体现出监察院在总统罢免案中的主导作用。


其三,监察院与国民大会委员会{29}之监督权限问题。在《五五宪法草案》初稿中,原拟设立国民大会常设机构——国民委员会,并对其职权进行规定,其中有监察院提出对总统、副总统的弹劾案,并经委员四分三以上之决议时召集临时国民大会,受理监察院对于行政院、司法院、考试院各院院长、副院长及立法委员监察委员之弹劾案。制宪者起初主张设立国民委员会,意在使监察院限于专门检举弹劾官吏违法案件,至于官吏的失职、失当行为,则由国民委员会受理。设立国民委员会遭到高一涵等人的反对。在他们看来,假若设立国民委员会,在国民大会闭会期间代替国民大会受理监察院的弹劾案,是一种畸形政制设计,因此“决不能承认这个国民委员会的存在”{30}。《五五宪法草案》中最终删去了“国民委员会”章节,因而监察院的监督范围自然包括官吏违法及失职案件在内。


抗战中期,在张君劢、黄炎培等人召集的宪政期成会上,国民参政员罗隆基、陶孟和、罗文干、周炳琳、钱端升、傅斯年、张奚若、任鸿隽、杨振声等人以信函方式提出《五五宪草修正案草》建议案,要求设立国民大会议政会作为国民大会闭会期间的常设机构,其职权包括受理监察院之弹劾案、对于各院院长及部长等提出不信任案等在内。该主张遭到楼桐孙、卫挺生、莫思安等人的反对。除了认为其违背总理遗教外,其具体理由主要有三:一是破坏了任何公务人员应受监察院弹劾的原则。国立中央大学法学院教授楼桐孙指出,任何公务人员都应受监察院的弹劾,假若设立国民大会议政会,“接受监察院依法所提出之一切弹劾案”{31},意味议政员在监察权所能过问范围之外。二是设立议政会将使政府组织不伦不类。时任中央政治学校计政学院教授卫挺生指出,假若设立国民大会议政会,把议会制度之部分机构置于五权制度之中,则将来的政府必为不伦不类的组织,其结果必使有权者无能有能者无权,使“总理所计划之万能政府,将化为无能之政府,于国家之前途,殊无利益”{32}。三是政权与治权的区分不在职权本身而在某机关之行使。议政会论者认为,国民大会闭会期间只有治权监督而无政权监督。莫思安对这一观点进行了反驳,认为国民大会闭会后由监察院监督其他各院,向国民大会提出对各院的弹劾案,能收治权本身自相钳制的功效。他说:“若谓监察院为治权机关,不能行使政权,此实浅薄之见,殊不知政权与治权之判分,不在该项职权之本身,而在出于某种机关之行使,如同一权限,属于政权机关时,则为政权,属于治权机关时,则为治权。”{33}


综上,国民政府时期有关监察院与国民大会委员会之间监督权限划分之冲突,是五权政治与议会政治的较量的体现。五权政治论者认为,设立国民大会委员会行使监督职权,违背了孙中山先生提出的五权政治思想,是欧美议院监督的翻版,绝无存在之理由。议会政治论者认为,国民大会对于监督权的行使仅限于开会之时,若闭会后无常设机关,则国民大会监督必有名无实,对政府缺乏有力监督,定会发生各种流弊。国民政府时期,五权政治无疑是主流思想,议会政治只是一股支流,因而在各种制宪中虽有国民大会委员会主张的提出,但最终都没有落实。


四、政府与政党之间:监察院与监察委员会之监督权限问题


国民政府时期,监察院为国民政府之下的机关,监察委员会为国民党党内机关,分别属于两个不同的系列。但根据“以党治国”原则,国民党的主义即为全国政治之所依归,国民党中央监察委员会实际上即为全国最高监察机关,既可以监察党员的背誓、违法或不名誉的行为,又可以监察政府官员的行动。国民政府时期,时人分别从党政监察合一、监察院受国民党监察委员会监督、政务官弹劾及惩戒权归属等方面,提出了诸多思想主张,力图实现监察院监督与监察委员会监督之间的衔接。


