杨瑞龙:国有企业改革逻辑与实践的演变与反思

选择字号:   本文共阅读 1514 次 更新时间:2021-05-16 15:21

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杨瑞龙  

内容摘要:自从我国开启市场导向的改革以来,把具有软预算约束的国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体就成为经济体制改革的中心环节。40年来,国有企业改革先后经历了遵循放权让利逻辑、两权分离逻辑、产权多元化逻辑、“抓大放小”逻辑、优化所有权约束机制逻辑等改革阶段,使得国有企业逐渐从行政附属物向市场主体转变,从僵化的经营体制向法人财产权独立化转变,从纯而又纯的所有权结构向产权多元化转变,从行政垄断向竞争性市场结构转变,从管企业、管资产向管资本转变,从封闭型向开放型企业转变,从广泛分布到布局更加合理转变。改革所取得的成绩是有目共睹的,但由于在国有制的框架内难以解决政企不分、所有权不可转让等难题,国有企业的传统弊端仍难以得到根除。进一步深化国有企业改革需要进行理论创新,走出“国进民退”或者“民进国退”的二律背反理论困境。应构建与社会主义市场经济体制相适应的“国民共进”的微观结构,即根据国有企业所处行业(竞争性与非竞争性)的不同及所提供产品(私人产品与公共产品)的差异实施不同的改革模式,形成国有经济与民营经济不是相互冲突而是可以共同发展的改革逻辑。


自20世纪80年代初我国经济体制改革的重点从农村转向城市后,国有企业改革就一直是体制改革的中心环节,改革的目标就是试图选择恰当的企业组织形式将国有企业转变成为自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。迄今为止,国有企业改革已持续了将近40年时间,改革取得了巨大的成就,但离改革目标仍然有一定的距离。应该说,没有哪项改革如国有企业改革那样遇到了如此大的理论上的困惑和实践中的难题。因此,在纪念我国改革开放40年的历史节点,回顾与反思国有企业改革的历史进程对于进一步深化我国的市场取向改革具有重要的意义。

一、国有企业改革逻辑的演变

在传统计划经济体制下,与排斥市场机制、政府高度集权的体制模式相适应,我国构建了“一大二公”的微观基础,即越大越公越好,国有企业成为普遍的企业组织形式。中央政府既是企业的所有者,同时又是计划的制定者与实施者,因此政府的目标就是企业的目标,国有企业作为政府的行政附属物完全听命于政府,无条件执行指令性计划,自然也无须承担企业的盈亏责任。因此,软预算约束成为国有企业的典型特征,即企业的预算并非以其收入为限,而是取决于与政府的讨价还价。在这样一种企业制度下,普遍出现了企业经营机制僵化、政府干预严重、企业活力不足、经济效率低下、短缺现象严重等弊端。一开始,国有制作为社会主义所有制的形式是不容置疑的理论禁区,董辅礽先生率先打破了这一理论禁区,他于1979年和1985年发表在《经济研究》上的两篇论文全面阐述了改革国有制的必要性及市场取向的改革方向,在经济学界产生了深远的影响。随着我国确立了市场取向的改革,在大力发展非公有制经济的同时,推进国有企业市场取向的改革逐渐成为大家的共识。

我国国有企业的改革进程是伴随着对社会主义市场经济体制认识的不断深化而逐渐推进的。

第一阶段:放权让利逻辑下的国有企业改革(1978—1984)。中共十一届三中全会确立了要把市场机制引入到计划经济体制,构建“计划经济为主、市场调节为辅”的经济运行机制。为此,在农村推行了家庭联产承包责任制,在城市开启了以扩大国有企业自主权为主要内容的改革,力图把国有企业改造成为相对独立的商品生产者与经营者。放权让利改革经历了以下三个步骤:一是允许国有企业在生产计划、产品销售、资金使用等方面拥有部分自主权;二是首创于四川的利润留成制度,包括技术利润留成加增长利润留成、利润包干、超计划包干和亏损包干等;三是实行利改税与拨改贷,即从收入角度,通过把上缴利润改为税收的形式,把国家和国有企业的分配关系固定下来;从支出的角度,将原来国家无偿拨款的投资改由建设银行贷款。这一阶段改革的特点是:在不改变国有企业原有的隶属关系与产权归属的前提下,通过扩大企业自主权特别是增量收益的处置权,引入物质刺激机制,调动企业的生产经营积极性。

第二阶段:两权分离逻辑下的国有企业改革(1985—1991)。中共十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出了商品经济是社会主义经济不可逾越的发展阶段,把社会主义初级阶段的经济定性为有计划的商品经济。十三大提出了要建立“国家调节市场、市场引导企业”的经济运行机制,国有企业改革步伐随之加快。改革内容是在不改变国家所有权的前提下,按照所有权与经营权相分离的原则,通过利润承包的方式,将经营权下放给企业。主要形式有租赁制、承包制和资产经营责任制。同时,在改革开放先行地区对经营状况比较好的部分国有企业试行股份制改造。这一阶段改革的特点是:在不改变企业所有权归属的前提下,通过承包合同不仅把经营权完全下放给经营者,而且让经营者完全承担经营责任,通过重建国有企业的微观利益机制和权利主体,实现“国营”向“国有”的转变,促使国有企业向市场主体转变,提高国有资产的营运效率。

