李东升 刘冰:中国国有企业改革的动力源机制

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李东升   刘冰  


高度集中的社会主义计划经济体制时期国有企业只是政府“附属物”,企业缺乏发展活力,改革开放初期实施的放权让利改革是国有企业内在“放活”动力机制下的必然选择,而经济利益如何在国家与企业、员工之间合理分配成为改革过程中必须直面的难题。国有企业持续盈利、经营者与员工“创富”动力推动公司法人制度产生,但国有企业“创富”改革过程中重效率轻公平、社会责任有所缺失等问题在全社会引起较为强烈的反应。通过全过程、全方位的系统改革,以“促和谐”为新的动力,减少深水区改革的阻力与内耗,才能解决国有企业使命实现、公平与效率兼顾、企业与员工持续全面发展等事关和谐社会构建成败的现实问题。

改革开放三十多年来,中国国有企业在渐进式改革过程中经历了探索期、突破期、完善期三个时期,逐步实现了从政府“附属物”向“政企分开、政资分开、资企分开”的市场主体与法人实体的转变。国有企业渐进式改革路径是中国特定经济、政治、思想与文化等因素综合作用下,企业内外不同利益主体在相互作用过程中理性抉择的结果,而助推上述三个不同时期改革的动力源分别是“放活、创富、促和谐”。本文通过对改革开放以来中国国有企业不同时期动力源的梳理,探究推动国有企业融入市场经济体制的内在机制。

 

一、国有企业改革探索期(1978-1992年)“放活”的动力源机制

(一)政府“附属物”的国有企业缺乏动力,活力不足

1.计划经济体制下国有企业实质上是政府的“附属物”。新中国成立后高度集权的计划经济体制在国有企业的生产经营活动中发挥着主导作用,在“国家本位论”指导下国有企业由国家直接经营,一切听命于国家,被称为“国营企业”,在经营管理上完全没有自主权,企业生产经营均由国家计划安排,国有企业实质上是政府的“附属物”,作为生产车间形态存在,整体上看政府对国有企业管得过多、过细、过死,企业活力不足。尽管在1978年改革开放之前,中央已经看到了高度集中的计划经济体制压制企业活力的弊端,并进行过两次中央向地方下放企业管理权的改革尝试,但局限于传统的计划经济体制内,两次改革始终是围绕解决中央集权与地方分权、“条条”与“块块”的关系展开,着眼点只是扩大地方对于企业的经营管理权。两次下放权利的改革都陷入了“统—放—收—放”恶性循环的怪圈。两次改革都没有跳出中央集权和地方分权的思维定式,没有认识到处理企业与国家的关系是国有企业管理体制改革的核心和要害,方向不明,无果而终[1]。

2.中央集中的用工、工资管理体制导致“铁饭碗、大锅饭”,严重窒息了国有企业员工的生产经营积极性。在企业劳动用工的管理上,以中央集中管理为主,企业招收员工必须有上级批准的招工指标,不能自行增减人员,必须在上级规定的劳动定额内使用员工,也没有辞退员工的权力,员工能进不能出。企业工资管理集中在中央政府的劳动部门中,劳动部门实行统一的货币工资标准,分别按产业和工种规定员工的工资等级数目和工资等级系统,企业各类员工的工资增加都必须由国家统一进行,甚至企业员工加班费也必须报政府批准。从1956年到1978年的二十多年间,企业员工工资一直很低,而且长期不变。国有企业从经营管理人员到普通员工的收入与自己的工作效率相关性弱,政府对经营者的激励主要体现为政治评价、职务任免和精神鼓励,对员工也主要采用以政治教育为主的精神激励,否定物质奖励的作用,部分人士甚至将利润与奖金挂钩的提法,批判为修正主义。“铁饭碗、大锅饭”导致企业领导人员和普通员工得不到有效的激励,工作缺乏积极性,偷懒成为理性的选择[2]。