其一,党政监察合一论。胡汉民对欧美议院监督与苏俄党政监察进行比较分析,对后者表示称赞,认为苏俄监察机关不但监察行政,连司法也在其监察之下,决无“官官相护”的毛病。他指出,苏俄把党的监察委员会和工农监察委员会合并起来,成为一个无限制的监察机关,极大地提升了监察效能。{34} 胡汉民对苏俄党政监察合一制度高度赞成,意在仿照其构建一套监察院与监察委员会高度融合的党政监察体制。


其二,监察院受国民党中央监察委员会监督。伍士焜、徐式圭根据“以党治国”原则,对监察院监督与监察委员会监督的关系进行了阐述,主张前者从属于后者,监察院应受国民党中央监察委员会的监督。伍士焜指出,监察院的监察委员是执行弹劾权者,对于他们的违法失职,应有一个立于政府以上的机关来负责,依照政治的系统来说应由国民大会来处理,但在军政、训政两个时期内国民党代表人民行使政权,对监察院的监督应归国民党中央监察委员会来代行。{35} 时任屏南县党务部执行委员徐式圭指出,在民主政体下国民大会理应行使最高监察权,但在“行宪”之前一切政权由中国国民党代行,最高监察权以暂时属于国民党中央监察委员会为宜,监察院也理应要受国民党中央监察委员会的监察,不能任意怠工。{36} 按照伍士焜等人的设想,在“训政”“宪政”不同体制,监察院所应向其负责的机关有所不同,“训政”时期主要向中央监察委员会负责,“宪政”时期主要向国民大会负责。


其三,政务官弹劾及惩戒上的冲突与协调。在政务官的弹劾及惩戒权问题上,伍宏仪、刘候武、吴学真、陈之迈、王履康等人对此进行了探讨。在监察院弹劾铁道部长顾孟余违法舞弊案问题上,行政院院长汪精卫为此以常委名义向中央政治会议提议削减监察院及惩戒机关的职权,最终在补订弹劾案三项办法中得以明文规定。伍宏仪等人对此极为不满,认为这“无异将政务官不愿受监察院弹劾,不愿受惩戒委员会惩戒之用心,合盘托出”{37},有损监察独立,简直等于直接废止政务官惩戒委员会,禁止监察院弹劾政务官。对于此事吴学真、陈之迈、王履康等人则持相反的态度,认为对于政务官的弹劾或惩戒监察院无权行使,至少要慎重行使,并分别从以下几个方面进行了阐述:一是监察院的弹劾权限不能涉及到政府施政方针。吴学真指出,监察院或监委员可以依据监察法规行使弹劾权,但决不能逾越法定权限,否则便是违法。他指责监察委员刘候武滥用弹劾职权,“实在未免过于鲁莽了”{38}。吴学真之所以不赞成监察院方面的做法,在他看来监察院只能弹劾公务员而不能弹劾政府机关的施政方针,且即使弹劾公务员也必须有充分证据,不能凭感情用事任意弹劾。二是政务官只向中执委会或中政会负责。陈之迈反对监察院弹劾政务官的理由是,政务官在政治方面只向中执委会或中政会负责,因此对于政务官的失职行为监察院是不能置喙的。{39} 三是监察院无力行使对政务官的弹劾权。王履康主要从监察院的实际权力考虑,认为在“以黨治国”体制下,中央政治会议的权力过大,监察院即使拥有对政务官的审判权和惩戒权,也无法顺利行使,“只能把问题弄得更形复杂。”{40}


政务官惩戒机关有中央监察委员会和国民政府政务官惩戒委员会。前者是党内监督机关,在党治制度下自然有党的意志支配,不须经过监察院弹劾即可决定惩戒。后者虽然地位高但并无实权,往往不敢对政务官进行惩戒。在此权力格局下,监察院一味寻求拥有对政务官的惩戒权,并非明智之举。在“训政”体制下,政务官直接向国民党中央执行委员会负责,监察院若对其政治上的“失职”予以弹劾,自然难以生效。在当时情况下,将政务官政治上的弹劾和法律上的弹劾严格区别开来,监察院只弹劾其法律上的违法案件,而不能弹劾其政治上的“失职”案件,使“两者可以相辅为用,不致冲突”{41},这样的权限衔接主张有某些合理之处。


