李炜光:“两税合一”:中国企业与世界经济共舞

选择字号:   本文共阅读 3148 次 更新时间:2007-01-10 23:00:24

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李炜光 (进入专栏)  

  

  就在这个月,全国人大常委会将开始审议新的企业所得税法草案,蹉跎了六年之久的内外资企业所得税合并,终于要尘埃落定了。

  这可能是我国争议最大、拖延最久的一次税制改革了。围绕着“两税”并还是不并,学者们、企业家们,官员们、网民们发表了不知多少议论和见解。在这项今后必将在中国赋税史上占据一席之地的税制改革就要进入尾声的时候,我们认真回顾、总结一下它所走过的曲折历程和其中不断发生摩擦、碰撞的各色思想、观点,对于我国其他领域的改革发展和治国、理财思想的丰富完善,无疑是大有益处的。

  上个世纪90年代初以来,我国的内资企业虽然和外资企业同样保持着33%(其中外资企业含地方所得税3%)的法定税率,但是,内资企业在成本、费用扣除标准等方面大大低于外资企业,而且生产性外商投资企业还享受着种种内资企业所没有的“两免三减”的优惠政策,这就使内外资企业的所得税实际负担水平产生了较大的差距,调查显示,目前中资企业的实际税负在22%至24%之间;而外资企业的实际平均税负在10%至13%之间。据测算,外商投资企业享受的税收优惠高达实征税款的2.3倍,享受的“超国民待遇”已在事实上成为其经营优势,这就导致了对内资企业的严重歧视。内资企业背负着比外资企业高达10多个百分点的税负,实际运营成本大大超过外资企业。一些内资企业往往想尽办法抓过一顶“洋帽子” 戴上,以换取只有外资才能享受的“超国民待遇”――“不公平”,这是当初提出“两税合一”的主要理由。

  最早、也是至今未消除的顾虑,是担心此举对引进外资可能产生不利影响,甚至可能会造成现有外资撤离中国,进而引起我国经济的大幅震荡。应该说,这种担心是不必要的。一般来说,一国对FDI(外国直接投资)的吸引力主要包括以下因素:一是市场潜力,二是政局和法治状况,三是要素禀赋的比较优势,如劳动力、资源等,四是东道国的产业集中程度,五是成本和激励因素,包括优惠政策。税收优惠被排在第五位。可见,税负轻重并非一国吸引外资的唯一因素,也不是非常关键的因素。韩国的经验可为此提供典型例证。韩国的外资企业所得税税率约为54%,大大高于我国33%的名义税率,是中国经济特区15%税率的3.6倍,但我们看到,韩国引进外资的数量并未因此而减少。

  实际上,统一我国企业所得税法,也并不是要全部取消外资税收优惠,而是由普遍性的优惠转而实行特定的税收优惠。在现代市场经济条件下,税收的功能已从单纯保障国家财政收入转变为国家宏观调控的重要手段,目前许多国家都在实施特定的差异性税收政策。税收政策因地、因事、因时制宜,可以更有效地发挥其特有的调节作用。改革后的企业所得税,仍将保持相对较低的税率,并制定较为合理的税前扣除标准,其吸引外资的竞争力不会减弱。另外,据说政府在某些优惠政策上将为外资企业提供5到8年的“照顾”,也就是说,所得税全面并轨还要经历一个相当长的过渡期。这样,不仅不会造成较大的外资存量波动、降低税制对外资的吸引力,而且还将对提升外资的质量、优化外资的结构,提高我国对外开放水平。因此,减少或取消外资的部分税收优惠,不应成为两税合一的障碍。

  更重要的是,如今我们已经“不缺钱”了。改革开放刚开始的时候,我们加大引进外资的力度,是因为我们有非常迫切的需要――自己的资金太少,而发展又迫在眉睫,但现在情况已完全不同了。目前我国居民储蓄存款已接近15亿元的天数,其中半数是金融资产,国家另有8000多亿的外汇储备为得到有效利用。资金短缺已是昨日黄花,现在着急引进的不再是资金,而是技术、管理、人才和先进的思想理念。而我们还没有从满足于做一个“世界的加工厂”的观念走出来,大部分产业仍处于低层次、低水平上,这时候还要大量引进外资,只会加剧我国产业结构不合理的状况,甚至会产生“挤出效应”,我们自己的资金反倒找不到出路。特别是目前我国已经加入WTO,投资领域有明显的扩展,潜在的消费需求不断增长,经济增长势头看好,整体投资环境又有了较大的改善,这些,已经“足够”吸引外资了,已经不必单打一地依靠税收优惠来吸引外资了。实际上,现在并不是外资来不来的问题,是我们已经关不上门的问题了。你就是不让他来,他也得想办法挤进门。

