黄宗智:“集体产权”改革与农村社区振兴

选择字号:   本文共阅读 550 次 更新时间:2021-11-29 13:41:18

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黄宗智 (进入专栏)  

  

   摘要:“集体产权改革”是2014年以来由农业农村部发起、中央支持下的农村产权改革,需要和过去集体所有的联产承包责任制中的改革区别开来,包括其中的耕地转建设用地的改革。新一轮改革的标的主要在过去未经明确的其它农村非耕地“集体产权”,尤其是荒地、林地、水面、山坡等集体产权的“清产核资”,据此建立“农民经济合作社”,为的是振兴农村社区,为其“产权”建立“入市”的基础。到2020年,改革已经“全面推开”,覆盖全国81.6%的行政村。但其配套政策,如中央的专项资助、社区的法律身份、融资政策等方面,都尚待在实践之中进一步明确。无可怀疑的是,这个新一轮改革附带着给予迄今基本被忽视的农村村庄社区重新振兴的可能,使其兴许能够为乡村振兴的国家大战略起到重要的辅助性作用。本文从回顾与前瞻的角度,梳理其迄今的发展并展望其未来的可能发展型式。

   关键词:“集体产权”今昔、普通规则和正式法律、社团还是合作社或集体企业、保值增值和融资问题、前瞻演变

  

   长期以来,村庄社区产权一直都处于一种“普通规则”——即未成文但被人民所广泛遵循——的状态。譬如,村庄的荒地、山坡、林地、水面、庙宇,乃至于水井、道路、灌溉渠道、坟地等都如此。在革命根据地时期,互助合作组织的耕牛和农具便属于合作社所有,虽然少有见于成文规范者。(梅德平,2004)在一定程度上,这样的传统更成为计划经济时期村庄耕地的集体所有制度的部分起源。直到改革时期的联产承包责任制建立之后,将耕地的经营权明确出让给个体农户(但理论上仍然为集体所有,而且土地买卖必须经过国家允许),但许多其他的非耕地产权则一直处于未经正式规定的状态之中。

   在那样的普通规则下的“产权”,当然不该与成文的形式化法律相提并论。它也不该被概括为一种英美传统的“普通法”,这是由于“普通法”传统依据的主要是过去的判例,并不符合中国历史实际。至于有的学者所用的“习惯法”范畴,其实也不合适,因为“习惯法”是个十分含糊的范畴,譬如用于清代,它不能区分被国家法律采纳的习惯(如诸子均分家产),被国家法律不置可否的习惯(如亲邻先买权),以及被国家法律明确拒绝的习惯(如田面权)。据此,笔者认为,关于未经明确表达的村庄社区产权的最恰当的表述乃是“普通规则”。(黄宗智,2021b)

   正是那些未经正规化的普通规则中的社区集体产权,才是新一轮集体产权改革的主要标的。在市场经济的大环境下,其目的是要探寻(已经相当高度正规化的)耕地之外的可能生财产权,探寻能够在国家已经确立的“乡村振兴”大目标之下所能够起到作用的“集体产权”。它之与过去的不同在于,其要求将过去处于这些普通规则中的非正式产权正式化,使其能够“入市”——在市场经济中起到生财的作用,借之来推进乡村振兴的国家大战略目标。

   我们需要清楚区别此“集体产权”与过去涉及源自耕地及其转为建设用地中的“集体产权”的不同。过去的学术研究关注最多的“集体产权”其实主要是极其快速增值的耕地转城市“建设用地”,即农村土地转城镇建设用地中的土地,基本仅涉及城中村或城郊村。那是容易理解的,因为它涉及的利益远远超过历史上的一般农地,唯有城市(经过国家批准的)建设用地才会有那样上十倍、百倍幅度的增值。过去的研究多聚焦于那样的“集体产权”,包括其在实际运作中所形成的分别到户的农耕承包地产权,包括其所使用的在转化为建设用地过程中所形成的“股份”制度。但如今的新一轮的“集体产权改革”,虽然其用词/话语和之前的基本一致,但所指的重点其实已经转移到尚未确权的集体产权。读者如果通过“集体产权”在知网搜索便会发现,现有文献大部分关注的还是城市化中耕地转建设用地的现象和内容,不是新近形成的“集体产权改革”一词所指的主要实际内容。

