肖金成 李娟 马燕坤:京津冀城市群的功能定位与合作

选择字号:   本文共阅读 732 次 更新时间:2021-01-27 22:24

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肖金成 (进入专栏)   李娟   马燕坤  

摘要:京津冀地区是我国城市群、港口群和产业群最为密集的区域之一,国民经济整体格局中占有重要战略地位。目前,京津冀城市群尚处于起步阶段,还存在着中心城市现代化功能不足、城乡联动不足、产业分工不足、市场化水平不足、基础设施一体化不足、消费和出口作用不足等许多不利于发展的问题。未来,京津冀城市群的合作需要以区域整体功能定位及其在空间的有效分解为前提,以产业合作为主线,以市场和企业自下而上的力量为主体,进一步发挥京津冀地区的区位、资源、科技、文化等优势,以启动京津实质性合作和构建京津现代服务业中心为契机,以深化区域制造业分工为核心,以制造业集群发展为支撑,创建“繁荣看京津,实力看河北”的区域联动型产业结构,释放经济潜能,实现京津冀城市群合作共赢。


城市群的兴起构成当前国民经济运行最主要的空间特征。京津冀地区是我国城市群、港口群和产业群最为密集的区域之一,其在中国国民经济整体格局中占有重要战略地位。目前,京津冀城市群尚处于起步阶段,还存在着中心城市现代化功能不足、城乡联动不足、产业分工不足、市场化水平不足、基础设施一体化不足、消费和出口作用不足等许多不利于发展的问题。未来,京津冀城市群的合作需要以区域整体功能定位及其在空间的有效分解为前提,以产业合作为主线,以市场和企业自下而上的力量为主体,进一步发挥京津冀地区的区位、资源、科技、文化等优势,以启动京—津实质性合作和构建京津现代服务业中心为契机,以深化区域制造业分工为核心,以制造业集群发展为支撑,创建“繁荣看京津,实力看河北”的区域联动型产业结构,释放经济潜能,实现京津冀城市群合作共赢,带动中国北方经济,进一步辐射东北亚,成为支撑与联系国内外各类经济与社会活动的特大型都市圈、知识型总部经济区域和世界级先进制造基地。


一、城市群合作是京津冀合作的重中之重


生产力的高度发展必须依托于规模经济和集聚经济的发展,而资源在地理空间的集聚便产生了城市化,城市化既是工业化的结果,也是进一步工业化的条件,城市化是由于二三产业的发展而发生的农村地域向城市地域的质变。在以信息社会为方向的现代社会发展中,经济空间结构显示出其由极核向网络发展的态势,这其中,城市的作用是核心,区域经济发展状况如何在很大程度上取决于城市经济的发生与发展。伴随生产力发展的城市化演进构成区域空间结构合理化的核心。

随着社会主义市场经济的逐步发展,我国国民经济的发展正在渐进地突破行政区框架,而逐步走向经济区运行,经济区将会成为未来国民经济持续增长的主要空间组织系统。作为一种“区域模式”,城市群建设反映了经济全球化对中国的要求。目前中国经济的发展已经到了发展城市群、实现区域经济一体化的转型阶段。在此前的经济发展中,一直都是点状带动的发展模式。不论是经济特区政策,还是沿海开放城市政策,还是经济开发区或国家高新技术开发区政策,政策的空间基点都是依靠点状拉动经济增长。如此政策的结果造成了二元经济和二元社会的产生。城市群的发展可以有效避免单极城市优势的静态化,通过有效合作与协同创新,使整个区域获得持续的竞争力。

和珠三角、长三角相比较,京津冀地区城市化水平低下。单独看北京、天津,生产力的发展有相当的高度,但作为地区来讲就显然落后了,京津冀地区没有充分形成有区域特点的发展模式,与长三角、珠三角的联动发展相比,显得有些沉寂,这其中,城市化进程的缓慢、城市化水平的低下是主要原因。典型的金字塔形的城市群发展样态已经在长三角地区显现,该地区城市首位度高,城市密度大;珠江三角洲首位城市规模小,但中等城市多,城市发展水平比较均衡;京津冀地区则呈现明显的双核心,城市密度最小。