五、中央与地方之间:监察院与其他机构之监督权限问题


中央对地方的监督问题,监察院监督与其他监督之间的权限冲突包括两个层面:一是对地方的监督监察院与其他中央机关的权限冲突,二是对地方的监督监察院与地方机关的权限冲突。


国民政府时期构建了一套以监察院监督为主其他监督为辅的央地监督制度体系。就监察院对地方的监督而言,中国传统监察体制中把全国划分若干监察区,派驻或巡回监察地方;国民政府时期中央对地方的监察机构先后经历了监察分院、监察使署、监察委员行署之设想或实施方案,且各方案不设地方性监察机关,而是设立中央监察派出机构,实行垂直化监察以强化监察中央集权制。早在监察院设立前,就中央对地方的监察制度创设已经有所考虑。在《太原扩会约法草案》中曾构想在各省设置受监察院管辖的监察分院,但考虑到实行监察分院制,可能造成地方的监察权力太大,违背了监察中央集权制,因而发生了从监察分院制到监察使署制的转变。监察使由监察院长提请国民政府特派,监察区的划分由监察院来决定,中央对地方的垂直化监察得以充分保障。监察使署并非以省为单位设置,而是根据各地实际情况,有的以一个省有的以二三个省划为一个监察区,监察使“虽以行署为驻扎地,但随时须巡回区内各地”{42},接受人民举发地方官员违法失职行为之书状,但是不能批答,并将监察情形按时报告监察院。全面抗战爆发后,国民政府颁布了《非常时期监察院视察调查工作纲要》《非常时期监察委员分赴各省市工作准则》《监察院战区巡察团组织规程》等,增设战区巡察权,督导地方办理军务、民政、司法、财政等。“行宪”后,监察使署制向监察委员行署制转变,监察院视事实之需要,得将全国分区设监察院监察委员行署。因国民政府的统治已经末路穷途,多数监察委员行署基本上是设而不用。


除了监察院之外,行政院、立法院、司法院等中央机构也对地方行使一定的监督权。就行政监督而言,主要包括政务巡视制度、奖惩制度、任免及觐见制度、财政监督制度等。就立法监督而言,主要包括中央通过立法监督地方和中央对地方立法权的监督。就司法监督而言,主要通过人民向中央部会的诉愿或再诉愿,以及向行政法院的行政诉讼,用一种间接方式来实现中央对地方的监督。


此外,地方的立法、行政、司法等机构也对地方有一定的监督权。在《太原扩会约法草案》曾规定,中央认为省主席有违法溺职时得提交监察院惩戒,省主席指挥监察中央所派之官吏如认为违法溺职时得提交该省监察分院惩戒,省政府认为县长违法溺职时得提交省监察分院惩戒。《中华民国宪法初稿》对地方议会监督权进行了规定,地方议会对地方行政长官行使弹劾权。譬如,规定县长有违法失职时,经县议员四分之三议决得提出弹劾案,提请人民罢免。“行宪”后,在地方有省参议会及县市议会等机关的设立,对地方政府及其官员有监督权。行政督察专员公署是带有考核性的行政奖惩机关,有一定的行政监督权。当然,行政督察系上级对下级的指挥管理而来,丝毫不含监督弹劾的性质在内,对于官吏重大违法失职案件属于监察权弹劾范围,行政督察专员无权过问。省高等法院设惩治贪污专庭,以高等法院院长为庭长,行使司法监督权,且与监察院之间有某些衔接,譬如监察院派代表参加惩治贪污专门法庭。