   我们需要从清楚区分两者出发,而不是依赖引进的不符合中国实际的西方产权理论来认识它们。引进的那些理论,特别是科斯、诺斯等的(新)制度经济学理论,乃是产生于具有完全私有化的产权和极其高度市场化经济的客观条件中的概括,争论清晰的私有产权乃是降低市场经济交易中的“交易成本”的必须条件,借此才可能达到资源的最佳配置——其目的在澄清已经存在的制度的运作机制。但中国的客观环境乃是一个尚在形成过程中的市场经济和来自过去的多元、复杂的产权传统,与英美国家的客观情况截然不同。借助制度经济学那样的不符合中国实际的理论前提来认识中国的过去和现状,只会是结论先行的论析,也会完全混淆中国的实际,并混淆新一轮中国的“集体产权改革”变化的实际内容,导致更多的误解。

   一、新一轮集体产权改革的实际内容

   新一轮改革主要在2014年兴起,其原始设想可见于该年由农业部农村经济体制与经营管理司印发的《积极发展农民股份合作赋予农民对集体资产股份权能改革试点方案》。文件提出:“改革的集体资产范围包括集体所有的耕地、林地、草地、山岭、荒地、滩涂等资源性资产,用于经营的房屋、建筑物、机械设备等经营性资产,以及用于农村教育、文化、卫生等公益事业的非经营性资产。”(农经发〔2014〕)那是其初始阶段的笼统概括,包含耕地转建设用地的“集体产权”,与后来在进行新一轮改革中所形成的更明确的实际标的有一定的差异和距离。

   虽然如此,其所提倡的要明确“集体产权”的大目标得到了中央的支持,获准要“有序推进”(《中共中央、国务院……》2016),之后进展极快。翌年,已经明确在29个县(市、区)进行试点,2017年扩大到100个县的第二批的试点,2018年更扩大到3个省份150个县的第三批试点,2019年扩大到12个省份163个县的第四批试点,2020年更在中央一号文件中被确定要“全面推开”。(郭晓鸣、王蔷,2020:54)

   伴随推广,其所真正关注的实际内容已经被逐步明确,不再像原先那么笼统和模糊。由于集体所有耕地早在联产承包责任制改革中便已被明确,其经营权早已被赋予农户(虽然理论上其所有权仍为“集体”所有),如今所谓的“集体产权”改革的实践所指并不主要是耕地或其中被转化为建设用地方面的产权,而主要是产权未经明确成文的“普通规则”下的集体社区财产。在试点过程中所要求填报的“清产核资报表”所指的主要乃是那些未经明确清产和未经明确核资的集体资产。到2019年,在全国的行政村中,已经有81.6%完成了填报,其中年经营收益超过5万元的村接近30%,有15万个行政村(即所有行政村中的不止四分之一)完成了“股份合作制改革”,“年人均分红315元”。(农业农村部,2019)仅根据这个年人均分红315元数字便可以得知,这里所讲的大都不包括耕地,而主要是新近明确清产时那些不清楚的,但在过去的普通规则中被视作理所当然的“集体产权”。(农业农村部,2019)

   我们可以借助一些研究者所提出的具体案例来进一步明确新集体产权改革所指的具体内容。譬如,孔祥智的调查报告所给出的几个实例:在贵州西部六盘水市,闲置耕地、林地、荒山、池塘、场地等“四荒地”共约8.2万亩(相比16.5万亩的耕地)。其中,盘县淤泥乡岩博村集聚了1480亩林场地,筹资成立矸石砖厂、小锅酒厂、火腿加工厂,到2014年,集体分红380万元。另外,在六枝特区堕却乡朗树根村,有20户村民将其(从本村)所承包的2512亩荒山草坡投入某公司经营核桃产业,每户收入增长5万元。当然,这些是个别的、比较突出的高值例子。(孔祥智,2020:36)

   又譬如,在山东东平县梯门镇西沟流村,村民将1000亩荒山招商引资,发展有机樱桃、石榴,每亩入股增收200多元。同县的彭集街道后围村用“四荒地”经营苗木花卉,户均分红450元。(同上)

