李炜光:无声的中国纳税人

选择字号:   本文共阅读 7163 次 更新时间:2007-01-20 10:52:48

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李炜光 (进入专栏)  

  

  税收是制度,是法律,是政策,也是一个国家、一个民族的文化。它反映出作为征税方的国家(政府)和纳税方的纳税人合作和互动的关系,但以往我们看到和听到的,更多的是来自其中一方---政府的信息和声音,而另一方则一直沉默不语,几乎是一片寂静。从这个意义上说,当今的中国还是“无声的中国”。我以为,在一个崇尚民主、法治的现代公民社会中,这种现象不能被认为是正常的和可以持续的。纳税人有权利、有义务依照宪法和法律发出自己的声音,说给整个社会听,说给政府听。

  对于税、纳税人这两个词,过去我们并不十分熟悉,仿佛离我们很遥远,但近些年来,随着市场化改革的深入和公民私人财产权的逐步明确,税收跟我们每一个人的关系越来越密切,已经成了整个社会高度关注的焦点,但新的问题随之出现了。受传统文化和一些陈旧观念的影响,中国人对税和纳税人的理解还很肤浅,有些明显是错误的。这错误发生在民间,导致了偷逃税成风和税收秩序的紊乱;反映在官方,就是决策者个人偏好代替民众偏好的现象和侵害纳税人权利现象的发生。在多年来的“依法纳税”的宣传中,一般也只是强调纳税义务,对纳税人权利的尊重和宣扬远远不够,这就使得相当多的纳税人并不清楚自己作为纳税人究竟享有那些权利,而作为征税方的政府似乎也没搞清楚自己征税的权力究竟来自何方和如何使用这些权力才是正确的。我们生活在一个纳税人意识严重缺乏的社会中,如果我们不认真培育政府、官员和公民的公共财政的和纳税人意识,致力于创造一个现代税收的制度环境和文化环境,即使我们引进最好的制度,也会变成“无本之木”、“无源之水”,因无法生存而自行枯萎,或被占据主流地位的意识、习惯、潜规则之类的东西搞得“非驴非马”,两种情况都会使我们构建现代民主、法治社会的努力付之东流。因此,有必要重新认识税和纳税人,为其“正名”,把我们已经被传统文化和习惯势力塑造“成型”的税收观念和税收文化变上一变。这其实是我们全体国民的一个共同“启蒙”的过程,是一个“无声”变“有声”的过程。

  

  1.应该给税一个什么称呼?

  

  对于税这个东西,同是中国人,称呼却不同。大陆叫“税收”,台湾叫“捐税”,还有叫“租税”、“赋税”的。应该说,这几个名词都是历史上流传下来的,基本意思没有什么区别。中国古代称田赋及各种征课的为“租税”或“捐税”,古代史籍中常见“租税”二字合用,如《史记•平准书》:“天下已平,高租乃令贾人不得衣丝乘车,重租税以困辱之”。“捐”一般主要在政府“拜爵”或“捐纳”时使用,跟“税”有性质上的不同,但清以后“捐”、“税”却经常合用,跟“租税”的。而“税收”一词,跟“所得税”、“预算”、“财政”、“经济”、“投资”、“法律”、“国家”、“政府”等一样,是近代社会开始后的外来名词。我觉得两岸对税的译名应该有个双方认可的鉴别和选择,因为这关系到汉语语言的规范和对税的本质概括是否准确。古汉语词典里说“收”最初的意思是“拘捕”,以后演绎为“收取”、“征收”,因此,大陆的“税收”的“收”字,更多体现的是国家或政府的意志,强调的是税的强制性;而台湾的“捐税”的“捐”字则比较平和。《辞海》上“捐”是“捐助”之意,更多体现的是纳税一方的主动性,有“慷慨相助”的意思,但又缺了点强制性。同一事物用字不同,反映出海峡两岸税的观念和文化有某种本质性的区别。