第三阶段:产权多元化逻辑下的国有企业改革(1992—1997)。邓小平南方谈话和中共十四大提出,计划与市场都是资源配置的手段,我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制,国有企业的改革方向是建立适应市场经济和社会化大生产要求的“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度。建立现代企业制度,就是通过对国有企业进行股份制改造,实现产权关系的多元化与明晰化,建立起法人资产制度,使所有权与经营权的分离从承包制条件下的一种管理方式转变为产权多元化条件下的一种法律制度,赋予企业独立的法人财产权,从而使国有企业成为真正能自主经营、自负盈亏的法人实体。这一阶段改革的特点是:通过在国有企业内引入多元化投资主体,以产权多元化推进产权关系明晰化,实质性地推进了国有企业的产权制度改革,混合所有制成为公有制经济的一种有效实现形式。

第四阶段:“抓大放小”逻辑下的国有企业改革(1998—2002)。在不断扩大现代企业制度试点范围的同时,我国于20世纪末提出通过实施“抓大放小”的改革战略推进国有经济的战略性重组。为了解决国有经济分布过宽、整体素质不高、资源配置不尽合理等问题,把国有经济战略性调整与产业结构优化及所有制结构调整结合起来,集中力量搞好关系国计民生的、非国家控制不可的关键性大型国有企业,放开处于竞争性领域的小型国有企业,让它们在市场经济规律的作用下实现优胜劣汰。伴随着“抓大放小”战略的施行,加快国有企业兼并重组、主辅分离的改革,成立了四家专门的金融资产管理公司,对部分符合条件的重点困难企业实施“债转股”改革。这一阶段改革的特点是:引入了国有资本的退出机制,不仅国有企业内可以有非国有资本,而且搞好、搞活国有企业的改革目标可以通过放开一部分中小型国有企业来实现。

第五阶段:优化所有权约束机制逻辑下的国有企业改革(2003—2014)。在实行现代企业制度的过程中,政府既是所有者又是行政管理者与宏观调控者,从而导致对企业过度行政干预的弊端逐渐暴露出来。为了优化国有资本所有权的约束方式,确保国有资产的保值增值,国家于2003年成立了国有资产监督管理委员会(以下简称国资委),并推进以下几个方面的改革:一是努力把国资委打造成为管资产、管人与管事相结合的国有资产监管主体;二是实行国有资产分级管理,即中央与地方分别代表国家行使中央企业与地方企业的所有者职能;三是规范股份制改造,防止国有资产流失;四是规范公司治理结构,完善国有企业股东会、董事会、监事会的“新三会”建设,防止内部人控制;五是进一步实现国有企业的主辅分离、辅业改制。这一阶段改革的特点是:以产权改革为基础,在政资分开的基础上推进政企分开,重塑国有资本的所有权主体,构建资产所有者与资产经营者之间平等的产权关系,为现代企业制度的建立创造必要的条件。

第六阶段:分类推进逻辑下的国有企业改革(2015—)。2015年8月,《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》明确提出了国有企业分类改革战略,即根据国有资本的战略定位和发展目标,结合不同国有企业在经济社会发展中的作用、现状和发展需要,将国有企业分为商业类和公益类。通过界定功能、划分类别,实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。同时,推进国有企业的混合所有制改革。这一阶段改革的特点是:根据国有企业在国民经济中的性质与功能的不同实施不同的改革战略,把处于商业类特别是竞争性领域里的国有企业进一步推向市场。

回顾过去40年的改革,国有企业的改革方式具有以下特征:

第一,政府主导下的改革。国有企业改革始终是在党的领导下和中央政府的主导下逐步推进的,并通过已有的组织系统自上而下地实施,即国有企业改什么、如何改、什么时候改由中央政府决定。改革遵循以下两个基本原则:一是坚持公有制为主、国有经济主导的原则;二是市场导向原则,即通过改革与市场经济不相适应的产权制度、经营机制与管理方式,使国有企业逐步成为自主经营、自负盈亏的市场主体。

第二,渐进式改革。国有企业改革的目标与内容是随着我国对社会主义经济性质认识的不断深化而逐步明确的。与含有市场机制的计划经济相适应,国有企业改革遵循放权让利的逻辑;与有计划的商品经济相适应,国有企业改革遵循两权分离的逻辑;与社会主义商品经济相适应,国有企业改革遵循产权多元化的逻辑;与社会主义市场经济相适应,国有企业改革遵循“抓大放小”与分类推进的逻辑。

第三,增量改革。尽管市场取向的改革方向比较明确,但国有企业改革不是采取“推倒重来”的改革方式,而是在基本维持原有利益结构的条件下在边际上推进市场化改革,尽可能减少改革的阻力。早期的放权让利式改革实际上触及的是增量收益权的重新界定;两权分离式改革实际上触及的是经营权的重新界定;股份制改造或现代企业制度的建立实际上涉及的是产权多元化及法人财产权的重新界定;“抓大放小”及分类改革实际上涉及的是政府在部分竞争性国有企业中的退出。

第四,竞争倒逼式改革。没有明晰的产权关系,就没有硬预算约束的市场主体;没有真正的市场主体,就不会有市场机制。因此,市场取向改革的核心环节就是产权关系的明晰化。我国的产权制度改革是沿着两条主线平行展开的,一条是大力发展非公有制经济,另一条是国有企业产权制度改革。民营经济规模的扩张与实力的提升不断加剧了市场竞争,国有企业的外部竞争压力逐渐加大,而逐步走向市场的国有企业对利润的敏感度不断加大,为了避免经济效益的下降,就会推进国有企业产权明晰化的程度,从而促使国有企业向市场主体转化。外部竞争压力越大,国有企业产权明晰化的步伐就越快。