在中央对地方的监督中,监察院与行政院之间的冲突最为明显。1934年,行政院呈请国民政府颁布特派巡视大员规则,规定特派大员若发现地方公务员有违法失职之行为,认为情节重大须急速救济者得通知该主管长官予以急速救济之处分,发现地方重大事故认为应紧急处分者得随时密呈行政院院长核办等权力。{43} 此规则的颁布引起监察院方面不满,认为特派大员的职权与监察使相同,有损监察院对地方监督的职权。譬如,监察委员田炯锦对此极力反对,认为此举不仅侵犯监察职权,而且破坏法律,“为国家开一恶例:直接足(促)使各机关援以为例,广添冗员,滥用公款,间接妨碍立法院行使职权”{44}。行政院院长汪精卫发表谈话,认为行政院特派大员巡视各省,与监察院职权绝无冲突,监察所属官吏之贤否为长官应有之责,并非只有监察院才能行使此项职权。在行政院方面看来,“巡视大员与监察使不同,职权亦不抵触”。{45} 对于监察院与行政院之间在此问题上的争论,有人提出了第三种看法:一方面全国最高行政机关有权对地方行政官吏施行监督,“对于监察院之职权,亦未尝侵害也”;另一方面巡视期间应有限制,不应设置固定的行辕,不能直接干预地方行政事务,以免变为变相的最高地方政府。{46} 随着全面抗战的爆发,监察院战区巡察团、行政院政务巡视团等巡视机构纷纷建立,加强各中央机构对地方的巡视,也意味着横向层面的分立监督得以不断推行。当然,为了避免监察权与巡视权之间的冲突,国民政府颁布《监察院战区巡察团组织规程》《行政院政务巡视团组织规程》等法律法规,对巡视机构与监察使署之间的职权衔接进行了规定。监察院战区巡察团由监察院监察委员三人组成,该区若有监察使则为当然委员,巡察团中的秘书、调查专员、干事、书记等分别从监察使署中调用。行政院政务巡视团的组设,行政院得商请监察院指派大员会同政务巡视团分往各省巡视。


综上,国民政府时期通过设立监察使署、派遣监察院战区巡察团等来实现中央对地方的监察监督,通过派遣行政院政务巡视团、财政特派员以及对地方官吏的奖惩任免等实现中央对地方的行政监督,通过中央立法或地方立法权的监督,实现中央对地方的立法监督,通过人民向中央部会的诉愿或再诉愿以及向行政法院的行政诉讼,实现中央对地方的司法监督。同时,地方的立法、行政、司法机关,对地方也有一定的监督权。在地方监督制度体系构建中,虽然监察院监督与其他监督尤其是与行政院的政务巡视存在着激烈的冲突,但以监察监督为主其他监督为辅、中央监督为主地方机关监督为辅的监督制度体系基本确立。


六、专任监察监督与其他兼任监督权限划分问题之评析


概括说来,国民政府时期,在监察制度体系构建中,监察监督与其他监督之权限划分,具有以下几个方面的特点:


其一,监察权限冲突及其衔接呈现在不同层面的关系错综复杂。监察权限冲突及其衔接包括治权内部、治权与政权、政府与政党、中央与地方等不同层面的监察权衔接。具体包括:监察院与立法院、行政院、司法院等机构监察权限的冲突与衔接,监察院与国民大会及其常设机关监察权限的冲突与衔接,监察院与中央监察委员会监察权限的冲突与衔接,监察院与地方机关监察权限的冲突与衔接,等等。监察权限冲突与衔接涉及到多个不同层面,各种关系错综复杂。


其二,监察监督与其他监督之间冲突与衔接并存。在监察制度体系构建中,为了协调各监督机关,逐渐形成了以监察监督为主、其他监督为辅的局面,专门性的监察监督与其他机构的兼任监督并行。监察监督与其他监督之间,既有冲突的一面又有彼此衔接、合作的一面。正如时人所指出:“监察院既负全部监察之责,本其平日核阅诉状,对于各部分行政上之利弊得失,最易明了,所有中央地方一切应兴革事宜之意见,自应有建议于主管机关之权。且建言系贡献意见性质,与立法院之法律案不同,不能强迫容纳,对于行政、立法诸端,并无冲突。”{47} 虽然此处说监察监督与立法监督、行政监督等并无冲突,不完全符合历史事实,但至少说明彼此之间也有衔接、合作的一面。


