陈锡文:农村集体经营性建设用地入市的现实进路

选择字号:   本文共阅读 68 次 更新时间:2021-04-20 15:53:19

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陈锡文 (进入专栏)  

  

   在全面建成小康社会与实施乡村振兴战略的关键时刻,十三届全国人大常委会第十二次会议表决通过了关于修改土地管理法的决定,无疑顺应了农业农村现代化的核心目标与城乡融合发展战略选择,回应了全面现代化的时代要求。因为土地制度是一个国家经济社会最基本的制度,农民与土地的关系是一个国家最为重要的生产关系。习近平总书记就强调:“我国农村改革是从调整农民和土地的关系开启的,新形势下深化农村改革,主线仍然是处理好农民与土地的关系。”土地是农民之根与农业之本,是农民赖以生存和发展最基本的物质条件,处于农民与国家关系中的核心地位,决定了处理好农民与土地是实施乡村振兴战略中推进动力变革与制度变革的主线。湖南师范大学中国乡村振兴研究院专程拜访全国人大农业与农村委员会陈锡文主任,并就农地改革的有关热点问题进行了专访。

   陈文胜:土地管理法的修改,比较普遍认同的是,明确了农村集体经营性建设用地容许进入市场,破除了城乡二元土地制度的法律障碍。而不同的意见认为,管理范围是国有土地的城市房地产管理规定基本上就没有修改,否则,一旦农村集体土地入市,就会产生一系列问题。既然允许集体土地入市就应修改宪法,就是城市的土地可以实行国有,也可以实行集体所有。集体所有土地不能进入城市中心和公共事业,但能不能进一部分到城里来?尤其在城乡结合部,两种公有制能否不非要由规划一刀切地划一条线?随着生产力的发展和社会公共管理的需要,也不是由规划定得了的,要允许不同形态的公有制存在。而有些人提到了另外一个问题,如果允许集体所有土地全面入市,要研判会造成什么样的结果,因为绝大多数城市住房空置率已经非常突出,商品房供应已经非常过剩了,有些城市房价已经跌到比成本还要低,必须特别慎重。

   还有一个就是农民的现实选择问题,因为入市在中西部一些地方的收益低,市场的不确定性、尤其是现在经济下行导致市场信心更低,而征地补偿标准提高以后,加上社会保障,相比之下变现更快,因而农民征收意愿更高,改革缺乏动力。因此,哪一套制度好?如重庆把地票扩大到全市,当时普遍叫好,后来供大于求而价格快速下跌,几十万亩地票指标卖不出去了,反而对农民的利益造成了伤害。什么样的改革能够真正让农民获得红利?

   有一些对耕地红线政策有不同意见,认为严格保护耕地是什么年代提出来的,耕地红线到现在还有多大重要性?认为提出的时候的土地调查是18.3亿亩,2009年第二次土地调查的时候已经变成20亿亩了。到2013年十八届三中全会以后,明确实际耕地是20亿亩,离红线还差得很远,而且大规模的占用耕地的年代已经过去了,工业化已经进入后期,拿出宅农村19万平方宅基地的三分之一流转起来,就足以满足城市用地建设,可以让城市的地价降下来、房价降下来。其中一个学者就提出,虽然中国人口密度比发达国家、发展中国家、甚至低收入国家要高,但城市人均建设用地的标准远远低于世界平均水平,仅占全国国土面积4.1%,而美国是5.8%,英国是8.3%,日本是8.9%,居住用地就更低。土地修法应该体现现实性、时代性,应该体现当前面临的主要的任务、主要的矛盾,应当满足人民对美好生活的需要。认为总书记说过话,禁止城市居民到农民去圈大院、搞大别墅,但总书记确实没有说不能搞商品住宅开发。既然地为什么要人为地作茧自缚?农村那么多宅基地为什么不搞活?城里人想下乡,为什么就不给块地?农民也是中华人民共和国公民,凭什么城市里边可以多套房,农民只有一套房?城市里边一百平米,二百平米,三百平米,农民为什么不能?城市土地可以搞商品化,农民建设用地为什么就不能搞商品化呢?这些意见非常尖锐。