不能单从城市看城市,也不能单从区域看区域,而是要从城市的综合发展来看区域,京津冀城市间的合作构成该地区内部合作的实质与关键。如果城市的优势不能得到应有的发挥,不仅不利于区域本身的发展,也不利于竞争,与其说竞争存在于地区与地区之间,更不如说竞争发生在城市群与城市群之间。在一区域内部,合作的实质与关键便是城市间的合作与城市群一体化的建设。在上海对于长三角,香港、广州对于珠三角都产生了显著的“正拉动”效应的情况下,京津反哺区域经济的作用尚不明显。相距130公里的京津两大直辖市对于区域经济的带动功能在竞争与较量中日渐抵消,各自为政的现代化规划很少能够从地区发展的层面审视自身城市的发展,更无法以整体观念解决地区问题。推动京津冀区域经济一体化,归结为一点,就是要加强区域城市的统筹管理。


二、京津冀城市群合作的难点所在


城市群的地位在相当程度上集中反映在其核心城市的吸引与辐射功能的发挥上,而中心城市的功能则产生于合作基础之上的专业化分工。从总体上看,京津冀城市群尚处于起步阶段,还存在着许多不利于发展的问题。

(一)京津合作的缺位与中心城市现代化功能不足。

回顾京津冀区域合作历程我们可以看出,以往京津冀区域合作的主要内容仅限于京冀和津冀之间,京津合作进展较为缓慢。最终结果是,北京等区域中心城市在现代化功能的发挥方面与区域经济发展的现实要求相比存在较大差距:城市的极化与扩散能力还不够强,自身GDP总量不够大,第三产业发展还不充分,资金筹集能力与对外贸易能力一般,金融市场发育尚不完全……

作为京津冀区域客观存在的两大核心城市,北京与天津之间的关系确实较难协调。新中国成立前,北京与天津的城市功能定位比较明确:北京是政治、文化中心,天津是工商业中心,北京和天津之间基本没有矛盾发生。新中国成立后,尤其是计划经济时期,北京由消费型城市发展成了生产型城市,北京城市功能定位的转变,对天津形成了很大的冲击,也因如此,天津由历史上一个工商业比较发达的城市,渐渐沉寂起来。

和天津相比,北京是中国的首都,是全国政治、文化中心和国际交往中心,具有特殊的区位优势;北京成为全国公路、铁路枢纽,有全国最大的航空港;北京高新技术产业发达,有中国其他城市无法比拟的优越性;北京资金雄厚……和北京相比,天津的优势略显逊色,但天津是国际性现代化港口城市;天津的滨海新区有1000多平方公里的土地资源;天津是老工业基地,轻工业比较发达……与北京相比,天津的优势也很明显。于是乎,城市之间有了门户之见,北京、天津展现在世人面前的不是齐心协力的合力效应,而是谁也不服谁的竞争态势。

北京的城市功能定位不是一个经济中心,而事实上北京又在承担着华北地区的经济中心的职能,在这一情况下,天津是不是经济中心呢?在城市功能没有错位的情况下,京津发展长期各自为政、缺乏联合,包括产业项目之争、港口等基础设施之争等在内的无序竞争,造成整个区域经济发展滞后,可以说,京津合作的缺位是导致京津冀区域与同样处于沿海开放地带的长三角和珠三角差距拉大的最主要原因之一。

(二)河北诸城的弱势与城乡联动不足。

京津冀地区城市之间经济与社会发展也存在较大差异,缺乏中间连接力量,这也构成未来合作的主要阻碍力量之一。尽管目前京津冀地区城镇体系发育已经达到了一定高度,但究其本质而言,城市群还只有形式上的发展,而缺乏内在机制上的进展,区域内经济发展不平衡,区域联系松散,从大、中城市到小城镇之间尚未形成一体化关系,以工业经济为主的城市体系与以农业经济为主的乡村体系之间还没有形成有效的市场关系。在京津周围众多的城市中,只有唐山一个城市的人口超过100万,人均国内生产总值过万元,可以称得上是次级中心城市,其他城市规模均过小。落差和梯度可能是形成合作的基础,但无序的差距则会影响到双方在诸多经济领域的权利和义务的平衡,导致双方对各自的经济成长空间和对合作的关注存在很大的差异。

