李进峰:“一带一路”境外合作区高质量发展:理念、实践与实现路径

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进入专题: 一带一路   高质量发展   境外合作区   产能合作  

李进峰  

  

   内容摘要:“一带一路”倡议已进入向高质量发展转变的新阶段。2015年国务院颁发《国务院关于推进国际产能和装备制造合作的指导意见》,2016年商务部颁发《支持境外合作区发展的意见》,有力推动了中国境外合作区发展并逐步成为中国与沿线国家“一带一路”产能合作的主要实现形式。境外合作区发展能否实现向高质量发展转变,是高质量共建“一带一路”的重要基础。本文系统分析境外合作区建设进展、成果与问题,提出境外合作区高质量发展的实现路径及建议。

   关键词:“一带一路”;高质量发展;境外合作区;产能合作

  

   党的十九大对进一步发展开放型经济提出了明确要求,“要推动传统产业迈向价值链中高端,以“一带一路”建设为重点,创新对外投资方式,促进国际产能合作”[1]。境外合作区建设是“一带一路”产能合作的新形式,产能合作是推动中国经济可持续发展的新理念,是新常态下促进我国经济“转型升级”的新举措[2]。习近平主席在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛主旨演讲中指出,“一带一路”合作向高质量发展转变,关键要把握“三个重点”:秉持共商共建共享原则;坚持开放、绿色、廉洁理念;实现高标准、惠民生、可持续目标[3]。这为高质量共建“一带一路”明确了方向。

   在“一带一路”倡议下,以中国与沿线国家发展战略对接为基础,在境外建设合作区成为“一带一路”产能合作的主要实现形式,境外园区建设已经成为实现中国优质产业转移和产业升级的重要载体。深入探索境外合作区理论与实践问题对于高质量共建“一带一路”行稳致远,促进构建人类命运共同体具有重大现实意义[4]。

   一、境外合作区理论研究综述

   全球经济园区这一模式尽管在现实经济增长中长期普遍存在,但是,其发展绩效与政策的作用效果表现得并不一致甚至相互矛盾,因此,这持续引发经济学理论与经验研究之间的争论。从理论研究看,经济学的不同分支学科对经济园区作用又提供了不同的解释。发展经济学家认为,可以利用经济园区来实践英国经济学家罗森斯坦·罗丹(Rosenstein Rodin)提出的“大推动理论”,经济园区可以打造法国经济学家弗朗索瓦·佩鲁(Francois Peru)所提出的“增长极”模式。但是,滨田浩一(Koichi Hamada)1974年指出在新古典贸易理论的传统认知下,经济园区作为发展中国家的投资、生产、出口或经济“飞地”,带来了园区外和园区内的企业之间不平等竞争,本身是具有成本和福利损失的贸易扭曲政策(Hamada,1974),认为园区是一种“次优”的选择[5]。

   1999年多萨蒂·马达尼在滨田浩一研究基础上进一步研究指出,建立经济园区这种“次优”的选择,只有作为走向完全自由化的转型政策时才能取得成功。实际上后来的“亚洲四小龙”经济腾飞,东亚经济园区的成功案例实践打破了这种认知,因为这种认知的局限性在于它只考虑了经济园区的静态效应,而没有考虑到其动态效应。阿格瓦尔(Aggarwal)进一步研究后在2012年指出,新的认知是经济园区可能是促进经济发展的动态工具,而不是主流经济学家简单认为的“次优”选择。阿格瓦尔这一认知也与波特提出的竞争优势理论观点基本一致。波特在1998年提出的产业集群和竞争优势理论认为,“自由贸易园区和工业园区作为有力的政策工具能够撬动所支持的集群增长”[6]。还有学者,如韦戈(Wei Ge)在1999年研究也表明了,在新增长理论框架下,经济园区在促进经济转型和贸易自由化方面发挥了重要作用[7]。