第五,试验推广式改革。为了避免改革的不确定性及将由此引起的风险控制在可承受范围之内,国有企业改革通常采取先试点、后推广的方式,即中央在广泛收集信息及评估改革的成本与收益的前提下形成国有企业的改革方案,然后选择具有代表性的企业进行试点,总结经验后再在一定范围内进行推广。如早期的放权让利式改革、中期的股份制改造及目前正在进行的分类改革和混合所有制改革都是采用这种改革方式。

二、进一步深化国有企业改革的必要性及面临的主要难题

伴随民营经济的不断壮大及国有企业市场导向的改革,国有企业数量呈现不断下降的趋势,但在我国应对2008年全球经济危机冲击而出台了“四万亿”刺激计划后,国有企业数量却逆势增长。与此相适应,国有企业的资产数额也呈现出相应的态势。这表明我国的国有企业在不断走向市场的过程中仍然是国家应对经济危机、执行刺激政策的重要经济调节工具。据WTO数据,我国国有经济占GDP的比重为33%左右。目前,国有企业公司制改制面达到90%以上,中央企业各级子企业公司制改制面达92%。混合所有制改革稳步推进,超过三分之二的中央企业已经或者正在引入各类社会资本,推进股权多元化。

应该说,经过近40年的改革,国有企业发生了显著变化,主要表现在:

(1)从行政附属物向市场主体转变。 改革前,国有企业完全听命于政府,被称为政府拨一拨、企业动一动的“算盘子”。改革后,国有企业的预算约束有所硬化,对利润的敏感度显著增强,逐渐向自主经营、自负盈亏的市场主体转变。

(2)从僵化的经营体制向法人财产权独立化转变。改革前,政府不仅是企业的所有者,而且是直接经营者,被称为“国营企业”。改革后,国营企业转变为国有企业,国家作为企业的所有者不再参与企业的经营活动,而是通过两权分离或者股份制改造,让企业成为独立的法人,法人代表能够代表所有者排他性地占有、支配、处分法人财产权,为建立权责明确、管理科学的企业制度奠定了基础。

(3)从纯而又纯的所有权结构向产权多元化转变。改革前,政府是国有企业的唯一占有主体,所有权结构是纯而又纯的国家所有。改革后,特别是随着股份制改造与现代企业制度的试行,国有企业呈现为国有独资、国有控股与民营参股、民营控股与国有参股等形式,大部分国有企业的产权结构呈现为多元化格局。产权主体多元化有助于推进产权关系明晰化,从而加快了国有企业市场化改革的步伐。

(4)从行政垄断向竞争性市场结构转变。改革前,大部分国有企业从政府那里获得垄断地位,自然垄断企业同时获得行政性垄断,排除竞争的垄断体制导致国有企业内无动力、外无压力,削弱了企业进取精神。改革后,随着民营经济的快速成长及国有企业产权制度改革的推进,市场机制在资源配置中发挥的作用越来越大,市场开放、减少进入壁垒、限制行政垄断、对自然垄断进行必要的规制等改变了国有企业的外部市场环境,竞争的加剧推进了国有企业向市场主体的转变。

(5)从管企业、管资产向管资本转变。改革前,政府对国有企业实行的是“一竿子插到底”的控制模式,企业没有经营自主权。改革后,特别是随着国有资产监管体制改革的不断深化,国有资产监管部门逐渐从管企业与管资产中退出,专心于管资本的职能,实现国有资本的保值增值,国有企业作为独立的法人经营国有资产。

(6)从封闭型向开放型企业转变。改革前,国有企业处于封闭的体制中,与国际市场基本上没有交集。改革后,随着对外开放的步伐不断加快,我国经济的对外依赖度越来越大,逐渐向市场主体转变的国有企业不仅积极参与国内市场的竞争,而且主动参与到国际市场的竞争中,不少央企进入了国际500强的行列。

(7)从广泛分布向布局更加合理转变。改革前,国民经济的大部分领域被国有企业占据,分布过宽、效率不高是一个基本事实。改革后,特别是随着国有经济战略性调整,部分国有企业从一般竞争性领域退出,大部分国有企业处于国计民生的重要行业,大大改善了国有经济的布局。

国家统计局数据显示,截至2016年底,中央企业资产总额达到50.5万亿元,和前一个五年相比增加了80%;从效益来看,这五年的效益是6.4万亿元,增加了30.6%,也是增幅比较高的。上缴各种税费10.3万亿元,增加了63.5%。国有控股工业企业2016年实现利润总额同比增长6.7%。

国有企业改革所取得的成绩有目共睹,但距离改革目标尚有一定的距离。要建立中共十九大报告提出的“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”的现代化经济体系,就必须按照“产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”的原则继续深化国有企业改革。对照自主经营、自负盈亏的市场竞争主体改革目标,现阶段国有企业产权制度与经营机制还存在诸多的不足。一是产权明晰、权责明确的问题没有真正解决,特别是政府对国有企业的行政干预仍频繁发生,国有企业对政府与市场的双重依赖仍然比较明显,企业的预算约束还没有完全硬化,从而不能真正实现自主经营、自负盈亏;二是国有企业的治理结构不完善,“内部人控制”现象频繁发生,特别是伴随着股份制改造的大面积推广,国有资产流失成为大家关注的问题;三是国有经济的布局尚不合理,分布过宽、素质不高的问题仍然没有得到根本解决,特别是在有些应该国家发挥更大作用的国计民生领域国有资本投入不足,国有经济的主导作用发挥不够,在有些应该民营经济发挥更大作用的一般竞争性领域,国有资本过度进入,导致“与民争利”的现象;四是国有资产监管模式有待进一步完善,应进一步加快国资委从“管资产”向“管资本”的转变;五是国有企业的经营机制不够灵活,特别是激励机制还不完善,企业家队伍的成长还存在若干制度性障碍。国有企业的盈利状况确实有所改善,但与其占有的资源相比效率并不算高。特别是2011年我国经济进入新常态以来,国有企业的效率指标出现了分化,处于上游行业的国企盈利状况比较好,处于下游行业的国企经营比较困难,从而导致盈利企业的盈利额和亏损企业的亏损额的“喇叭口”不断扩大。尽管国有企业上缴税金的总额在不断攀升,但其在全部财政收入中所占的比重却在不断下降,国有企业的职工人数基本保持平稳,但在城镇就业中占的比重却在持续下降。