京津冀地区二元经济突出,突出表现在河北县域经济的欠发达。河北县域经济的落后集中体现在以下三个方面。一是县(市)人口规模较小。河北省县域总人口5639万人,占全省总人口的84%,县均40万人,低于45万人的全国平均水平。人口在全国平均数以下的县89个,占全省总县数的64%;人口在河北省平均水平以下的县81个,占总县数的58.7%。其中人口最少的大厂回族自治县,仅10万多人,不到全国平均水平的1/4。二是地区生产总值较低。全省县(市)地区生产总值3924亿元,占全省的71%。此外,进入全国前100名县市,河北省只有4个,但位次靠后,最高的仅列第71位,与第一名相差249亿元,差2.7倍。

(三)产业合作的缺位与产业分工不足。

现实中“发展确实是按照主导部门带动其他部门增长,由一个行业引发另一个行业增长的方式进行的”,区域经济增长的实质是产业部门的成长和推进过程。但在经济发展的不同阶段,各产业部门在经济发展中所处的地位不相同。一般而言,成长首先从在产业系统中处于主要支配地位的一个或几个产业部门开始,通过“扩散效应”影响产业相关链上的各个产业,带动促进这些产业的发展,从而推动区域经济增长。区域的发展总是依托于一定的产业部门,区域产业结构是国民经济的部门系统和区域系统相交叉的产物,正是区域产业结构在实际上担负着实现区域功能的任务。

京津冀地区各省市都有自己的钢铁、化工、建材、汽车等传统产业,目前又都致力于发展电子信息、生物制药、新材料等高新技术产业,产业同构现象比较严重。最为明显的是钢铁工业,各省市都自成体系,但是设备陈旧,数量尚可但质量低下,产品满足不了多元化需求。随着经济的发展,京津冀地区竞争力有了很大程度的提高,在影响力和国际化方面均有了长足进展,但对于比较优势利用得不充分却是现阶段面临的主要问题。基于比较优势的位置决策的缺乏,不仅使京津冀地区内丧失了必要的分工与合作,更使得各地区发展过程的起伏性加大。结构趋同和结构瓶颈的共生构成当前京津冀地区发展的第一制约。

北京和天津作为该地区两个特大型中心城市,由于联合观念的缺乏、行政地位的对峙以及由此形成的区域壁垒和特定时期形成的财政、投资、金融体制等方面的制度障碍等,在争作区域经济发展的“龙头老大”的过程中,出现了明显的工业主导产业趋同现象,二者已经形成了包括传统基础工业、高技术产业和都市型工业在内的自我循环的工业体系。作为全国的政治和文化中心,北京虽然已经形成了以第三产业为主体的产业格局,但地方财政和就业对第二产业的依赖性还比较强,因而与该地区其他城市的产业差异性还没有完全展开。当前京津冀区域合作的主要内容仅限于京冀合作、津冀合作,京津合作进展较为缓慢。京、津与河北之间的合作虽然有了一定的深化,但主要是围绕京津两大城市居民的菜篮子、米袋子而动。农产品的低价格以及由此产生的一产合作的低利润使河北得利不多,这也在很大程度上抑制了河北开展区域合作的积极性。深层次产业合作的缺乏,导致彼此经济增长的相关性明显降低。

(四)政治色彩的浓郁与市场化水平不足。

京津冀地区政治色彩浓厚,作为中国的政治中心,京津冀地区政治文明中所蕴涵的优势和条件,其中有一些是南部城市所不具备的,也正因为如此,京津冀地区更具备作为总部经济区域的要素和条件,但另一方面,政治文化的发达也会不可避免地带来经济问题,中国“北部问题”的实质就是市场力量不足。受计划经济传统影响较深,京津冀地区国有经济比重较高,市场化程度较低,人们的思想观念、企业的经营意识远不能适应市场经济要求。个体、私营、股份制经济等多种经济形式比重偏低,投资动力有待激励。排除全国整体性市场进步因素外,近年来,京津冀地区的市场经济发育情况不够理想,除北京的排序有较快增长外,其他省市的相对位置保持不变甚至下降。