   陈锡文:按现行土地管理法的规定,“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。但是,符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”这即是说,只有当农村集体经济组织自身有非农业建设需要时,才能够经批准依法使用本集体经济组织的土地;非本集体组织的任何单位和个人,都不得使用农村集体经济组织的土地进行非农业建设;但当乡镇企业发生破产、兼并等情形时,为了处理债权债务,其符合规划、依法取得的农村集体经济组织建设用地使用权,可以依法转让。而允许农村集体经营性建设用地入市,首先就突破了现行法律的上述规定,这是对我国建设用地管理制度进行改革的尝试。

   1.农村集体经营性建设用地的由来

   陈锡文:农村集体经济组织的建设用地,大体上可以分为三类:乡镇企业用地、农民宅基地、乡村公共设施和公益性用地,其中用于经营性活动的建设用地,是乡镇企业建设用地。按我国现行《土地管理法》的规定,农村集体经济组织以外的任何单位和个人,不得使用农村集体土地进行非农业建设;但乡镇企业在发生破产、兼并等情形时,其符合规划并依法取得的建设用地使用权可以依法转移。

   这就提出了一个问题,如果乡镇企业并没有发生破产、兼并等情形,而是因故停产、歇业,其闲置的建设用地可否对外转让使用权?2008年10月,中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》,首次触及了此问题,提出:“逐步建立城乡统一的建设用地市场,对依法取得的农村集体经营性建设用地,必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权,在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。”这里使用的农村集体经营性建设用地的概念,指的就是乡镇企业建设用地。之所以要突出“经营性”,本意就是要排除农村宅基地、公共设施和公益性建设等非经营性建设用地。而2013年11月,中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,进一步提出:“在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价。”由此,经党中央、国务院批准,并经全国人大常委会授权,自2015年起,在全国33个县级行政区划内,先后开展了对农村集体经营性建设用地使用权进入市场的改革试点工作。

   2.农村集体经营性建设用地入市试点的意义和价值

   陈锡文:允许农村集体经营性建设用地入市,就可以相应减少国家对农村集体土地的征收;可以探索对集体建设用地使用权转让中的增值收益如何在国家、集体、个人三者间合理分配;可以探索如何将不属于公共利益的建设用地逐步退出国家征收的范围,等等。这符合党的十八届三中全会决定提出的改革要求:“缩小征地范围,规范征地程序,完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围,减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制,合理提高个人收益。”可以说,农村集体经营性建设用地入市,与国家征地制度的改革,是一个问题的两个侧面,推进农村集体经营性建设用地入市,也是在推进国家征地制度的改革。

   问题是,被允许入市的农村集体经营性建设用地,其前提条件是“符合规划、依法取得”。而从社队企业到乡镇企业再到当下,集体经营性建设用地从形成到现在,年代久远,很多情况已经时过境迁。当年兴办乡镇企业是“村村点火、户户冒烟”,当时批准其使用的建设用地,也许符合当时的规划,但这么多年过去,这些建设用地能否符合当下的规划,则很可能就未必了。同时,有些现存的集体经营性建设用地,在当时就未能按程序依法取得过土地使用权。所以,真正符合进入市场条件的农村集体经营性建设用地,其数量有限。据自然资源部公布的情况,到2018 年3月底,33个改革试验区共查明农村集体经营性建设用地11.9万宗,面积141.5万亩;但目前已经入市转让使用权的共812宗,面积1.6万亩,[1]所占比重很低。

   为什么会出现这样的情况?主要原因有以下几个方面,一是多数农村集体经营性建设用地仍在使用中,不可能转让土地使用权;二是有相当部分集体经营性建设用地不具备“符合规划、依法取得”的前提条件;三是在33个县级行政区划内,共有141.5万亩农村集体经营性建设用地,每个县(市、区)平均近4.3万亩,约28.6平方公里,如果这些农村集体经营性建设用地,真在短时期内全部进入当地的建设用地市场,那就不仅难以消化,而且很可能会冲垮市场。但无论如何,这项试点仍然很有意义、很有价值。