高度集中的社会主义计划经济体制下形成了有约束无动力的企业经营机制,国有企业实际上只是无权、无利、无责的政府“附属物”,扮演着国民经济生产车间的角色,导致本应充满活力的社会经济细胞,被窒息为缺少动力、任人摆布死的肌体。生产经营自主权缺失的国有企业经济效益低下,“国家对国有企业的投资与利税回报极不相称,1956-1977年间,国家投资形成的国有企业固定资产原值增长9.2倍,而国有企业利润总额只增长5.5倍,利润和税金总额只增长6.3倍,整个国有部门提供的财政收入只增长2.5倍,单纯利用国家财政投入支持国有企业发展的模式已经受到了国家财政能力的制约”[3]。“放活”企业便成为政府、企业、企业员工三者共同的诉求,如何激发企业、经营者与普通员工的活力,满足经营者、普通员工与企业的生存要求,成为迫切需要解决的问题。

(二)国有企业与员工生存压力推动“放活”机制产生

1.计划经济体制下国有企业、经营者与普通员工生存压力蕴积了强大的改革动力。国有企业作为商品生产者,是能动的有机体,其利益具有相对独立性,企业和员工的物质利益是通过企业经营成果的分配来实现的,要想发挥物质利益的激励作用,关键是搞好企业经营成果的分配。企业为获得更多物质利益,在具有了一定自主权的基础上,就会自发地萌发出实现利润最大化的内在动力。但新中国成立后高度集权的计划经济体制下,物质利益来源渠道单一,企业员工具有“单位人”的属性,要改善生活物质条件,唯一的希望是所在国有企业生产经营改善。改革前的国有企业缺少“放活”机制,经营效率低下的国有企业无法满足员工改善基本生存条件的合理要求,国有企业员工出于对美好生活的憧憬,对改变贫困生活的强烈愿望,长期以来蕴积了巨大的改革动力。

2.1978年开始的放权让利改革是国有企业“放活”机制下的必然选择。1978年放权让利改革的发生,是传统计划经济体制下国有企业内在矛盾发展的必然结果,通过放权让利、利润留成给予国有企业适当的物质激励,并采取企业员工小范围流动,打破了员工身份终身制的惯性思维。奖惩机制刺激了经营者和普通员工的工作热情,提高了企业的经济效益并带动了政府财政收入增长,放权让利改革的收益为政府和企业、员工共享,实现了多赢的局面,推动了国有企业改革良性发展。“从1978-1982年间,中国工业品产量迅速上升,而当时的工业品主要来源于国有企业,长期供不应求的纺织品、家电、日化品逐渐实现供需平衡。国有企业职工的货币收入大幅增加,全民所有制单位职工的平均工资从1978年的644元/年,提高到1982年的836元/年”[4]。放权让利有力地促进了国有企业员工的生产积极性,企业经济效益显著提升,但经济利益如何在国家与企业之间分配成为难题。为解决放权让利后国有企业出现的有权无责问题,在扩大企业自主权的基础上,通过实行经济责任制、承包经营责任制等形式确立国家与企业之间的权责关系,增强了企业自我积累、自我发展能力,强化了企业自身的独立利益主体地位。承包制改革是放权让利和经济责任制的发展、深化与制度化,充分调动了企业、经营者和普通员工的积极性,国有企业出现了前所未有的生机和活力。

 

二、国有企业改革突破期(1992-2002年)“创富”的动力源机制

(一)承包制难以承载国有企业持续盈利、经营者与员工“创富”的内在诉求

1.承包制先天的缺陷决定了只能是改革中的一种过渡性制度安排。承包制对于放活企业、调动企业积极性发挥了重要作用。但由于承包制本身存在一系列难以克服的缺陷,这些缺陷主要包括:(1)承包制改革本身局限于“两权分离”的范围内,没有涉及企业的产权关系,所以企业还不能真正成为自主经营、自负盈亏的法人实体,经常出现包盈不包亏的现象。(2)承包制无法适应瞬息万变的市场环境。承包制只适应环境变化不大的计划经济体制,而市场经济体制的内在规律就是价格围绕价值的经常性波动,一纸承包合同难以应对市场的频繁变动,从而大大降低了承包合同的严肃性和约束力。(3)承包合同是政府部门与企业“一对一”谈判的结果,没有规范的统一尺度,导致企业与企业之间难以真正的公平竞争。(4)经营者与普通员工之间关系紧张。为完成承包任务,普通员工被要求加班加点,而在成果的分享上过度向经营层倾斜,普通员工收益增加有限,经营者与普通员工关系趋于紧张。承包制所产生的一系列缺陷,导致国有企业无法真正成为自主经营、自负盈亏的市场主体和法人实体,决定了承包制只能是一种过渡性制度安排。