市场化水平不足的客观事实一方面决定了企业包袱重,调整难度大,活力不足;另一方面也决定了政府对企业控制能力强,行政干预多,跨地区生产要素的流动受到限制。在落后的市场经济背景下,中心城市考虑更多的是如何增强经济集聚功能,而对如何发挥经济辐射功能,带动周边地区的经济发展则关注不够;周边地区在依托中心城市辐射和发挥自身比较优势、准确选择发展方向和产业定位方面也存在差距。

(五)开发区和港口过度竞争与基础设施投入不足。

京津冀地区开发区建设布局零乱,整体协调性不足。一方面,以发展高新技术为主的科技园区不断扩大规模,土地利用效益不高的倾向比较严重,一些专业园区出现了进行房地产开发的倾向。另一方面,以发展工业为主的开发区更是遍地开花。以京津塘为例。京津塘地区共有44个市级以上各类开发区,其中北京有27个开发区,天津有13个开发区,廊坊有4个开发区。为了争夺客户,各开发区竞相在土地使用、税费、市场准入和环境保护等方面降低门槛,在竞争中造成资源的流失和优势的相互抵消,开发区成为一个个装着良莠不齐的企业的麻袋。开发区规划中产业分布的指向性和集中性非常不明显,各类企业分布在众多的开发区中,而没有形成相关产业集群,各类开发区整体规模都不大,低水平无序竞争严重。

港口间的合理分工是区域经济起飞的重要前提之一,无论是从美国东海岸城市带的发展,还是日本太平洋沿岸经济带的发展来看均是如此。但京津冀地区的港口建设却缺乏协调,即使是同一省内的港口之间也竞争有余,秦皇岛、京唐、黄骅港之间即如此。盲目竞争造成大多数港口长期货源不足,吞吐能力闲置和浪费,亏本经营。这一现象严重制约了港口经济特征突出的京津冀地区经济的发展。“一方面中国需要更多的港口和机场,另一方面中国现有的港口和机场利用率很低,原因是选址不对。……中国实在是浪费不起那么多的资金搞设施的重复建设和错建”。除开发区和港口外,京津冀地区的机场、高速路等重大基础设施的规划、建设也都需要进一步下大力气协调。

(六)政府越位与消费、出口作用不足。

在政府主导的现阶段,京津冀地区的经济增长仍处于投资推动的发展阶段,争夺投资成了地区经济发展的主要手段,地区间矛盾也由此加剧。相对于相对发达的城市和港口体系而言,该地区的消费和出口对经济增长的作用明显不足,对外贸易依存度低于全国平均水平。加快培育具有国际竞争力的产业,努力提升产品档次,更有效、更主动地利用国际市场,由以投资为主导性推动向以消费和出口为主的增长模式的转型,是京津冀需要解决的问题。


三、京津冀城市群的基本框架


未来,京津冀城市群需要以区域整体功能定位及其在城市空间的有效分解为前提,以产业合作为主线,以市场和企业自下而上的力量为主体,以政府自上而下的作用为主导,全方位开放,高标准融合,多层次创新,进一步发挥京津冀的各种优势,释放经济潜能,实现各省市共赢,以打造强大的京津冀城市群。

(一)京津冀城市群的功能定位及其在空间的分解。

城市群应先有功能开发,再有形态开发和产业开发,用功能开发来指导形态开发和产业开发。未来京津冀城市群合作的第一步是要明确城市群总体功能定位,以此为基础再进行空间的有效分解,也即明晰京、津及河北各市的功能定位,尤其是京津的功能定位。这是一个长期发展战略问题。如果这一问题解决不好,条块分割将使得优势不能发挥,成本大大提高。