   根据已有的填报表,年“集体产权”经营型收益超过5万元的村庄仅接近全国村庄总数的30%,其余都在5万元之下。显然,其不包括一般耕地,大多仅包含过去未经明确的诸如上述的集体产权。要进一步发展这些当前价值仍然相对较小的集体产权,许多村庄需要联合起来集资,做大规模,才有可能真正起到乡村振兴的经济作用。譬如,彭晓鸣等根据在四川省彭州市小鱼洞镇的调研指出,一种可行模式是以乡镇(而不是行政村)为“集体经济联营”的依据,聚集十个村庄的“股份经济合作社”来组成一个“联合社”,由每五户组成一个“互助小组”,选一名互助代表,再由每五名“互助代表”选出一位“联助代表”,凭借如此的三级组织上达乡镇。这样,虽然不是仅以个别行政村或村小组的人际关系为依据,但仍然是具有“熟人社会”的“声誉机制”和“信任机制”的“联合经营”。在小鱼洞镇的案例中,如此联合起来的十个村庄社区,共同委托一个专业公司来代理其集体产权的经营。伴随那样的“集体产权改革”,该镇居然在2018年做到560万元的总收入,达到10个村庄中相当可观的20119元的人均可支配收入。据此,彭等提出要以此为未来的“集体产权改革”发展模式。(彭晓鸣、张耀文、马少春,2019)

   二、展望未来

   以上论述说明的是,一方面,新型的之前未曾明确的“集体产权改革”的“清产明资”已在2014到2020年的短短六年之中,从“试点”达到“全面推开”的程度,已经在全国81.6%的行政村中完成。但同时,这仍然仅是一个起始的铺垫工作,目前所附带给大部分的村庄的增收还比较有限。而且,目前国家尚未大规模设立专项的资金来推进、协助这方面的集体产权的进一步发展,许多政策方面的可能措施也尚未明确。

   虽然如此,它显然具有较大的潜力。国家改革和确立村庄社区这方面的集体产权一定程度上使我们联想到之前的联产承包责任制——那是一个潜力巨大的赋权、赋能给个别小农户的改革,让他们可以分别在新兴的市场经济中发挥他们的自主、创新和追求发展的能力,大规模释放了小农户主体性所包含的能量,为其在改革期间的发展奠定了基础,包括笔者所论证的1980年到2010年间众多小农户转入高附加值农产品生产(如大、中、小棚高附加值蔬菜生产)的“隐性农业革命”。如今那样的(笔者称作)“新农业”已经占到农业生产总值的三分之二,总耕地面积的三分之一。(黄宗智,2016b;亦见黄宗智,2010)新的村庄社区(在过去的改革中被忽视和未经明确的)“集体产权”应该可以对村庄社区起到一定程度的类似作用。在之前的计划经济体系中,小农户仅是国家政策的对象,不是自觉、行动和创新的主体,他们要在联产承包责任制建立之后才被赋权、赋能,成为重要的主体。那是改革第一步所起的主要作用。而“集体产权”和集体化的社区,则被许多人认为已经伴随市场经济改革而退出历史舞台,但在新一轮的“集体产权改革”中,其已经再次被视作一个重要主体,被认作一旦被赋权赋能,应该也能够释放一定能量的主体。

   即便是仅仅一年上万元幅度的社区收入,应该也起码可以部分解决目前村庄社区内部、个别农户住宅和院子范围之外的“满地垃圾”与泥泞路等公共服务真空的问题(刘强,2018)。国家已经声明要“逐步增加政府对农村的公共服务支出,减少农村集体经济组织的相应负担”(《中共中央、国务院……》2016:十八),那样,无疑将能对重新激发村庄的社区感和联合性起到一定的作用。其余则要视国家支持的力度而定,当然也要看各地的不同资源和不同市场机缘。

在管理体系方面,从目前的走向看来,国家政策设想的新型“经济合作社”既可以由现有行政村领导来管理,也可以由村庄经营能人来管理,两者可分可合。在现有行政村领导方面,国家近年来(在推动扶贫工作方面)明显偏重和突出强化党领导(包括调入新的不一定属于本社区的“第一书记”)。(王海侠、赵州洋、袁陆仪,2020)至于新建的村庄经济合作社的领导,(点击此处阅读下一页)

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