2.市场竞争压力凸显国有企业持续盈利、经营者与员工“创富”的内在诉求。1992年中国开始全面推进社会主义市场经济体制改革,全社会绝大多数产品开始出现供过于求,计划经济体制下生产导向的国有企业难以适应市场经济的激烈竞争,最突出的表现是经济效益逐年下滑,企业亏损面逐年增大。从亏损额、亏损面、亏损率3个指标看,1996年分别为:726.69亿元、37.7%、43.87%,与1992年相比,增加幅度分别为:96.8%、61.4%、55.5%[5]。国有企业大面积严重亏损导致企业员工收入、福利改善缓慢,国有企业的经营管理人员、技术人才开始向乡镇、“三资”、民营等非公企业流动,部分技术人才虽然名义上在国有企业,实际上担任“星期日”工程师。同时,在国有企业内部没有从制度上解决经营层的致富问题,导致以云南玉溪红塔烟草(集团)有限责任公司原董事长、总裁褚时健为典型代表的经营者“59岁现象”时有发生。如何创造条件使得国有企业普通员工、经营者在尽快脱贫致富的同时,提高企业的经营效益进而增加政府财税收入,减少补贴,成为国有企业改革过程中必须面对的首要问题。有计划商品经济体制下的国有企业是相对独立的商品生产者,而社会主义市场经济明确要求市场竞争与价格机制在社会资源中发挥基础性作用,国有企业必须成为独立的商品生产者和经营者,成为市场竞争的主体,实现国有企业经营机制转换,使之与社会主义市场经济体制的要求相适应成为改革的必然选择。总结市场经济较为完善国家的经验,企业必须具备:面向市场、以盈利为目标、自主经营、自负盈亏、政企分开的特征,才能真正成为商品生产者和经营者,成为市场经营主体,建立与社会主义市场经济体制相匹配的现代企业法人制度成为企业、经营者与普通员工实现自身“创富”诉求的必然选择。

(二)国有企业盈利,经营者、员工“创富”诉求推动公司法人制度建立

“公司法人制度是市场经济体制下最为有效的现代企业组织形式,其实质是确立现代市场经济体制下作为法律主体地位的现代企业,在市场竞争中求得生存与发展,按照公司法人制度改造传统的国有企业是建立现代企业制度的具体途径[6]。”通过改革企业产权制度,在坚持国家所有制的前提下,使国家资产最终所有权与国有企业法人资产所有权实现分离,实现政企分开。明确出资人按投入企业的资本份额享有所有者权限,承担有限责任,企业作为市场竞争主体与法人实体以其法人财产自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展,界定不同利益主体的责任权利,完善公司治理机制使企业及其经营者、员工具备“创富”的制度安排。在20世纪90年代国民收入普遍偏低的情况下,人们收入的高低在很大程度上体现为社会对个人能力的认可程度,获得高收入不仅仅是生活条件的改善,同时也带来社会的尊重。因此,提高收入水平对国有企业经营者与普通员工来说,是一种综合激励。在具体的运作中,以打破“铁饭碗、铁工资、铁交椅”为手段,实行岗薪工资制,公开进行岗位竞争,促使每个员工发挥最大的效率,员工则通过在不同岗位上充分展现自身的人力资本价值实现个人价值的最大化,进而推动企业整体效益的提高。同时,通过年薪制、经营者持股、在职消费等,建立国有企业经营者与企业经济效益挂钩的激励约束机制。现代企业制度利用股份制为主要形式改造传统产权关系,通过MBO、经营者与员工持股、股份合作制等方式,实现国有资本的市场与证券化,建立优胜劣汰的国有企业竞争机制,将经营者、员工为国有企业所创造的价值与其自身利益实现紧密结合,差异化的“创富”动力机制有力地促进了国有企业的改革。