  从法理上说,税的征、纳双方是一种平等、互惠的关系,“税收”的“收”强调的只是国家这一头,把另一头――纳税的一方全部忽略掉了,我觉得这是没有正确理解税的性质的表现。既然“税”字已作了特指,“收”字就毫无必要。而且现实生活中人们都是说“你交税了吗”,不会说“你交税收了吗”,从习惯上人们已经自动把“收”字给免除掉了。因此我建议只用“税”,去掉“收”字,起码在大陆应该选择这个名词。跟“法学”的称呼相近,我们就叫它“税学”,将来还可以发展出一个基本原理的学科――“税理学”。如果习惯于用两个字,那么可以考虑叫“赋税”。西周的时候就有“九赋”、“九式”之说――国家的九种收入来源对应着九种支出去向,有“专款专用”的意思在里面;《汉书•食货志》里“赋”和“税”还有明显的区别。清末以后,“赋税”合用得就比较多了,实际上是一切税课的统称,与现代“税收”同义,所以叫“赋税”比较中性一些,符合我们国家的传统文化。这个称呼一直没有在我们的文化生活中完全消失,说“赋税”不会有人听不懂,可在当今社会上广泛推广使用。学界也不应排斥这种说法。大陆学术研究和教学约定俗成地把法学意义上的税称为“税”,为了与之区别,把经济学、政治学意义上的税称作“税收”,其实是这种区分并无实际意义,完全没有必要。至于台湾的“捐税”,大陆的学者都很清楚其中的含义,但从经济学意义上说,“捐”跟“税”还是有明显区别,可以说不是一个概念,因此也没有必要跟税一起使用,或者说人家用人家的,大陆没有必要跟着混用。“租税”也是一个道理。

  为了照顾大家的习惯(当然也包括我自己的习惯),我在这篇文章里还是常用到“税收”这个词。

  

  2.什么是税?它的概念应该怎么定义?

  

  现在有关税的概念都含糊不明,或存在严重缺陷,应该为其“正名”。我们一直把税看作是物,或者是钱,财政学界就有个“价值分配论”。但实际上,这只是表象,它的背后是是政治,是法律,是权力。一国政治的全部经济内容就是财政,而税收则是国家财政的核心内容。古今中外的统治者没有一个是把税收当作“纯粹的”经济问题来对待的。税的的定义就要把这权力的来源讲清楚,而且这是我们一直含含糊糊而实际上又绝对不能含糊其词的问题。

  我国教科书上对税的定义一般这样表述:“国家或政府为满足社会公共需要,凭借政治权力,按法定标准强制、无偿地参与国民收入分配、取得财政收入的一种形式”。大同小异,不必一一列举。显然,这是一个偏重于强调国家凭借政治权力参与分配和“无偿性”、“强制性”等形式特征的定义,而未从宪法学的角度来正确表述政府征税权的来源和纳税人权利的实现过程,当然也就无法准确定位各税收主体之间权利、义务的关系,无法体现宪政民主对征税权的制衡和对纳税人权利保护的意义。就是说,这是一个不值得赞许的定义,是个不合格的定义。问题是,这么一个定义却长期盘踞在我们的税收学教材中挥之不去。

  征税,意味着纳税人部分财产权被政治权力所剥夺,只不过这是一种合法的剥夺,但这种“剥夺”的权力,并不是国家或政府“天然”就拥有的。在民主、法治的社会里,政府向公民提供公共产品和公共服务,公民向政府缴纳税收。这里,税收既是政府提供公共服务所获得的报酬,也是公民购买政府服务的价格,而税收负担的高低则主要取决于政府所提供的公共服务的数量和质量。于是,国家与纳税人之间的关系,就很像是市场上的交易者,体现的是一种利益交换、平等互惠的关系。既然双方是一种平等的法律关系,如何征税也就不能只由政府自家说了算,而是必须事先取得另一方――纳税人的同意、许可。纳税人通过自己选出的代表,按照立法程序制定各项税收法律,除此之外的一切征收行为都是无效的和非法的,人民有权拒绝。

  如果认为政府“天生”就有权自定税收章程,那就等于承认政府对纳税人的财产权拥有支配权,这就等于从根本上否定了宪法所规定的纳税人对“合法”的个人财产权享有的所有权。从道理上无论如何是讲不通的。为了达到纳税人决定和控制国家征税权的目的,国家就必须建立一套运转良好的选举制度,以保障纳税人的选举权和被选举权,保障纳税人的思想自由和言论自由,保障纳税人免于恐惧的自由,并把税收“授权”的权力永久性地留在议会或人民代表大会等公意机关手里。所谓“无代表则无税”,实质就是税收立法的“议会保留”。如此,国家征税的权力才是正当的、合法的。这是税收一个方面的含义。