1.京津冀总体功能定位。立足于京津冀的发展现状,未来,该区域要以构建可持续的生态与社会环境,创造安全、舒适、便利的良好人居环境为前提,以具有国际、国内竞争力的现代服务业和先进制造业为支撑,带动中国北方经济,进一步辐射东北亚,成为支撑与联系国内外各类经济与社会活动的特大型都市圈、知识型总部经济区域和世界级先进制造基地。

世界级城市群:随着京津两市辐射带动作用的增强,河北省各市的规模与质量将大幅度提高,城市数量也在不断增加,京津冀城市群的外延将不断扩展。通过强化各等级城市之间的经济联系,形成有效率的空间等级体系,京津冀城市群的国际影响力将越来越大。

知识型总部经济区域:总部经济形态可以使企业价值链与区域资源实现最优空间耦合,其不仅可以使总部所在的中心城市密集的人才、信息、技术资源得到最充分的效能释放,也能使加工基地所在的欠发达地区密集的制造资源得到最大限度的发挥。未来,以制造业发展为支撑,以知识经济和服务经济为龙头,京津冀城市群要吸引更多的人才、资本、信息等要素,在价值链分工中占据高端,立足京津大力发展研发等生产服务业,带动津冀先进制造业的发展,提升本地区产业水平,扩大本区域经济总量。

世界级先进制造业基地:京津冀必须要尽快完成由单一的加工中心向集加工、采购、物流、商务、科技、信息为一体的制造业基地的转型,要增强本地区的产业集聚水平和产业配套能力,注重成为制造业的加工中心、物流中心、采购中心、商务中心、科技中心、信息中心的集合体。

2.各城市的功能定位。作为城市群中的功能性城市,各城市必须要有自己相对明确的功能与定位,京津冀区域合作的载体在于各城市的功能分工:

北京:北京是全国的政治、文化和科技中心,同时承担着国家经济管理、国内国际交往中心的职能,未来北京城市发展要遵循国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市的基本定位。北京的经济结构以第三产业为主,拥有首都、科技、人才、市场、信息与文化优势,未来要重点依托以上优势重点发展金融保险、科技开发和信息服务、文化、区域性商贸物流、旅游等现代服务业,电子信息、汽车整车、光机电一体化、生物工程与新医药、环保、都市等现代制造业和高新技术产业。

天津:天津是中国近代工业的发祥地,拥有北方最大的综合性贸易港口,具有重要的战略地位。目前天津的经济总量较北京仍有差距,但其后发优势也较为明显,近年的增长速度超过北京。在北京国家首都、世界城市、文化名城、宜居城市定位的基础上,天津需要突出自身的港口、对外和工业体系健全的优势,力争成为现代化国际港口大都市、中国北方的金融商贸中心和先进的综合性工业基地,与日本的北九州、韩国的仁川、中国的上海形成呼应,成为环渤海乃至东北亚地区重要的工业城市和港口城市。天津是我国重要的石油化工和海洋化工基地之一,发展优势明显,已经基本形成了沿海化工产业带。未来天津要努力发展金融、全球性物流、商贸流通业、房地产业等现代服务业,电子信息、机械装备、汽车、化学、新能源与新材料、都市型工业等现代制造业和高新技术产业。

石家庄:石家庄是河北省的省会,居北方地区的中心地带,素有“南北通衢、燕晋咽喉”之称,是以医药、纺织、商贸物流等产业为主的综合型城市。石家庄和郑州一样是连接京沪、京广、京九、同柳(大同—柳州)四条南北铁路大动脉的交通枢纽。未来,石家庄要依托省会、地理条件和交通优势,全面振兴服务业,改造提升医药、纺织服装等传统优势产业,提升城市经济能级,建设成为河北最大的综合性服务业中心城市。

唐山:唐山是以煤炭、电力、钢铁、水泥、陶瓷等为主的全国重要的能源、原材料工业基地。未来要依托港口优势,发展冶金、化工、机电、水泥、陶瓷等重化工业和高加工度制造业和集仓储、运输、来料加工、服务等为一体的临港工业,成为重要的能源、原材料供给基地和工业制造基地。