 

三、国有企业改革完善期(2002年至今)“促和谐”的动力源机制

(一)国有企业“创富”改革过程中公平问题有所忽视

1.部分国有企业员工收入与社会平均水平存在明显差距。国家发展和改革委员会杨宜勇等学者的相关研究显示:“2005年职工平均工资最高的20个行业中,大部分是垄断行业,如航空运输业、烟草制品业、电信业、电力业等,平均工资最高20个行业职工的工资不平等程度高于平均工资最低20个行业职工工资的不平等程度[7]。”部分国有企业职工的高收入与整个社会职工的平均收入差距明显,是导致改革开放以来中国居民基尼系数多年偏高的重要原因之一,国家统计局首次公布的2012年基尼系数为0.474,以及国家统计局2011年发布的《中国全面建设小康社会进程统计监测报告(2011)》报告所提供的基尼系数与2000年的0.412相比显示,中国社会整体上而言收入差距仍然较大。部分国有企业员工之所以能够获得高收入,除了企业自身不断加大改革力度、适应国内外市场竞争环境、实现了经济效益的显著增强外,部分国有企业也充分利用自身固有的资源、网络甚至国家优惠政策等形成的垄断势力,追逐垄断利润,进而普遍提高了员工收入。而与之形成鲜明对照的是在1998年后的国有企业改革中,大量市场竞争较为激烈的国有企业实行资产重组,有不少企业关闭破产,精简富余人员,职工下岗分流,“从1998年开始,竞争性国有企业从业人员数明显减少,从1998年的3747.78万人锐减到2006年的1804.0万人[8]。”竞争性国有企业的普通员工由主人翁一下子演变为下岗待业,与部分具有垄断优势的国有企业员工高收益对比落差巨大,心理失衡难以避免,导致社会共识一定程度上的断裂,对和谐社会建设形成冲击。

2.非国有企业与国有控股企业公平竞争环境塑造尚需时日。发挥市场机制在资源配置中的基础作用,需要按照市场经济规律开展公平竞争,即为参与竞争者的各类型市场主体从事生产经营提供公平透明的制度环境。2002年中国全面推行的社会主义市场经济体制改革,为各种形态非公有成分快速成长提供了平台,从总量上看,中国经济已经形成了国有企业、集体企业和私营企业以及股份制企业、外资企业“三足鼎立”的基本格局。部分国有企业的高利润固然代表其经营的高效益,但是也应看到盈利水平高的自然垄断行业均为国有企业,国有企业利润中也有相当一部分是来源于垄断利润。与之伴随的是国有股一股独大的局面依然严重,部分控股股东利用自身优势地位损害中小股东合法权益时有发生,而且由于缺乏控制权市场竞争导致企业效率低下[9]。“从利润的增长率看,私营企业利润增长速度一直都最快,而国有企业利润增长率在2000年达到一个最大值后一直在20%-50%间波动,“三资”企业利润增长率的变化与国有企业相当,但非国有企业在许多领域依然存在较高的进入壁垒[10]。”国有企业改革中备受关注的国有资产流失、内部人控制等涉及公平的问题,由于关系到相当多社会成员的切身利益,饱受社会非议,成为和谐社会构建过程中必须直面的关键性问题之一,国有企业的改革进入到了促进和谐社会建设的全面攻坚期。国有经济的主导作用,更多体现在对国民经济整体控制力上,国有经济的有进有退是市场机制的必然结果。无论是国有企业还是非国有的各类经济组织应在市场经济的平等的竞争中相互融合、共同发展,针对非公企业发展过程中遭遇的“玻璃门”、“弹簧门”等现象,只有切实贯彻促进非公经济发展“三十六条”,才能推动国有企业在竞争中壮大,真正成长为市场竞争的主体。