  当然也不是所有的人都赞同这个观点。商务部人士针对发改委的一个称中国目前引进的外资过多、已威胁到本土经济安全的报告指出,中国的外资并未过剩。中国累计使用外资5590亿美元,但其中近一半已经撤回。在中国注册的外企共有504568家,但实际运行的不到2/3。来中国投资的很多都是中小企业,8%的税收幅度对于一个中小企业是不能忽视的诱惑,一旦取消税收优,这部分外资可能就会转向印度、越南等有税收优惠的地区,这无疑将影响到外资进入中国的热情。

  不必否认,税改后可能会有部分外企撤资,一些中小投资者,特别是亚太地区、港澳、台湾地区的投资者就比较在意税收的动向,他们中的一部分有可能转移到其他国家,但大的跨国公司由于资本的规模效应,当初来中国就是打算“长期作战”的,他们撤资的可能性就很小。通过税制改革,把一些产业层次较低的企业和“游资”排挤出去,反倒有利于我国经济结构的调整,也有利于本土企业的发展。我们需要的,是高质量、高水平的战略投资,其他的,走就走吧。如果政府持这种态度,我相信大部分外资不会真的就走,反倒能激励我们把自己的资金潜力更好地利用起来。

  反对这项改革的另一个理由是,“两税合并”会导致国家财政收入的减少,将使财政拿不出足够的资金来“消化”改革的成本。这个观点的理由也显得不够充分。改革后,内资企业实际税负下降会减少其税收贡献,而外资企业会因实际税率的提升而增加对税收的贡献,但内资企业所纳之税在数量上远比外资要大,两相抵,“两税合并”后,我国税收收入会有所减少。据估计,可能会减少500亿左右。目前是我国财政最为充裕的时期,这就为税制改革提供了难得的机会,因为只有国家财力充裕的时候才是改革的最好时机。既然现在我们可以拿出一部分钱进行改革,为什么不做?这个时候不改革,那什么时候才能改革?

  各方在谈论对外资和地方政府可能造成的影响时,更多的是关注合税政策给他们带来的成本,而低估了潜在的收益。从长远来看,税制改革是为了提高企业活力和投资发展的吸引力,特别是摆脱了“内高外低”的税收歧视后的广大内资企业,其活力和竞争力将被极大地激发出来,企业效益提高改善了,何愁GDP不增长?何愁就业不提高?何愁税收不增加?一个我们长久期盼的“经济增长――税收增加――经济更增长――税收更增加”的良性循环的经济系统只有在“两税合并”之后才能建立起来,一个建立在经济发展基础上的、真正具有长久支撑力的税收体系只有在税制改革之后才能形成。我们要的不就是这个效果吗?

  我们注意到,在整个两税合并讨论中,它的主要受益者———内资企业,尤其是民营企业的利益诉求没有得到充分的表达。财政部长金人庆曾感叹:“现在为中资企业说话的人太少了,而为外资企业说话的人太多了”。正是由于缺失了博弈的重要一方,政策因此失衡,改革因此而“搁浅”。我们似乎缺少一个机制能够顾及各方当事人的利益的决策机制,这是一个可为其他领域改革提供深刻借鉴的因素。

  就在人们对“两税合并”正在逐步形成共识的时候,又有人提出了一种新的观点,他们认为两税的确应该合并,但眼下不是时候。他们的理由是2004年10月美国众议院税务委员会通过了一个《本土投资法》,这个法案提出,如果美国公司将其海外收益投资于美国本土,这些海外投资的所得税税率将由目前的35%下调为5.25%。这就是说,一旦该法案通过,在华投资的美国公司就有可能将其收益抽走,转而回到本国去投资。如果这事真的发生了,那将在一定程度上对FDI甚至是沿海省份的经济产生负面影响。因此,我国选择在这时候进行所得税改革是不适宜的,只能雪上加霜。去年底的两税并轨被暂时叫停,跟这件事就有直接关系。当初提出此项动议的商务部人士解释说,商务部并没有阻挠两税并轨的步伐,只是出于保护吸引外资的立场,提出要展缓并轨,因为现在对外商投资的优惠政策只有税率的优惠,在中国还需要外资的今天,这种最后的优惠有必要维持下去。