   第一,通过农村集体经营性建设用地入市,显示出了当地土地的市场价格与征地补偿之间的差距。如江南某一试点县,拍出的第一块农村集体经营性建设用地,按规划被用于旅游宾馆建设,均价为每亩50多万元,扣除30%的“土地增值收益调节基金”后,农村集体经济组织实际获得每亩土地使用权出让金30多万元,远高于当地政府在征收土地对农民的补偿标准,况且该土地并没有因此而改变农村集体经济组织的所有权,出让的土地使用权到期后,集体经济组织可以收回土地使用权再次出让。集体经营性建设用地入市与国家征收土地之间利益分配的明显差距显现出来了,这就将倒逼着政府加快对土地征收和补偿制度的改革。

   第二,测算出了如何合理分配土地改变用途后的增值收益。如上所述,农民集体土地的使用权,在建设用地市场拍出的使用权出让金,当地政府为什么要收取30%的“土地增值收益调节基金”?因为政府要为这宗土地的开发和项目建成后的营运提供必要的水、电、路、气等基础设施,没有这些基础设施,这宗土地将毫无价值。

   土地在改变用途过程中的增值收益如何分配才合理,是个非常复杂的问题。单个项目的测算还相对容易,而成片开发的测算难度就相当大。如城市拓展、新区开发等,动辄都是几千亩、上万亩的征收土地。但征收来的土地并非都可以收取出让金,如路、电、水、气等基础设施用地,社会管理机构用地,科技、教育、卫生、文化等公益设施用地,公园、绿地、水面等生态环境用地,等等。这样,扣除上述用地之后,能够出让使用权的城市经营性建设用地,一般都不可能达到全部被征收土地的一半。因此,出让城市经营性建设用地使用权所取得的出让金,就必须承担上述全部基础设施、公共设施、公益设施等用地的征地、拆迁、安置等补偿费用,以及上述所有设施的建设费用。于是,被征收的土地就必须有一个成本合理分摊、增值收益分配的机制。但是,被征收的土地,由于所处的位置不同、征收的时间不同,它们之间的成本、收益差别很大,因此,要建立起对每宗土地的成本合理分摊、增值收益合理分配的机制,确实面临很大挑战。但是,现阶段建立兼顾国家、集体、个人三者利益的土地增值收益合理分配机制,关键是应当体现出党的十八届三中全会决定的要求:“合理提高个人收益。”

   第三,提出了合理配置城乡之间建设用地的重大问题。我国各省、区、市对处于不同地貌的农民住房建设,都规定有不同的宅基地占地标准;国家对城市、县城和建制镇也规定有不同的人均占地标准,但是,由于城乡土地利用总体规划和建设规划的不健全,尤其是绝大多数村庄都缺乏土地利用和建设规划,再加上对闲置、废弃或低效利用的建设用地缺乏有效的二次开发利用制度,因此在总体上造成了建设用地供给短缺和闲置并存的结构性矛盾。

   陈文胜:关于征地也同样存在着不同的意见。这次对土地征收的公共利益范围明确界定为六种情形:军事和外交需要用地、政府组织实施基础设施建设、公共事业、保障性安居工程、成片开发建设及法律规定可征收农民集体所有土地的其他情形等需要用地的,可征收农民集体土地。好的评价是有效地防止无限扩大公共利益范围,保障了农民的合法利益。但也有意见认为,现在城市发展不就是工业开发、住宅开发吗?住宅占了城市百分之三四十的景观,需要遵守城市统一规划,就存在社会公共利益。因此,既没有纯粹的公共产品,也没有纯粹的私人产品,一定要进行公共利益区分,就只能根据一定发展阶段的经济社会发展来确实。

特别是地方政府面对面对各种实际困难的时候,(点击此处阅读下一页)

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