我国在开始进行市场化改革时,就意识到市场机制配置资源的前提条件是要有能对价格信号变化做出灵敏及时反应的市场主体,因此必须要把国有企业改造成自主经营、自负盈亏的市场主体,为此就必须解决产权模糊、政企分开、权责不明确等问题。应该说,以上国有企业改革的目标是最早达成广泛共识的,但经过40年的改革我们却发现,国有企业改革还没有真正进入这些问题的核心,从而其他领域改革聚焦的问题及话语体系都发生了很大变化,唯独国有企业改革所关注的问题与改革之初没有多大的改变,可谓是“起了个大早,赶了个晚集”。究其原因,是因为我们一直试图遵循既是国有又是市场主体的改革逻辑,即在国有制的框架内通过寻找合适的企业组织形式(承包制、股份制等),把国有企业改造成自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。这种改革思路将不可避免地遇到以下两个难题:

第一个难题:如何在国有制的框架内实现政企分开?若想让国企真正走向市场,就必须解决政企分开的问题,因为政府与企业追求的目标是不同的,企业要走向市场就必须排除政府对企业的行政干预。事实上,从20世纪80年代中期开始,我们就已经意识到政企分开的必要性,建立现代企业制度的重要原则之一就是政企分开。但迄今为止,政企分开仍然是横亘在国企改革面前的老大难问题,而且还没有一个政企如何分开的实施方案。为什么政企分开这么难呢?原因非常简单,只要改制后的企业仍然保持国有性质,那么政企是很难分开的。因为作为所有者的国家是个抽象主体,本身没有行为能力,它必须要有一个代理人代表国家行使所有权。在现实中,我们没有办法在政府之外找一个代理人,然后宣称这个企业是国企。因此,一个企业只要是国有的,政府就一定要扮演所有者角色。当政府行使所有权时,你如果让政府按照利润最大化原则来激励约束企业,就会与政府的属性相悖,政府当然应该追求社会目标,但这又与市场主体的性质相冲突,具体就表现为行政干预。因此,我们就遇到了一个两难问题:在国有制框架内推动国企改革,政企就是分不开的;若政企真的分开了,政府不能行使所有权了,那么这个企业就一定是非国有的了。

第二个难题:如何在国有制的框架内解决所有权的可转让问题?国有企业若要成为市场主体,所有权就应具有可转让性。因为只有当所有权可转让时,资产才具有流动性,市场机制才能发挥决定性作用。更重要的是,当所有权可转让以后,在治理结构上所有者可以行使退出权,而控制权市场是在股权分散化条件下有效的外部治理机制。但国有企业在改革过程中,若要继续保留其国有性质,所有权的转让就必须受到限制。因为所有权一旦可以自由转让,国有股由非国有主体接盘,那么国有企业就可能变成非国有企业了。这就是为什么中国的国有企业上市以后,股份要讲成分,股份要分国有股、法人股与社会公众股。因为只要国有股不能转让,其他股无论怎样转让都无法改变上市后企业的国有性质。但一旦政府始终都充当股份公司的大股东,即使企业上市,政企不分的老毛病也难以改变。

综上,在国企改革的实践中,之所以一“包”不灵,一“股”也不灵,并非是承包制、股份制没有效率,而是由于在现有的国有制的框架内无法解决政企不分、所有权不可转让的难题,从而国有企业的传统弊端难以得到根除。

三、国有企业改革逻辑的创新与构建“国民共进”的微观结构

自从我国确立了市场化改革方向后,如何实现公有制与市场经济的兼容,如何处理国有经济占主导地位与国有企业市场导向改革之间的关系,一直是经济学界与实际部门争论的热点问题。尽管主张“国进民退”或者“民进国退”的观点针锋相对,但结论却是一致的,即坚持公有制为主与积极发展民营经济是相互冲突的,也就是说,发展民营经济将削弱国有经济的主导地位,而做强做大国有经济必将产生挤出效应,从而损害民营经济的生存环境,它们不可能共同发展。其实,主张国有经济与民营经济不能共同发展的观点没有正视中国特色社会主义经济的性质,那就是我国实行的是社会主义市场经济体制,它既不是排除商品货币关系的计划经济,也不是放弃公有制主体地位的市场经济,而是在社会主义基本制度条件下的市场经济,既要毫不动摇地巩固和发展公有制经济,也要毫不动摇地鼓励、支持和引导非公有制经济的发展。

