摘要：在迅速的城镇化进程中，中国涌现了一批特大型城市。至 2020 年底，中国人口在 500 万以上的特大型城市已达到 17 个。特大型城市在中国的崛起，既有基于人口自然聚集效应之上的必然性，更有其促进社会现代化进程的合理性。特大型城市不仅存在着一般城市都具有的各种“城市病”，而且还面临着一系列特殊的治理难题，如城市的功能定位、城乡一体化、新移民的户籍管理、公共安全、环境保护和可持续发展等。由于特殊的政治经济地位，特大型城市的治理创新不仅直接影响其本身的发展，也在很大程度上引领着中国的国家治理现代化。特大型城市在克服治理难题方面采取了许多有效措施，取得了难得的成功经验，也付出了沉重的代价，需要吸取深刻的教训。特大型城市未来的发展，在很大程度上将取决于它们如何通过城市治理创新推进城市治理的现代化。

　　 关键词：特大型城市；城市分类；城镇化；城市治理；国家治理

　　 改革开放后的中国，创造了许多世界发展史上的奇迹，其中之一便是快速的城镇化。进入21世纪后，中国的城乡人口比例首次实现了历史性的逆转。在1978-2019年间，中国城镇常住人口从1.7亿人增加到8.48亿人，城镇化率从17.9%提升到60.6%［1］。城市数量从1978年的193个增加到2019年的672个，建制镇数量从2173个增加到21013个，在全国38755个乡镇级区划中，建制镇比例达54.2%，已经超过保留乡级建制的单位［2］。城市治理变得前所未有的重要，城市的社区治理也成为社会治理的基础，城市治理的现代化直接关系到国家治理的现代化。在国内众多的城市中，特大型或超大型城市（Megacity），由于其特殊的政治经济地位，在推进城市治理现代化进程中有着重要的引领作用。尽管城市治理的研究已经逐渐成为公共治理和社会治理的关注热点，但对特大型和超大型城市治理的研究，仍有许多薄弱环节，探索特大型和超大型城市治理的现代化有着更大的紧迫性和重要性。本文将依据“中国特大型城市研究”课题的案例研究，并结合“中国城市治理创新奖”的获奖案例，就中国城市的分类、特大型城市的生长逻辑、城市治理的难题和改革创新的经验教训等重大问题做一分析。

　　 一、中国城市的分类

　　 分类管理是公共管理的通例。分类管理的重要前提是对管理对象进行科学合理的分类，然后再进行分门别类的管理。城市管理也不例外。科学合理的城市管理，首先需要对城市进行分类。城市分类是依据城市性质、形态、规模、职能和特色等要素，对各类城市进行划分归类，这是城市科学研究的重要内容。正如一些学者指出的那样，城市分类是为了更好地认识城市、规划城市，进而制定对城市发展更有利的方案。“各个城市情况不同，这就要求我们在整体上研究城市相关问题时，必须对城市进行科学的分类。将城市进行分类，便于我们了解各个城市的发展状况，从而为我们制定城市的发展决策提供依据。”［4］（P54-62）中国城市的分类至今仍处于变动不居和标准不一的状态，这种状况在相当程度上直接影响了城市治理的科学化。目前在国内的官方文件和学者文章中，人们根据不同的标准对城市冠以不同的称呼，诸如工业城市、消费城市，沿海城市、内地城市，县级市、副省级城市，设区的市、不设区的市，大都市、超大城市，中心城市、外围城市，资源型城市、智慧型城市，幸福城市、平安城市，等等。在众多的城市划分标准中，行政层级和人口规模是中国城市分类最主要的依据。

　　 行政层级划分最权威的依据是《中华人民共和国宪法》。虽然现行宪法并未对中国的各类城市进行专门的和详细的分类，但却从国家行政管理的角度明确地做出了三类城市的区分：直辖市、设区的市和不设区的市。大体上说，直辖市相当于省级行政建制，设区的市相当于地级以上的行政建制，不设区的市相当于县级行政单位。由于在现行宪法条文中并没有地级行政单位的设置，所以对城市行政层级的划分，实际上更多依据于补充性的国家行政法规。在补充性行政法规中，关于城市划分最重要的文件是20世纪80年代原国家计委和国家发改委关于设立“计划单列市”的意见，以及20世纪90年代中央机构编制委员会“关于副省级城市设置”的意见。中央机构编制委员会于1995年印发的《关于副省级市若干问题的意见》的通知（中编发［1995］5号），将原先的计划单列市与部分省会城市整合而成为正式建制的副省级城市。这样，根据宪法和相关行政法规，从行政层级划分来看，中国目前的城市可分为四个类别，即直辖市、副省级市、地级市（一般情况下为设区的市，但亦有特殊的地级市不设区）和县级市（通常为不设区的市）。

　　 人口规模分类最权威的依据是国家的专门法律和国务院的相关法规。1990年4月开始实行的《中华人民共和国城市规划法》首次按照人口规模将中国的城市分为大城市、中等城市和小城市。“大城市是指市区和近郊区非农业人口50万以上的城市。中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、不满50万的城市。小城市是指市区和近郊区非农业人口20万以下的城市”。2007年10月28日第十届全国人大常委会第三十次会议通过并于2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》废止了上述《中华人民共和国城市规划法》，新的城乡规划法不再对现行城市进行分类。由国家统计局编纂的《中国城市统计年鉴》在21世纪初，按市区常住非农业人口规模首次将国内城市分为五类：超大城市（200万人口以上）；特大城市（100-200万人口）；大城市（50-100万人口）；中等城市（20-50万人口）；小城市（20万以下人口）［5］。鉴于国家统计局是国务院直属单位，其城市分类从某种意义上也可以认定为官方分类，但不具有法规的权威性。