秦皇岛:秦皇岛拥有全国最大的能源输出港。未来要重点依托滨海旅游资源和港口资源,发展出口导向型的外向经济,以旅游、文化教育会展、临港产业为支柱,重点发展起重机械、造船修船拆船、玻璃机械、机电产品等行业,建设成为现代化的生态型现代化国际滨海旅游城市。

张家口:张家口地处河北的西北部,位于北京和天津的上风上水区,主要是生态保护重点区、农副产品供应区、机械加工基地和晋蒙冀交界区域的重要商埠。可发展无污染或轻污染工业,以农贸、食品饮料、毛纺、机械为支柱发展成为工业基地和独具特色的农牧产品加工基地。

承德:承德地处河北东北部,是重要的生态涵养区、重要的旅游中心和农副产品供应基地,应大力发展旅游等第三产业以及食品饮料加工制造等一些占地少、污染轻、低耗高效的轻型加工业。

廊坊:廊坊地处北京和天津两大城市之间,是首都人口和科教职能转移的重要区域,也是首都圈内的科教、文化、生活次中心。产业特色以科教文化产业、食品加工和高加工度产业、高效农业为主,同时发展汽车零部件、电子、机械、新型建材、医药等高科技产业。

沧州:沧州是全国第三座化工城,境内有华北、大港两大油田,是河北外向型工业基地和重要港湾。未来要重点发展化工、电力、机械加工和临港工业。保定:保定以轻纺、化纤、造纸、胶片制造、汽车及汽车零部件、食品、电子为支柱产业,重点发展机械、化工和旅游业,建设成为地方旅游中心、文化次中心和轻工业生产基地。

邢台:邢台是以钢铁、建材、煤炭、化工等为优势的区域资源型工业城市。未来,邢台市要不断提升已有的资源加工型传统产业,把节约能源和资源作为结构调整的重要手段,促进循环经济的快速发展,不断降低能耗和物耗,减少污染物排放,实现废物回收循环利用,达到产业发展与生态环境保护的协调统一。

邯郸:邯郸市是晋冀鲁豫接壤区最大的城市。产业基础雄厚,属于重型工业为主的资源型城市,是我国“一五”到“七五”期间重点建设的冶金、能源、建材、纺织、化工、机电等工业基地,在河北省乃至全国都占有相当重要的地位。未来,邯郸要在改造提升钢铁、煤炭、电力、建材、纺织服装、陶瓷等传统工业体系的基础上,大力发展文化、旅游等服务业。

衡水:衡水已经基本形成了以瘦肉型猪、肉奶牛、设施蔬菜、林果等特色农业为基础,以金属制品、化工医药、汽车零部件、纺织服装、食品加工、林板林纸加工制造业为主导,以丝网、皮毛、橡塑、钟表流通服务为导向的产业体系。未来,衡水要以打造“河北温州”为目标,努力以现有产业为基础建设区域性制造业和流通业中心。

(二)城市群合作的主线——产业合作。

京津冀城市群合作的关键是各城市要有所为,有所不为,共同推进产业结构调整。各方需要合理确定自己的产业定位和结构调整方向,沿着中心城市与周边地区实行垂直分工、中心城市之间实行水平分工、中心城市优势企业采用放牌制造和设备参股等方式向周边地区转移传统产业项目的方向,探讨企业专业化协作、集团化发展的路子,在区域内打造相互依存、衔接紧密的产业链条,逐步形成合理分工、互相促进的产业结构新格局。未来京津冀城市群产业合作的基本思路是:以深化制造业分工和构建工业集群为核心,以服务业和农业的分工为支撑,以产业集群的发展促进上、中、下游产业的共同发展,构建多层次衔接的一体化区域产业结构。