坚持市场化改革下的社会主义制度属性,就不能选择私有化的改革道路,而是要通过国有资本在公益性及有关国计民生行业中的主导地位来确立公有制的主体地位。尽管我们要充分发挥市场机制在资源配置中的决定性作用,但市场并非万能,尤其是在出现正的外部性(如公共产品等)、负的外部性(如环境污染等)、信息不对称等现象时,市场往往会失灵,而国有企业因其不仅追求微观效应,还承担了较多的社会责任,从而可能有效解决市场失灵的问题。另外,我国正处于体制、结构等全面转轨过程中,市场难以完成跨越式经济发展的任务,而国有企业则有助于将有限的资本、技术等稀缺资源投向关键行业,为经济发展提供基础性条件,因为国有企业作为政府拥有的企业,在宏观调控、产业政策的实施等方面发挥着民营企业难以替代的作用。特别是在全球化的竞争格局下,企业竞争的背后是国家之间的竞争,因此,通过国有经济的战略性调整和混合所有制改造,做强做优做大国有资本,培育具有全球竞争力的一流国企,对于在世界竞争格局中实现我国整体竞争优势和国家意志具有很重要的作用。

毋庸置疑,我国的改革目标是要让市场机制在资源配置中起到决定性作用,而市场交易本质上是产权的交易,市场机制发挥作用的前提是具有硬的预算约束的市场主体,它们能基于利润最大化目标对市场信号的变动做出灵敏及时的反应,因此市场化客观上要求产权关系明晰化,为此就必须解决国有产权与市场经济的兼容性问题,而解决的思路就是要在积极发展民营经济的同时推进国有企业的产权制度改革,把国有企业改造成为自主经营、自负盈亏的市场主体。

既然发展社会主义市场经济,既要坚持国有经济的主导地位,又要大力推进国有企业的产权制度改革、发展民营经济,那么,为什么国有经济与民营经济相互冲突的观点非常流行呢?我认为主要原因是理论滞后。持“民进国退”观点的理论基础是西方主流经济学,持“国进民退”观点的理论基础是经典的政治经济学。尽管逻辑不同,但得出了国有经济与民营经济相互冲突的相似观点。

西方主流经济学是在经济人的假设下采用个体主义的成本收益分析方法,核心是讨论一个社会的资源配置效率问题。按照西方经济学的逻辑,如果市场是完美的,给定每个人的自由选择,那么在充分竞争的条件下一定会形成一种自然秩序,在市场这只“看不见的手”的作用下,经济人对个人利益的追求将会自动达到资源配置的帕累托最优,实现社会福利最大化。沿着这个逻辑,交易本质上是产权的交换,没有产权明晰的市场主体,就没有市场机制,也就没有市场效率。有一个非常著名的理论叫做公地的悲剧,即一旦产权归属不清楚,就一定会造成产权的拥挤。因此,用此理论来指导国有企业改革,那就只有非国有化一条路可以走。显然,只要在社会主义基本制度下发展市场经济,私有化就是一条行不通的改革道路。

经典政治经济学采用的是与西方经济学完全不一样的逻辑和方法,它坚持在社会人假设下采用整体主义的阶级利益分析方法,并在劳动价值论和剩余价值论基础上揭示了无产阶级与资产阶级之间阶级矛盾的不可调和性,劳动者的个体利益只有在整个工人阶级获得整体解放时才能实现最大化,而这只有通过消灭私有制、建立公有制才能达到。而伴随着公有制替代私有制,计划经济也将替代市场经济。因此,计划经济的所有制基础就是公有制,任何非国有化的改革方案都会动摇公有制的主体地位,从而会改变社会主义制度的本质属性。因此,需要不断扩大国有经济的范围,限制私有经济的发展。

理论上的冲突无法掩盖一个基本事实,那就是两大理论体系对于国有企业在社会主义市场经济体制中到底应该扮演什么样的角色都不能做出清晰的判断。而在现实的改革逻辑下,我们既想让国有企业体现公有制占主体的制度基础,同时又希望通过改革使其成为自主经营、自负盈亏的市场主体;既让国有企业追求社会目标,承担国家的政策性负担与社会负担,又让国有企业参与市场竞争,追求利润最大化。因而在这样的目标定位下,如何评价国有企业在整个国民经济中的贡献一直缺乏客观有效的共识性指标。同时,既要提高微观效率,又要顾及宏观效益,也导致国有企业无所适从,社会各界对国有企业的评价褒贬不一。

在探索适应社会主义市场经济内在要求的国有企业改革的理论逻辑时,我们发现理论是灰色的,生命之树常青。中国走的是一条教科书中从来没有现成答案的中国特色的社会主义发展和改革道路,我们不可能在现有的理论中找到全部的理论根据和可复制的模式。我国改革开放的实践表明,不仅照搬照抄马克思主义经典著作中的个别结论并把其教条化是行不通的,而且照搬照抄西方主流经济学的原理也是不足取的,我们应该坚持直面现实的分析方法。直面现实的研究并非是不要理论,而是要从我国经济改革和经济发展中出现的特殊现象入手,通过对现象的深入剖析来检验现有的理论。如果现有的理论不足以回答真实存在的问题,那就需要反思理论本身,直至根据现实修正理论。扎根于中国的改革实践并对改革具有巨大推动作用的经济学研究成果就是中国特色的社会主义经济理论,我们应在这一理论的指导下,形成国有经济与民营经济不是相互冲突而是共同发展的国有企业改革逻辑,构建与社会主义市场经济相适应的“国民共进”的微观结构。

据此,我在20世纪90年代中期发表的两篇论文中提出了国有企业分类改革的逻辑与具体改革方案。我用一个委托代理分析框架证明了在国有控股条件下进行股份制改造在改善效率的条件下却很难避免国有资产的流失,在所有权约束行政化条件下,防范国有资产流失的工具与手段是有限的。因此,我认为并非需要对所有的国有企业都进行市场化改造,而是该国有的就不要市场化,该市场化的就不必由政府控制。也就是说,可以根据国有企业所处行业的不同及所生产产品性质的不同而采取不同的改革方式,即把国有企业所处的行业分为竞争性与非竞争性两大类,把国有企业提供产品的性质分为公共产品与私人产品两大类,提供公共产品的国有企业适宜选择国有国营模式,自然垄断型的国有企业适宜选择国有国控模式,大型竞争性国有企业适宜进行产权多元化的股份制改造,中小型国有企业适宜进行民营化改造。