  可见,中国暂且搁置两税并轨,绝非无的放矢,很可能是在感受到来自大洋彼岸巨大压力的前提下做出的应对动作。为了吸引外来资金,各发展中国家甚至发达国家之间展开了税负减免的竞争,美国在在这个时候出台《本土投资法》,其目的也是出于应对美元不断贬值和资本流出的态势,以稳定美国自身的经济状态。但也要看到,税负的增减,是要根据各个国家的具体情况而定的。任何国家的政策变动都是与其相关国家博弈的过程,有收益也就会有损失,政策就是博弈的结果。中国自己的税法应当根据本国面临的内外形势来定,而不能让美国的政策牵着鼻子走。不错,税赋高低确实构成企业决策的重要因素,但并不是唯一的因素。美国在华投资占我国引进外资的比重每年大约为40亿美元左右, 占我国全部引进外资的8%多一点 。因此,美国的《本土投资法》对我国的影响并不很大。中国的无以伦比的巨大市场和丰厚的投资回报,可能对美国企业的吸引力更大些。

  目前,我国已进入WTO过渡期的最后阶段,“两税合一”已无拖延的余地。我国关税在近两三年内将接近最终减让水平,非关税措施按照协议将全面取消,服务市场开放力度将进一步扩大,外资进入我国市场的地域限制、数量限制、股权份额限制等将逐步取消,到那时候,内资企业就将真正面临着生死存亡的挑战,竞争将会“白热化”,中国人将切实感受到来自WTO的巨大压力。我们只有抓紧现在不多的剩余时间进行内外资所得税改革,确保所有的企业在一条“起跑线”上展开公平竞争,这是广大内资企业急切盼望的结果,也是外资企业能够在中国长期健康发展的保证,更是一个民主法治政府最应该担负起的责任。

  统一后的企业所得税,应以民法中定义的企业法人为纳税人。新的公司所得税的税率形式将发生较大的变化,主要表现在边际税率的降低和税率级次跨度的缩小,学者一般认为选择一档比例税率为宜,税率最好定在25%以下。另外,税前的列支范围和标准,如工资扣除标准、捐赠和利息费用支出、呆坏帐准备金提取、折旧扣除、研发费用的列支以及股息、红利及税后利润等都必须统一起来。

  税收优惠是现行两套企业所得税差异最大的地方,也是导致内外资企业税收负担迥异的主要原因。统一后的企业所得税,一是要逐步取消历来由外资企业单独享受的税收优惠政策,同时调整对内资企业的税收优惠,最终实现两者的统一。过去,我国税收的优惠形式比较单一,改革后可更多地运用一些间接优惠的措施,如加速折旧、投资抵免、放宽税前扣除标准等。更重要的是,未来的税收优惠应更注重其政策导向。这需要我们的学者和官员们细致研究。

  我国调整和优化经济结构的重点在于加强农业的基础性地位,优先发展水利、能源、交通、环保、通信和重要原材料等基础设施和基础工业,优先发展高新技术产业和技术服务业,与此相适应,我国的企业所得税法应选择基础设施和基础产业予以税收减免等优惠政策。而以往外资的投向主要集中在加工业、房地产业和公共事业,多数为技术含量较低的加工业和劳动密集型产业,与国家的发展战略很不适应。

  显然,正确的选择应当是,对从事科研开发、技术改造以及采用高新技术、生产高附加值的企业给予更多的税收优惠;应通过一定的优惠措施,鼓励外资企业节约能源、治理环境污染、改善生态环境;应取消对经济特区、东南沿海地区的地区性税收优惠,保留西部地区税收优惠政策以及东北老工业地区的税收优惠,可以在目前15%的低税率基础上,采用投资税收抵免的办法,也可以同时采取投资税收扣除的办法,以此来增强西部地区的投资吸引力度,促使外商投资重点由东部沿海地区向中西部地区转移。

  总之,统一后新的企业所得税优惠政策,不再分内外资企业,只要符合国家鼓励投资的项目或产业,均可享受税收优惠,反之,属于国家限制和禁止的产业,不再以内外资企业的身份划分而有所例外。

  “两税合并”了,税改将告一段落,我们就可以适时地把叫了多年的“企业所得税”名称改为“公司所得税”,实际上大多数国家都是用这个名字。更重要的是,税制公平和透明度的提高,将给内资企业带来更大的发展机遇,中国企业与世界经济共舞的时代这次是真的要到来了。

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