1.产业集群化。随着宏观经济格局由总需求过旺转向总需求不足,买方市场继续向各领域延伸,并成为市场供求关系的主体,区域之间、城市之间、企业之间的经济竞争更加激烈,我国经济进入一个全面竞争的环境。由于市场竞争的加剧,为了在有限增长的市场需求中争取更大的份额,企业越来越依赖于产品的不断创新和技术的不断进步,越来越依赖于分工的细密及协作范围的广阔,即产业素质的提高和生产体系的完善。随着区域竞争的加深,为降低各种生产要素成本、刺激创新、提高效率,大量相关企业以主导产业链为基础,在特定的地理范围集中,形成有机的产业群落。这种产业集群以其地理集中、灵活专业、创新环境、合作竞争的优势,提升了整个区域的竞争能力。有竞争力的集群成为区域长期经济增长和繁荣的源泉。

区域的产业竞争力最终要看能否形成产业集群。日本丰田轿车零储存的实现依靠的是它200公里范围内的400多家零部件配套企业,每家配套企业在多少时间内将零部件运到哪个地点都有严格规定。如果京津冀的主要工业项目要到很远的地方寻求配套,就增加了周转成本,根本不可能有竞争力。虽然京津冀区域具备了形成产业集群的要素优势,但一体化经济仍然处于初级发展阶段,资源、地域优势还没有充分发挥,区域壁垒导致产业难以实现优势互补。区域内经济竞争的动机强烈,而互补性合作的程度比较弱,没有形成在国内具有市场竞争优势、关联程度高的产业链,阻碍了生产要素跨地区优化组合和产业集群的发展。着眼未来,区域内各省市应放弃单体竞争的思想,立足区域整体竞争,促进产业集群发展。

电子信息产业集群:京津地区是华北经济区电子信息产业比较发达和集中的区域,电子信息产业在区域高新技术产业中占有相当大的比重,是带动区域高新技术产业发展的支柱产业。北京还是国内最大的软件研发基地,软件产品出口位居全国第一。中关村科技园区是全国最大的电子信息产业科研、贸易、生产基地。天津是全国最具有竞争力的电子信息产品制造基地,显示器、电子元件、传真机等产品的产量也在全国占有较大比重。天津还是韩国三星集团在中国最大的生产基地。天津经济技术开发区是全国最大的电子通讯设备和液晶显示器的生产基地。未来,北京要充分发挥其研发能力强的优势,确立研发中心的地位,着力开发拥有自主知识产权的电子信息技术及产品,同时成为电子信息高端产品的制造基地。天津则应利用制造业基础好的优势,发展成为电子信息产品的制造基地,形成与北京配套良好的产业体系。在此基础上,将协作配套关系向河北等周边地区延伸和扩展,奠定中国北方电子信息产业基地的地位。

汽车产业集群:京津冀地区是汽车工业比较密集的区域,初步形成了各自的特色。北京汽车工业正在构建“一个基地(北京汽车生产基地)、三个板块(即轿车、越野车、商用车三大板块)”。汽车工业已经成为北京工业发展的龙头老大。天津是全国最大的微型汽车生产基地之一,其经济型轿车系列产品在市场上占有重要地位。天津正在形成多品种、宽系列的产品格局,同时建设轿车关键零部件生产基地。河北的汽车零部件生产有一定的基础。在汽车制造业从过度分散走向高度集中的大趋势下,未来京津冀应谋求和加强彼此的分工与合作:北京着重轿车、越野车、商用车的整车制造,天津在发展经济型轿车的同时注重以出口为主的中高档轿车的发展,河北则应围绕着京津的汽车整车制造发展零部件制造。

装备制造产业集群:装备制造业是带动整个国民经济发展的基础性产业,是火车头产业。北京的机械装备制造业基础较好,其中印刷机械、工程机械和数控机床等具有相对优势,在全国占有重要地位。目前,装备制造业正处于融入信息技术和高技术的巨大变革之中,北京实施了机床数控化和包装印刷装备升级改造工程,建立了光机电一体化产业基地,力争成为全国最大的数控机床研发和销售基地,同时保持北京数字化印刷机的产业优势。天津的机械装备工业产品门类齐全,技术力量雄厚,今后将重点发展环保机械、都市机械、汽车及家电、能源和农机等四大成套设备领域。目前我国的装备制造业面临良好的发展机遇。京津冀应利用已有的产业基础,在优势领域着力开展自主开发和创新方面的合作,成为高端产品的研发和制造基地,将河北作为产业配套和协作基地,延伸区域产业链条,力争在全国装备制造业竞争格局中占有一席之地。