2015年颁布的《关于深化国有企业改革的指导意见》确立了国有企业分类改革的原则,即通过界定功能、划分类别,对不同类型的国有企业实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核。具体来说,把国有企业分为商业类和公益类,其中,公益类国有企业一般采取国有独资形式,商业类国有企业则实行股份制改造,国有资本可以绝对控股、相对控股,也可以参股。这种分类与我在20年前提出的按照竞争性与非竞争性来分类没有本质差别。商业类分为自然垄断性与竞争性两大类国有企业,自然垄断性与公益类国有企业归入非竞争性行业。提供公共产品的企业一般采取国有独资形式,实行国有国营模式,但也不完全排除非国有资本的参与。例如,对于某些提供准公共产品的企业可以适当引入民间资本来改善经营机制、增加产品供给;对于非基本的公益类产品,如非基本的医疗、教育及养老,可以采用国有资本与民营资本相混合的方式来提供。对于处于自然垄断行业的国有企业则可以在国有资本控股的条件下,引入战略投资者和民营资本,进行产权多元化的股份制改造,完善公司治理结构,在保持对国计民生行业的有效控制的前提下,不断提高国有资本的保值增值能力;对于处于竞争性行业的国有企业则不再强求国有资本的控制地位,应遵循私人产品由市场化方式来提供的原则,国有资本可以参股,甚至可以完全退出,使处于竞争性领域的企业成为真正自主经营、自负盈亏的市场竞争主体。

事实证明,应该由国有资本保持控制地位的非竞争性领域如果过度市场化了,就不仅会丧失国有经济的主导地位,而且可能导致市场失灵问题日趋严重,无法为经济发展提供必要的基础性条件,最终危及有效率市场体制的建立;应该实行市场化的竞争性领域如果国有资本过度介入,就可能因政企不分及所有权不能转让等问题而造成过度的行政干预,企业无法成为真正的市场主体,最终不利于市场机制在资源配置中发挥决定性作用。其实,我国只要让国有经济与民营经济分别在它们适宜发展的领域发挥作用,即国家只要以社会福利最大化为基本原则及对国计民生行业进行有效控制,保留适宜政府直接经营或控制的产业,对于那些适宜市场化经营的领域则更多地交给民营经济去经营,或者对处于这一领域内的国有企业进行产权多元化的混合所有制的改造,那么,国有经济与民营经济就完全可以在社会主义市场经济条件下共同发展壮大。因此,国有企业分类改革战略不仅破除了西方主流经济学关于市场化改革必须走私有化改革之路的学术迷信,也突破了经典政治经济学关于民营经济的发展将危及公有制主体地位的逻辑判断,从而构建了与社会主义市场经济体制相适应的“国民共进”的微观基础,这为中国特色社会主义经济理论奠定了坚实的微观经济理论基础。

四、进一步深化分类推进逻辑下的国有企业改革

尽管中央已经从顶层设计上明确了国有企业分类改革的规则及基本改革方案,但在具体实施分类改革时尚有一些问题需要进一步明确与细化。例如,如何确定分类标准,如何根据分类改革的原则来优化国有经济的布局,如何分类推进国有企业的混合所有制改造,如何分类构建国有资产监管模式,如何完善国有企业的治理结构并分类构建有效率的激励机制,等等。据此,我们将在分类改革的总体框架下进一步细化国有企业分类改革的路径及实施方案。

(一)进一步明确市场取向的改革目标,确定客观的分类标准,推动国有经济的合理布局,努力培育一批具有全球竞争力的世界一流企业

“市场机制有效、微观主体有活力、宏观调控有度”是现代化经济体系的重要特征,为此就必须加快完善社会主义市场经济体制。中共十九大报告指出:“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点,实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”为此,既要强化对民营经济的产权界定与产权保护,为民营经济的大力发展创造制度性条件与市场环境,同时又要在市场化背景下深化国有企业的改革。为了构建“国民共进”的微观基础,就需要让国有企业在该发挥作用的领域进一步做强做优做大,在适宜民营经济发展的领域国有资本应不再谋求控股,也可以逐步退出,为此就需要把分类标准科学化和客观化。

实施分类改革的前提是明确分类标准,即到底哪些领域适宜政府发挥作用。如果按照“谁出资、谁分类”的标准来实施分类改革,有可能会迟缓国企改革的步伐,因为国有企业的出资者是政府,我们需要警惕有些代表出资者的政府部门可能为了某些既得利益,把自然垄断性企业甚至把竞争性企业划入公益类,从而强调政府需要继续加强控制。其实,我们可以参照国家发展与改革委员会在产业政策的制定与实施中形成的细化的产业划分标准,也可以吸取国外在进行产业规制中的产业细分原则,对那些公共产品、公益类产品和涉及国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域进行科学的细分,并作为“行业细分负面清单”向社会公布,每一个国有企业在选择具体的改革模式时到底是更适合解决市场失灵、实现国家的产业政策或者追求社会利益,还是更适合走向市场,不再是企业的所有者说了算,而是要根据这一客观分类标准来决定政府到底是“控”还是“放”。