其三,中枢层面监察分权而地方层面监察集权。在监察权限冲突与衔接中,从中枢层面上来看,监察院与立法院、行政院、司法院等之监察权限呈现出监察分权的特点。即使监察院的权限不断扩充,增加了建议权、同意权等,但其监察权力仍然有限。立法院的同意权、行政院的巡视权、司法院的惩戒权等依然保留。正如时人所指出:“欲令一个机关行使全部的监察权则当然是极不相宜,也极不可能之事,除非你把立法、司法等权向有的观念完全打破,完全变更。如果監察机关而有一切的监察权,一则这个机关万难有合理的组织,再则,它在政府中将有尾大不掉之势而其他的机关将不免失了效用。”{48} 然而,从地方监督层面来看,则呈现出监察中央集权的特点,虽然地方议会也有某些监督权,但与中央对地方的监督相较是极为有限的。


其四,监察监督取实、国民大会监督取虚。根据“权能分治”原则,监察院监督原本应向国民大会负责。然而,“训政”时期根本没有成立国民大会,由国民党中央执行委员会代行国民大会职权,谈不上有什么真正意义上国民大会监督,最多停留在舆论界对以后的设想之中。“行宪”后国民大会监督提上议事日程,以宪法的形式规定国民大会拥有对官吏的罢免权。但是,国民大会的罢免权建立在监察院弹劾权的基础之上。也就是说,没有监察院的官吏弹劾,国民大会不能自行行使罢免权。考虑到国民大会会期短,难以行使监督权,民盟等民主派人士主张设立国民大会议政会,但最终遭国民党的反对无法得以通过。显然,国民政府时期,国民大会监督并没有发挥多少实质性作用。


国民政府时期,大体上构建了一套以监察监督为主、多种监督并存的多重监督制度体系。这种多重监督具有某些优势。譬如,对于事务的监督是多重的,因而监督较为周到与严格,避免监督遗漏;各种监督制度之间有一定的牵制作用,避免监督权滥用。当然,这种多重监督也有极大的缺陷。具体说来,被监督者有动辄得咎的危险,因而对工作往往流于形式,“也使各部官吏,异常胆小,不敢勇于作事”{49},难以有所作为;存在着监督重叠与冲突,尤其是监察院与行政院对地方巡察、巡视权限划分模糊,使被监督者无所遵循。在监督制度近代转型中,若对被监督者有两个以上的监督机关应如何划清权限,避免在同一事件上行使多种监督或监督缺位,消除各种监督权限之间的矛盾和冲突,是一个值得继续探讨的问题。


监督权限的有效衔接,这一历史任务自然落到了中国共产党领导的新政权身上。中华人民共和国成立后对监督权衔接问题进行了新的探索,取得了很大的成就。然而随着形势的变化,实现监督权衔接的历史任务依然任重道远。在新时代如何实现各种监督权之间的有效衔接,依然是一个需要迫切解决的时代课题。国民政府时期时贤有关监督权衔接之思想主张,或许能为我们提供某些历史参考。


注释:


① 有关国民政府时期监察监督的代表性成果有刘云虹的《国民政府监察院弹劾权的绩效分析》(《山东社会科学》2012年第9期)、聂鑫的《中西之间的民国监察院》(《清华法学》2009年第3期)、孙宗一的《国民政府监察分区监察制度研究》(《历史教学》2013年第8期)、张京凯的《南京国民政府时期监察法制及其史鉴价值》(《国家行政学院学报》2016年第1期)、姚秀兰的《南京国民政府监察制度探析》(《政法论丛》2012年第2期)、张卫东的《“扩权”与“限权”:国民政府时期监察权配置之不同方案》(《江汉论坛》2020年第8期)等。