　　 按人口规模对中国城市进行分类的权威标准，是2014年国务院发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》。该“通知”根据中国城市化进程的实际发展状况，及时调整了城市划分的标准和类型，“以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档”，首次增加了超大城市的类别：城区常住人口50万以下的城市为小城市（其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市）；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市（其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市）；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市［6］。按照住建部的最新统计，人口在1000万以上的超大型城市有北京、上海、天津、重庆、广州和深圳6个，人口在500万以上1000万以下的特大型城市有武汉、成都、杭州、南京、郑州、西安、济南、沈阳、青岛和东莞10个［7］［8］。

　　 从改革开放以来官方的城市分类标准的制订和变动中我们可以发现，在大城市的分类方面明显存在三个问题。一是划分标准不统一、不规范，尤其是在同一法规体系中，存在着明显不一致的划分标准。例如，国家的《宪法》及其他相关法规从行政层级上将现有城市分为直辖市、副省级市、地级市、县级市、设区的市和不设区的市，第一类是按与中央政府的隶属关系而定义的，第二、三、四类则是按行政层级定义的，第五和第六类则是按市属辖区定义的。其实，直辖市和副省级市也均为设区的市。如果以此标准，则中国的城市只有两类，即设区的市和不设区的市。又如，就绝大多数情况而言，设区的市通常为地级市，不设区的为县级市，但偏偏又有极个别的例外，东莞市、中山市、儋州市和嘉峪关市为不设区的地级市。二是城市划分的法律化程度不高。城市的设置与定位是国家的重大区划战略，直接关系到社会政治、经济、文化和科技发展的空间战略布局，必须有严格的法律程序和明确的法律条款。然而国家的宪法和其他正式法律中，并没有专门的条款对众多城市进行明确的行政定位。例如，关于副省级城市和计划单列市的设立，以及把众多设区的市从行政上定义为所谓的地（厅）级城市，均是由国家相关部委的文件性法规授权的，而无明确的国家法律条款授权。三是城市划分的随意性太大。20世纪90年代，官方划分的城市只有三类，50万人口以上均属大城市；10多年后，城市变为五类，新增特大城市和超大城市两类。四是划分标准模糊不清。例如，小城市和大城市下面，又分设I型和II型大小城市；此外，特大和超大在汉语中并无明显区别，人们很难从字面上对城市进行区分。

　　 科学的城市分类，是城市管理科学化、规范化和现代化的重要前提。城市分类中存在的上述问题，直接影响着城市治理的现代化和科学化。官方的城市分类之所以出现上述问题，一方面是中国在大规模城市化方面缺乏历史经验，在迅速的城市化进程面前，没有现成的城市管理方法可借鉴；另一方面是长期以来国内学术界对城市现代化的基础理论研究不够，决策部门则对城市管理的法治化和科学化重视不足。虽然近些年国内学术界开始重视城市治理的研究，但对城市分类的研究仍然相当薄弱，这方面的高质量研究成果尤其少。因此，学术界应当加强对城市科学的研究，借鉴发达国家的经验，依据中国的城市化实际情况，提出科学合理的城市分类理论。在此基础上，决策部门应当制定更加合理、规范和统一的中国特色城市分类标准。在条件成熟时，用国家法律条款的形式，将城市分类的科学标准确定下来，从而全面提升城市治理的科学化、法治化和现代化水平。

　　 二、特大型城市的崛起

　　 国家关于城市分类的标准在不到10年的时间内就发生了实质性的变化。人口规模上新增了特大城市和超大城市两个类别，行政层级上新增了副省级城市和计划单列市。从更深层的角度看，这反映了不可抗拒的城市化客观规律，以及人们对城市化客观规律的认识。改革开放早期，无论是决策部门还是研究部门，对城市化的普遍规律以及城市化对现代化的重大意义都认识不足。数千年的农业大国传统，使人们习惯于把中国特色的现代化事业过分依赖于振兴农业和农村经济，甚至把农业和农村现代化视为中国特色社会主义现代化的主要道路，没有充分认识到城市化是现代化的必经之路，更没有充分认识到，城市化的客观规律之一就是人口规模在500万以上的特大型城市的迅速崛起，从而没有制定相应的城市发展战略。相反，国家在改革开放早期对城市的规模一直采取严格的限制政策，不鼓励特大型城市的发展。例如，1990年开始实施的《中华人民共和国城市规划法》第四条明确规定，“国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局”［9］（P1）。

像中国这样的人口大国，城镇化过程中出现相当数量的特大型城市，既有基于人口自然聚集效应之上的必然性，更有其促进社会经济发展的合理性。特大型城市有利于全国范围内人口、资源和产业的合理布局，有利于产生经济发展中成本—效益达到最佳比例的规模效应，有利于节省现代化所需的基础建设的成本，有利于形成中心—卫星城市式的发展格局，有利于促进中国特色的城乡一体化融合发展。因此，早在21世纪初，国内就有不少学者倡导和呼吁国家应重点发展人口规模200万以上的特大型城市或超大型城市。例如，有的专家指出，“1980年以来，世界范围内200万人以上的城市人口增长速度是1964-1980年的6.37倍，人口向特大城市持续集中也是世界城市化进程中的一个重要趋势”，因为特大型城市具有规模经济效应：“在100-400万人之间时城市的净规模收益最大，在最高点（200万人）大约相当于城市GDP的19%左右。城市的规模收益随着城市规模扩大而明显提高。”这些专家认为，特大城市的这种规模经济效应还包括土地的集约使用、城市基础设施发展最大效用、城市生态环境的有效保护等，(点击此处阅读下一页)