   近年来,有些学者用新经济地理学、城市经济学将欧美国家的经济园区纳入“空间导向政策”范畴,利用“空间均衡框架”进行深入探讨。如帕特里克·克莱恩(Patrick Kline)研究认为,由于地方公共品、集聚经济、劳动力市场摩擦、信贷约束等市场不完全因素导致“空间摩擦”和“人本导向政策”造成的已有扭曲,在权衡公平与效率“二元”目标下,经济园区作为政策干预工具能够在一定条件下发挥作用[8]。林毅夫的新结构经济学也将园区作为产业政策的重要组成部分,研究认为经济园区可以帮助发展中国家改善糟糕的投资环境以促进其经济结构转型。

   在理论研究的基础上,国外学者对园区经验的发展绩效也做了大量研究,但是,这些绩效研究的结果并不一致甚至也出现了一些相互矛盾的情况。园区的经济绩效通常分为静态(直接)经济效应和动态(间接)经济效应两种,静态经济效应包括出口外汇收入、创造经济附加值、税收、就业、增加值等。动态经济效应包括由经济园区带来的较长期的结构和发展效应,比如,非传统经济活动的出现,软硬技术转移、国内企业家精神培育和经济开放度提升等。

   约翰逊(Johansson)等研究分析了1982—1990年间11个发展中国家经济园区对其总出口的正面影响情况,并证实了马来西亚经济园区对出口经济的促进作用[9]。但是,泰勒(Tyler)在2009年研究发现只有园区在消除保护政策带来的负面影响后才能改善贸易[10]。戴维斯和马基克·列耶夫(Davies & Mazhik leyev)利用非洲和南亚地区21个国家的世界银行的微观企业调查数据研究后,也发现经济园区对企业出口行为影响严重依赖当地的经济环境[11]。

   国外学者对经济园区研究的案例主要分布在非洲、东南亚等地区。欧美发达国家从一国内部的微观企业视角对经济园区的绩效研究表明,在经济发达的国家建立园区对支持经济发展的效果并不一定明显,而在发展中国家建立园区对经济发展作用相对比较明显[12]。

   进入21世纪以来,中国园区发展模式得到越来越多的国外学者和国际机构的认可。2007年以来,世界银行、亚洲开发银行以及联合国有关机构等出版了许多解读中国经济园区的报告或专著,如《经济特区和竞争力:深圳案例研究》(ADB,2007),《解读中国奇迹:经济特区和产业集群的成功与挑战》(World Bank,2010)等。此外,多数学者对中国在非洲建设境外合作区给予积极评价。认为中国在非洲建立的境外合作区已经成为中非“互利共赢”的经济合作平台[13]。认为中国在非洲投资是全球化的一种“特殊的新形式”,中国在非洲建立的境外园区有可能成为加快推进全球化的新力量[14]。中国在非洲建设境外合作区能够较好地服务于中国的经济发展目标,同时又促进了非洲的经济结构优化[15]。在“一带一路”背景下,中国与非洲正在共同探索“超级援助”,即推动从贸易合作到产业和基础设施合作的更为紧密的务实合作方式,中非共建境外合作园区就是这类“超级援助”的方式之一[16]。近年来,国内学者主要从境外合作区的作用与功能,特色及案例分析,存在问题等方面开展研究,在理论研究上涉及投资理论、产业转移、绿色延伸及开发区模式等,但是,对高质量发展境外合作区的理论探讨论文鲜见[17]。

   二、中国“一带一路”境外合作区建设进展

   改革开放以来,中国境外合作区建设最早来自企业自发的市场行为,1990年以后,国家支持企业开拓国际市场、参与国际合作以及开展工程承包业务。2000年,国家实施企业“走出去”战略后,一些企业以市场原则选择对外投资的国别,在此背景下境外合作区发展初期主要集中在与中国关系友好、市场发展相对环境较好、与中国近邻的国家,例如,东南亚、非洲和东欧国家等。较早在海外建立园区的是海尔集团,1998年在美国投资建设的工业园区,同时,在国家出台相关政策支持境外合作区建设后,较早建立境外合作区的也是海尔集团。2006年11月,由海尔集团投资的巴基斯坦“鲁巴经济区”成立,时任国家主席胡锦涛在巴基斯坦参加了奠基仪式。从2006年第一个境外合作区在巴基斯坦揭牌,标志着境外合作区建设拉开序幕,国家主管部门商务部开始支持境外合作区并在东南亚、俄罗斯、中亚、中东欧和非洲等进行综合布局。2013年,“一带一路”倡议提出后,沿线国家开始重视中国企业在境外的合作区建设问题,许多国家把境外合作区建设纳入本国发展战略与“一带一路”建设对接的务实合作范围[18]。2016年,商务部考核通过的20个境外园区大部分处在建设阶段,只有部分园区开始盈利[19]。截至2019年底,中国共有82家经商务部注册的境外合作区,这82家境外合作区投资主体类别及经营类别统计如表1所示。