②⑥{20} 陈柏心:《宪法内中央政制评议》,《民主论坛》1947年第12期。


③{39}{41} 陈之迈:《监察院与监察权》,《社会科学》1935年第1—4期合刊。


④{34} 胡汉民:《什么是监察院的责任》,《浙江党务》1929年第5—6期合刊。


⑤ 王士荣:《监察权独立之效能——各省应速设立监察分院俾收监察权之效能》,《三民半月刊》1931年第4期。


⑦ 文公直:《监察制度之研究》,《中央半月刊》1931年第5期。


⑧ 江毓麐:《如何树立完整之监察机构》,《远东杂志》1937年第5期。


⑨ 汤吉禾:《宪法草案中之监察院》,《时事月报》1936年第5期。


⑩{19}{26} 伍士焜:《宪政时期的监察制度》,《复兴关》1945年第2期。


{11} 洪文澜:《司法监察两院之法律案提出权》,《智慧》1948年第52期。


{12} 林时圣:《论监察院的提案权》,《再生》1948年第3期。


{13} 《监察院提案权问题三院长会议已初步同意将提交大法官会议解决》,《大刚报》(汉口)1948年7月11日。


{14} 梅思平:《五权宪法的设计》,《新生命》1929年第2期。


{15} 丁匡华:《立法监察两院的冷战》,《群言月刊》1948年第4期。


{16} 《新监察院的任务》,《大公报》(香港)1948年6月11日。


{17}{18} 高一涵:《抗战三年来监察法规增定及推行经过》,《中央日报》(重庆)1941年1 月1日。


{21} 高一涵:《宪法上监察权的问题》,《东方杂志》1933年第7期。


{22} 李宗黄:《总理遗教中之监察制度》,《中央周刊》1935年第386期。


{23} 黄伦:《论监察院职权之行使及其运用》,《新中华》1946年第10期。


{24} 刘候武:《强化监察制度之商榷》,《建设研究》1942年第6期。


{25}{48} 贯秋:《监察权及监察制度》,《南华评论》1931年第22期。


{27} 张大同:《监察权的使用》,《新生命》1929年第6期。


{28} 何会源:《论孙中山先生关于中央政治制度之设计》,《民族杂志》1934年第5期。


{29} 国民政府时期,时人提出了設立国民委员会、国民大会委员会、国民大会议政会等机构。虽然在名称上有所不同,在性质上都是国民大会闭会期间的常设机构,且倡导者在一定程度上有取法欧美议院监督之诉求。


{30} 高一涵:《对于国民大会职权规定之商榷》,《时事月报》1934年第4期。


{31} 楼桐孙:《论所谓议政会》,《时代精神》1940年第6期。


{32} 卫挺生:《关于国民大会职权之检讨》,《时事类编》1940年第52期。


{33} 莫思安:《论国民大会议政会》,《国立广西大学周刊》1940年第17期。


{35} 伍士焜:《本党监察权力的探讨》,《中央周刊》1940年第8期。


{36} 徐式圭:《中国监察史略》,《学艺》1934年第10期。


{37} 伍宏仪:《汪院长与监察制度》,《时代公论》1934年第121期。


{38} 吴学真:《监察院与监察委员的职务》,《新社会半月刊》1934年第3期。


{40} 王履康:《中国之监察制度》,《东方杂志》1936年第17期。


{42} 《监察制度之积极推行》,《生活周刊》1930年第9期。


{43} 《特派大员巡视各省》,《兴华》1934年第12期。


{44} 田炯锦:《国府特派巡视大员规则与法治前途》,《时代公论》1934年第107期。


{45} 《监察院与行政院为巡视大员各执一词》,《新天津》1934年4月6日。


{46} 《评国民政府特派大员巡视地方暂行规则》,《法治周报》1934年第23期。


{47} 潜庵:《我国监察权今后应有之改进》,《中国公论》1937年第1期。


{49} 陈之迈:《中国政府》(第2册),商务印书馆1945年版,第251页。


作者简介:肖高华,贵州财经大学马克思主义学院教授,贵州贵阳,550025。


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