根据客观的分类标准,加快国有经济的布局优化、结构调整、战略性重组。国有资本主要集中在关涉国家安全、国民经济命脉,提供公共产品和公益类服务的重要行业和关键领域。除了在提供公共产品及基本的公益类服务的领域主要采取国有独资方式外,对于处于自然垄断行业的国有企业,在保持国有控股的条件下,应积极推进混合所有制改革,改革国有资本的监管体制,做强做优做大国有资本,培育一批具有全球竞争力的世界一流企业,提升企业的国际竞争力,实现国有资本的保值增值。

(二)把国有企业的分类改革与实施创新驱动发展战略结合起来,构建创新领域内“国民共进”的微观结构,全面提升创新能力

目前,我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段,正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的攻关期。为此,我们必须以改革为先导,创新为突破口,推动结构转型,培育新增长点,形成经济增长新动能。我们通常是按照行业特性的不同及企业所提供产品性质的差异来分类推进国有企业改革的,但创新领域是个特例,不能完全适用上述的分类标准。熊彼特认为,所谓创新,就是要“建立一种新的生产函数”,即“生产要素的重新组合”,就是要把一种从来没有的关于生产要素和生产条件的“新组合”引进生产体系中去,以实现对生产要素或生产条件的“新组合”。我们既承认加快实施创新驱动发展战略需要更好地发挥市场机制在创新激励方面的积极的作用,民营企业也将在技术创新、新技术扩散等方面扮演越来越重要的角色,但也必须承认,国有企业将在推动我国产业升级的基础创新、原始创新以及关键性技术创新等方面发挥不可替代的作用,因为国有企业在从事有助于提升国家整体竞争力但风险性高、不确定性大、投入规模大、外部性显著的创新活动时,比民营企业具有明显的优势。由于国有企业与民营企业在实施创新驱动发展战略方面各有优势又各有不足,因此,就需要充分发挥各自的优势,并根据创新过程不同阶段的不同特性来构建“国民共进”的微观结构。

一般来说,创新链包含基础研究、应用开发、中间试验(简称中试)、实现商品化和大规模产业化五个关键阶段。我们可以根据各个阶段的不同特征来打造适宜的“国民共进”新格局。针对基础研究阶段的纯公共产品特性,应构建“国有主导”的创新模式,强化国有性质和国有资本投入的专业科研机构的基础创新能力;针对应用开发阶段的准公共产品特性,应构建“国有+民营”的创新模式,鼓励国有企业和民营企业合作,构建市场导向型的新型应用技术研究机构;针对中试阶段的准公共产品特性,应构建“国有+民营”的创新模式,鼓励成立公共的专业性中试平台,成立中试引导基金,克服创新过程中的“搭便车”行为;针对商品转化阶段的偏向私人产品特性,应构建“民营+国有”的创新模式,强化知识产权保护机制,设立各种类型的风险投资基金与政府产业引导基金,引导民营企业投入到创新成果的商品化转化阶段;针对大规模产业化阶段的私人产品特性,应构建“民营主导”的创新模式,政府创造公平竞争的市场环境,民营企业发挥主导作用。

(三)分类推进国有企业混合所有制改革

国有资本与民营资本相混合被大量的事实证明是一个“双赢”的改革,因为,国企入股民企或者民企入股国企,既可以将民营企业灵活的经营机制移植到国有企业,达到改善国有企业效率的目的,同时也可以让民营企业从垄断性国有企业那里获得某些市场支配势力或者融资优势,改变民营企业在市场竞争中的劣势。一般性的竞争性国有企业进行混合所有制改革的障碍相对小一些,既可以在产权多元化条件下进行“混改”,也可以在国有资本参股甚至退出的情况下进行“混改”,本轮混合所有制改革的重点与难点应该集中在处于自然垄断行业中的国有企业。我们应该根据“分类”、“分层”的原则推进自然垄断型国有企业的混合所有制改革。

第一,为了有效推进“混改”,不仅应有宏观分类概念,而且应有微观分类概念。所谓宏观分类就是根据国有企业所处行业与所提供产品性质的不同进行分类,而微观分类则是对进行了多元化经营后的国有企业进行内部的产业分类。从20世纪90年代开始,我国的大部分垄断性国有企业先后在海内外公开上市,不仅形成了复杂的控股机构及多级委托代理关系,而且普遍进行了多元化运作,横跨不同的产业,甚至大规模进入竞争性产业。不少央企凭借垄断地位所获得的市场支配势力与融资优势,形成了庞大的营利性副业,既导致主业投资不足,也导致事实上的“与民争利”。因此,我们应在明确“微观分类”的前提下推进央企的“混改”,具体途径就是要加快央企的“主辅分离”,对于央企中处于国计民生领域的主业进行国有资本占控制地位的“混改”,而对于处在一般性竞争领域的辅业进行产权多元化的股份制改造,也可以由民营资本控股。

第二,分类推进央企总部与子公司的混合所有制改革。我国曾在20世纪90年代大规模地进行国企股份制改造,产权多元化的混合经济非常流行。但那时的“混改”主要局限于子公司层面,即央企总部保持国有独资,子公司在集团公司绝对控股条件下搞混改,完全被集团总部所控制,即使后来我们倡导国资委从“管资产”向“管资本”转变,但央企总部还是同时管企业、管资产、管资本,大事小事一把抓,子公司的产权独立化受到了挑战。为此,本轮混改应该触及央企总部,或者进行类似于联通集团那样的整体混改,总部也实行国有股控股条件下的产权多元化,或者央企总部按照国有资本授权经营模式进行改革,让其成为追求国有资产保值增值的主体,通过股权对控股子公司贯彻股东的利益,真正从管资产向管资本转变。子公司的混改步伐可以进一步加快,特别是加大引入社会资本的力度,通过产权多元化实现产权关系的明晰化。