   在82家境外合作区中,按照其功能定位不同划分的8种类型境外合作区分别占比为,工业型占40.2%,综合型占19.6%,农业型占12.2%,特区占10.9%,资源型占6.1%,科技型占4.9%,开发区占3.7%,商贸型占2.4%。国有及控股企业投资的境外合作区占36.6%,民营企业投资的境外合作区占63.4%。其中,国有企业投资前五位园区类型是特区、开发区、工业型、资源型和科技型合作区,而民营企业投资前五位园区类型是商贸型、工业型、综合型、农业型和开发区。资源型和科技型园区均由国有或国有控股企业投资,而民营企业投资主要集中在商贸型、综合型、工业型和农业型合作区。

   商务部文件对境外合作区给出了明确定义,是指在我国境内注册,具有独立法人资格的中资控股企业,通过在境外建立的中资控股独立法人机构,投资建设的基础设施完备、主导产业明确、公共服务功能健全、具有聚集和辐射效应的产业园区。产业园区被认为是改革开放以来促进中国经济快速增长的主要经验之一,认为是“中国模式”的重要特征[20]。自1990年国家提倡企业开拓国际市场,到2000年国家提出企业“走出去”战略以来,随着我国企业“走出去”步伐不断加快和国际合作不断深化,我国国内工业园区的经验开始向全球,尤其是向发展中国家推广,其影响力和作用不断扩大。境外合作区是产业园区的一种,也成为推动区域经济发展的政策工具[21]。

   中国外合作区建设经历四个发展阶段:第一阶段:1999—2005年,“企业自发探索”阶段。1990年后,国家支持企业到海外拓展市场,积极参与国际合作和开展工程总承包业务。1999年,海尔集团在美国建立中国第一个境外工业园区,2000年,国家提出企业“走出去”战略。第二阶段:2006—2013年,“以招标方式政府扶持”阶段。商务部在2005年底提出建立境外合作区的对外合作举措,2006年商务部出台《境外中国经济贸易合作区的基本要求和申办程序》,2008年国务院发布《关于同意推进境外经济贸易合作区建设意见的批复》,主要以公开招标方式选择中标的园区并给予政府扶持。第三阶段:2014—2018,“政府支持+市场化运作”发展阶段。以“一带一路”建设为契机,转变对境外合作区的支持方式,商务部从2014年开始对境外园区合作管理方式进行了调整,不再采用招标形式,政府由“扶持企业”转变为“支持和服务”企业,让企业成为园区合作发展的主体,由“政府主导”转变为“企业主导”,建设“公共型”境外合作区平台[22]。第四阶段:2019年—至今:向高质量发展转变阶段。

   在中国与“一带一路”沿线国家发展战略对接框架下,商务部与东道国相关部门通过建立双边的联合经贸委员会等机制,就合作区的土地政策、税收政策、劳工政策、基础设施配套政策以及贸易投资便利化措施等加强沟通与磋商,以保证企业的利益和人员财产安全。在“一带一路”合作框架下,商务部对东盟、上合组织、非洲等区域的“一带一路”沿线国家的境外合作区进行总体布局并加大支持力度,推动中国境外合作区规模和数量快速增加。大型国有企业积极参与“一带一路”产能合作,把境外合作区建设作为新一轮对外开放和企业“走出去”战略实施的主要实现形式[23]。

三、中国境外合作区建设存在的主要问题 (点击此处阅读下一页)

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