(二)国有企业“创富”改革过程中社会责任意识有待强化

社会责任是社会对企业所寄托的经济、法律、伦理和慈善的期望,企业在增进自身利益的同时,必须关注相关者的利益,包括消费者、员工、债权人、竞争者、当地社区、环境、社会公益等。因此,国有企业在确保国有资产增值的同时,应兼顾其他利益群体对其的合理要求。现实情况是:一方面,国有企业作为国民经济的中坚和骨干,在国民经济中起着主导作用且控制力逐步增强,“但与跨国公司相比,中央企业的营业规模和盈利能力仍处于较低水平,2002年中石油、中石化两大集团的总资产为美国埃克森·美孚公司的69.8%,净收入为其49.5%,人均资产和人均收入仅为其1/9和1/14,中国国有石油企业集约化经营任重道远[11]。”另一方面,中国国有企业特别是具有公益属性的国有企业在产品与服务的及时供应、价格与质量上与社会公众的要求存在不小的距离。2005年中国华南地区多次出现的“油荒”事件,更是引发了社会公众对中国石油、中国石化两大公司应尽社会责任的全面声讨与责难。改革开放以来国有企业经营机制转换的同时,也导致强势型国有“官员型企业家”的崛起,在公司治理内外机制不健全的条件下,部分“官员型企业家”自身利益需求膨胀与畸形发展,导致民众对2003-2004年的产权改革出现了很大的争议,甚至有人把产权改革称之为“国退民进的盛宴”,中国石化集团原总经理陈同海、中国核工业集团原总经理康日新、中国移动集团原副总裁张春江等落马,也凸显少数国有企业内部人控制问题突出。另外,国有企业的高管层拥有政府工作背景的前政府官员占有相当的比例,国有企业高管层与行政部门之间存在着某种特殊的关系,容易诱发部分国有企业与行业主管部门、监管机构之间出现“院内活动”现象,并导致委托人与代理人之间、监管者与被监管者之间合谋产生,出现部分国有企业利用获取的政策资源片面追求自身收益最大化。中国社会科学院企业社会责任研究中心编著的《中国企业社会责任研究报告(2012)》也显示,尽管中国国有企业100强整体社会责任水平高于非公企业,但仍有三成国有企业在社会责任上处于旁观状态,与社会民众对国有企业应尽社会责任的期望有一定距离。

(三)和谐社会构建的要求推动国有企业“促和谐”机制产生

1.国有企业对公平、社会责任的全面关注。效率源于竞争,竞争要有规则,规则必须公平、公正。在国资委成立之初的职能上将监督与管理国有资产混合在一起,为国资委在实际工作中既当运动员又当裁判员埋下了隐患,面对国有资产增值保值的目标指向,国资委在监管模式上存在“淡马锡”情结。政府在国有资产监管中过度关注国资委对国有企业的监管,而对集监督与管理于一身的政府特设机构——国资委的有效监督问题关注不足。事实上,国资委与各类国有企业之间容易形成利益共同体,并利用政策优势通过设租、创租、护租等形式谋取垄断收益,侵蚀中小股东合法权益与民众的社会福利,而在经营低效率时以承担部分社会公共职能为借口逃避责任。和谐社会构建过程中,国有企业不仅要关注自身的盈利能力,更应体现民生与技术进步标准[12]。中国大飞机零的突破、预警机的世界领先,在煤电联动政策改革不到位的情况下,2004年以来中国国有发电企业承担了全社会年均10%的用电增长,充分体现出部分国有企业对社会责任的担当。在全面建成小康社会的进程中,应通过全面深化国有企业改革,建立和完善公平竞争的市场环境,积极引导利益相关方广泛参与,防范国有资产出资人代表、外派人员与企业高管层合谋,损害国家与民众的利益,提高企业决策的科学性与透明度。严格信息披露机制,强化对垄断性国有企业的规制,重构独立监管机构,明确界定不同监督机构的权责以及彼此的制衡与协调机制,有效防范部分国有企业利用垄断优势对民众社会福利的侵蚀,消除自然垄断与行政垄断交织造成事实上对非公企业的歧视,为不同所有制利益主体的公平“创富”提供机会,实现更高层次上的“活与富”。在明确不同类别国有企业使命与职能定位基础上,通过构建对不同类别的国有企业科学有效的绩效考评体系,界定各类国有企业在和谐社会构建中应尽的责任[13]。借鉴宋华岭等学者提出的复杂系统熵理论,国有企业应通过走科技含量高、经济效益好、资源消耗低、环境污染少、人力资源得到充分发挥的新型工业化道路,实现集约化经营,增强新型国有企业的环保与节约意识,满足可持续发展的客观需要,并从人的健康安全与环境资源的协调等方面履行企业的社会责任,深刻领悟并积极贯彻SA8000“社会责任标准”等,使其社会责任履行更加具体化[14]。