  税收另一方面的含义是讲纳税人义务,所谓“纳税人意识”,突出包含着公民自觉纳税的服从意识。政府要履行公共服务的职能就必须拥有一定的财源和配置这些资源的权力,这些资源只能由纳税人来提供。公民不纳税,就等于放弃了自己做公民的权力,就将不会有法律、和平和公共安全。“不服从公共权力的公民就是不服从自己”(雅克•皮埃尔•布里索特)。不能设想,一个国家是由一批偷税者或旁观者组成的,有偷税行为的人也不可能正常行使公民的权利,不可能难理直气壮地监督政府,于是民主也就会成为一句空话。所以,在民主、法治的社会里,公民是国家的主人,纳税人实际上是在给自己纳税。公民没有偷逃税的理由,更没有这个权利。

  茅于轼先生前几年写过一篇《没有理由不纳税》的文章,他说“每个人要认识到,自己是国家的主人,也是政府的主人,要承担起公民的责任,这才会有公民的权力。”这种权利与义务的对应关系,是现代社会人民和政府关系的基础,而这种关系的建立正是公民依法从纳税这一点开始的。所以西方国家一直流传着一句话:人生在世,有两件事是天经地义、无可避免的,一是死亡,二就是纳税。日本税务征收机构用得最多的宣传口号是“偷逃税是国民共同的敌人”、“用你的税金建立美好的家园”。

  所以,税收是一个义务与权利的统一体。权利是主动的,代表着利益;义务是受动的,代表着负担。一个社会的权利总量和义务总量大体上是相等的,它们相互依存,相互制约,没有无义务的权利,也没有无权利的义务。说句白话:拿了钱就得给人家干事。“拿钱”是权利,“干事”就是义务。不可计算、不可制约、不可监督,甚至不可过问的公民义务,在法治国家是无法容忍的。我们以往只从纳税义务的角度谈论税收问题,以致构造税的概念,甚至把它写道我们国家的根本大法里去,这样理解税,无论其理论多么高尚,都是片面的,都无法体现宪法所预定的税收性质,迟早要改。

  有一点需要说明,因为这里有个观念问题非常容易混淆,我这里说的是说“公民”没有偷逃税的权利,要点在于“公民”二字。只有在税收法定主义之下,只有公民权利到位的前提下,公民才对国家负有服从的义务,才可能自觉地承担起纳税的义务,也才可能诞生真正意义上的“纳税人”。至于非公民社会的臣民、百姓,是根本与“权利”二字无缘的,既然没有权利,也就无所谓与之相对应的义务。所以我认为那不是义务,而是一个极权制度之下的顺民、奴才的犬马之劳,不纳税统治者可以像碾蚂蚁似的把他赶尽杀绝。所以,在专制制度下,不会有“纳税人”,当然也就谈不上纳税人的义务。

  在我们的社会中,确实有很多人不喜欢纳税,其实都跟这个关系没弄清有关,即法律上、制度上、从主权在民、公民授权和赋税的合法性等根本方面厘清国家与公民、政府与纳税人、国家权力与个人权利之间的关系。我们是个转型的社会,可能向民主的社会转,也可能向专制的方向转,可能性并存。而最终你转到什么方向去,标志就是纳税人权利是否构成你这个国家宪法和基本制度的核心部分。秋风先生讲得非常到位:如果国家的决策就是那几个人的事情,如果公民的基本权利得不到确认、得不到保障;如果民意都得不到正常表达,如果政府的预算、税收可以任意确定,一个小小的基层领导就可以飞扬跋扈、任意胡为,那么,要想人民心甘情愿地自觉纳税,那才是见鬼。同样的道理,当一个国家的政治统治和赋税征收的法理依据还是暴力而非公民事先同意,是强制执行而非契约约束,那么,这样的国家里,它的税收也就只能通过暴力和强制才收得上来。

  通过以上分析,我们现在可以对税收概念作以下的表述可能更加准确:

  作为法律上的权利与义务主体的纳税人(公民),以享受宪法规定的各项权利的前提,以依从宪法而制定的税收法律为依据,履行纳税义务,以使国家具备为公民提供公共服务的能力的活动。

  这样定义税收的概念的确有点繁琐,但它有益于正确指导我国税收立法和政策制定过程和税收的实践活动,有益于构建体现宪政精神的税收学体系。不妨提出来供大家讨论。

  

  3.税收的“三性”成立吗?

  

  几十年来,我国所有的教材上对税收的形式特征都是一样的,这就是著名的税收“三性”---强制性、无偿性和固定性,包括我自己的著作也曾这样表述。“税收三性”产生于计划经济时期,那时候的体制,是大政府,小社会,财政是国民收入分配的“总枢纽”,国家财政收入的主体形式也不是税收,而是国营企业的利润上缴。那时候的财政指导思想是“国家分配论”,那时候没有真正的纳税人,(点击此处阅读下一页)

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