第三,逐步扩大员工持股制度的试点范围。员工持股制度作为混合所有制改革的一种形式,既可以推进产权多元化,改善国有企业的股权结构,也可以通过股权激励经营者与员工,还可以从利益上激发员工从公司内部监督经营者行为。但需要指出的是,在自然垄断性企业引入员工持股还应慎重。因为,目前的垄断性产业事实上大多进行了多元化经营,垄断性和竞争性产业混杂在一起,企业很容易在竞争性子公司引入员工持股制度,然后由垄断性母公司向该子公司进行利益输送,从而通过员工持股获得垄断性收益,导致不公平的改革。因此,我主张在引入员工持股制度之前,先要进行央企的主辅分离,把垄断性行业和竞争性行业分开,推行市场导向下的“混改”,然后再试行员工持股制度。

第四,进一步放开管制,鼓励民营资本入股国企。尽管民企入股国企的“混改”对国有资本和民营资本都有好处,但在实践中似乎国企与民企的热情都不高。国企领导人担心与民企“混”会被人戴上“国有资产流失”的帽子。民企则担心想“混”的企业不让进入,能进入的领域不给“话语权”。其实,民企入股国企无非有两种目的:一种是作为财务投资人,追求利润最大化;二是作为战略投资人,追求控制权。作为财务投资人,民企自然愿意进入处于垄断性行业的国企,但目前自然垄断行业的进入壁垒很高,民营资本即使想入股也迈不过高门槛。作为战略投资人,民营资本尽管可以入股竞争性国企,但由于国有资本处于绝对控股地位,混改后民营资本没有话语权,更不能染指控制权,民企自然对混改失去了兴趣。其实,混合所有制最具有改革意义的就是民企与国企的“混改”,为了进一步推进民企入股国企,一方面,要放松管制,降低民企入股垄断性国企的门槛;另一方面,不要禁止民企在与竞争性国企混合中成为有话语权的股东,甚至成为控股者。

(四)与分类改革相匹配,分类分层推进国有资产监管体制的改革与国有企业治理结构的完善

在对国有企业进行分类改革的同时,需要同步推进国有资产的监管体制,国资委主要代表国家行使对经营性国有资产的所有权,建议公益类国有企业划归财政部管理,或者在国资委下设置一个相对独立的非经营性国有资产监管部。国有资产实行分级管理,并在政资分开的基础上实现政企分开,即国资委负责监管中央所属企业的国有资产。国资委对央企的监管从“管资产”向“管资本”转变,不再具体干预企业的日常经营活动,而专注于实现国有资产的保值增值。为避免国资委或央企总部过多干预下属企业的日常经营活动,可以推进国有资本授权经营体制改革,把央企总部改造成为承担“管资本”职能的控股公司,建立起“国资委—国有资本授权经营公司—股份公司”的三级链条,从而把国有资产的管理职能与经营职能分离开,将央企改造成为“产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学”的现代公司;地方国资委监管地方政府所属企业的国有资产,为了减少地方政府对企业的过多干预,可以在国资委与国有企业之间成立具有独立法人地位的国有资产经营公司,并通过股权约束实现国有资产的保值增值,形成“地方国资委—国有资产经营公司—股份公司”的三级委托代理关系。

考虑到现代公司治理正从过去的股东利益最大化模式向利益相关者利益最大化模式转变,以及公有制企业更关注劳动者权益的特征,国有企业的治理结构创新不能完全照搬西方的模式,而应既体现现代市场经济的要求,又要具有中国特色,充分考虑到党的领导、市场竞争要求、物质资本逻辑与人力资本分享企业所有权逻辑等。具体来说,就是要在国有企业分类改革原则的指导下,通过加强党组织的领导作用来体现国有企业的制度属性,通过共同治理和相机治理相结合的方式来重构具体的治理机制。

为了提升走向市场的国企效率,对国企经营者既需要约束,也需要激励。在国企高管既是经理人又是官员的双重身份下,尽管对其限薪是必要的,但同时造成了民众不满、高管委屈的不对称评价。优化国企激励机制的思路是在分类改革原则的指导下,建立与企业功能性质及高管身份相适应的差异化薪酬分配机制,即先确定企业高管的身份,再构建与其身份相对应的激励机制。一般来说,公益类国企的高管具有明确的行政官员身份,其高管可参照略高于公务员的薪酬标准实行年薪制;处于自然垄断行业的企业高管,具有中管干部身份的高管以职务晋升激励为主,货币化激励为辅,对于市场招聘型的职业经理人则选择具有市场竞争力的激励方案;处于竞争性领域国企的高管不再赋予其行政官员的身份,实行经营者市场化薪酬机制。

中央发布分类改革与混合所有制改革的文件已经多年,但实际的改革进程却有些缓慢,究其原因,主要是改革动力不足。重塑改革的动力机制是实质性推进国有企业分类改革与“混改”的关键,为此,要进一步细化国有企业改革顶层设计,形成一个相互协调配合的配套性政策,减少国企混改的制度性障碍,减少不确定性因素。同时,要鼓励国企领导人具有改革的勇气与胆识,构建国企改革的“纠错机制”、“容错机制”,对国企领导人的改革热情与改革行为要有恰当的保护机制。


杨瑞龙,中国人民大学全国中国特色社会主义政治经济学研究中心学术委员会主任,一级教授

本文刊载于中国人民大学学报(2018年第5期)


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