2.国有企业经营者、员工的全面发展。中国国有企业先后通过“放权让利”、“承包制”、“转换经营机制”、“公司制改造”、“战略性调整”、“国有资产管理体制改革”等改革,全面提升了国有企业的经营绩效。国有企业经营者、员工作为生产活动中最活跃的因素,充分调动他们的积极性,使其潜能得到释放,是国有企业各阶段改革成败的关键。在前两个阶段的国有企业改革过程中,由于国有企业经营者、员工经济收入普遍偏低,为满足其生存、发展的需要各种改革方案以经济激励为主,国有企业为调动经营者、员工的积极性,采取不断提高对其经济利益追求的满足程度,但改革过程中过分强调经济利益对经营者、员工的激励功能,刺激的作用逐渐弱化且负面效应开始显现,在完善期改革过程中必须实现从经济激励为主向以人的全面发展为中心综合激励的转变。利用目标激励、榜样激励、理解激励、尊重激励、公平激励等手段,塑造尊重人、理解人、关心人、相信人、培养人的企业文化氛围。建立经营者、员工职业生涯管理和学习培训制度,提高他们的持续学习能力、实践能力、开拓能力和创新能力,促进素质和能力的提升。通过建立健全利益的沟通渠道和协调机制,引导经营者、员工以理性合法的形式表达利益诉求、解决利益分享中出现的矛盾,努力营造人尽其才、才尽其用的组织氛围,为经营者、员工的全面发展创造和谐的制度环境,最终实现国有企业与非国有企业在融合中共同发展。

 

四、结论

改革开放以来中国国有企业经历了三十多年的渐进式改革,在改革的探索期,着力点是明确政府的边界,解决政府放权和企业扩权的权利分配关系;在改革的突破期,着力点是明确企业与企业之间的关系,解决企业市场主体与法人实体的问题;在改革的完善期,着力点是平衡企业内外不同利益主体之间的关系,解决出资人到位、规范法人治理结构、企业的社会责任与员工的全面发展等问题。通过“放活、创富、促和谐”的动力源机制,国有企业竞争力得以全面提升,并开始尝试“走出去”,参与国际竞争,融入全球的产业链分工体系。中国国有企业的改革始于企业自身及其员工的发展、生存需要,温和渐进式的改革与长期根植于中国人思维模式中的中庸之道相吻合,各利益主体随环境变化不断进行微调,推动国有企业改革的深入。进入二十一世纪,中国国有企业在改革过程中逐步开始纠正重效率轻公平的倾向,开始摈弃重经济效益而对环境保护、资源节约与社会责任有所忽视的经营模式,国有企业改革真正进入了深水区。在中国国有企业完善期的改革中,必须以集约化经营,资源节约型与环境友好型发展为契机,通过全过程、全方位系统改革,以“促和谐”为新的动力减少进一步改革的阻力与内耗,才能解决国有企业发展中的使命,实现出资人到位、公平与效率兼顾、治理机制有效、企业经营者与员工的持续全面发展等事关和谐社会构建成败的现实问题。

 

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