冶金产业集群:北京、天津和河北均有着不错的冶金产业基础。首钢北京地区综合生产能力为600万吨,钢材覆盖板、管、型、带、线、丝等类型,是国内最大的线材生产基地。天津有钢管公司、冶金公司和天钢集团。目前,天津正在对冶金工业进行改造提升,将成为全国最大的无缝钢管生产基地。与此同时,北京的首钢正在经受限产的压力,其冶炼基地将全部转移至唐山的曹妃甸,以此为契机,唐山将发展成为中国乃至世界最大的冶金工业基地,奠定唐山“钢铁城”的地位。在河北,分布着铁矿基地迁安以及邯钢、邢钢、宣钢、石钢、胜钢(胜芳钢铁厂)等大中小型钢铁企业。南北两大钢铁基地为京津冀发展冶金产业集群和装备制造业集群奠定了基础,有利于形成产业合理分工、协调发展的格局。

化工产业集群:石油化学工业在北京和天津同构发展,成为各自的传统支柱产业。北京有燕山石化,原油加工能力为950万吨/年,乙烯生产能力为45万吨/年,是目前中国最大的乙烯生产商之一、最大的塑料与树脂生产商、最大的合成橡胶生产商、最大的基本有机化工原料生产商、最大的润滑脂生产商、最大的化纤地毯生产商。天津拥有丰富的石油资源,是全国最大的化工基地之一,目前正在建设世界级的大炼油、大乙烯项目,同时带动海洋化工的发展。从区域整体角度出发,北京不应再扩大目前的石油化工产业发展,而应逐步向天津方向转移。临近天津滨海新区的沧州和唐山,化工产业也有一定基础,可以滨海新区为原料基地,发展以深加工为主的化工产业。

2.三产分工的深化。京津冀城市群三产的分工主要存在于北京、天津和石家庄之间。未来,京津石联手发展服务业应遵循以下原则:(1)完全分工。适合三市完全或几乎没有条件发展而需从对方进行单向服务输入的行业,如水上运输业天津单向向北京服务输出;(2)相对分工。适合于三市都有发展条件但相差悬殊的行业,三市各自重点发展条件相对有利的行业。如天津仓储业和批发业,北京出版业、计算机应用服务和银行业等;(3)产业地域综合体。适合于内部结构相似、对集聚经济、网络经济要求明显的行业,如旅游业、保险业、教育、文化艺术业、科学技术行业。

北京综合性服务业中心:北京的政治、文化、国际交往、科教和信息优势是其他城市无法比拟的,北京可据此发展成为国内外企业总部的栖息地,形成总部经济。建构适应首都经济比较优势、以高新技术为主导的资源节约型产业结构,走科技型经济、服务型经济、文化型经济和对外开放型经济的道路,以现代服务业和高新技术产业提升自己的经济能级,早日跻身国际化大都市行列。北京的核心功能是服务,核心竞争力应定位在发展服务业上。北京可利用其独特优势,发展成为面向全球的国际性现代服务业中心:为企业生产经营提供研究和开发、工程和程序设计、金融和保险、人才教育和培训、信息(含通讯)服务和管理咨询、物流和会展、商用房地产等生产性服务;为社会生活提供商业、旅游、医疗保健、体育娱乐、住宅房地产等各种社会性服务。

天津生产性服务业中心:天津要以物流为基础大力发展生产性服务业。随着经济和社会的发展,生产性服务业和某些经济活动,特别是制造业的界限越来越模糊,产业业态逐渐融合。生产性服务业正在逐渐形成完整的产业链,这条产业链能够为企业提供从产品设计、立项到产品营销与服务的全方位支持。生产性服务业贯穿于生产、流通、分配、消费等社会再生产各环节之中,它可以有效提高生产过程不同阶段的产出价值和运行效率,其在上游(如可行性研究、风险资本、产品概念设计、市场研究等)、中游(如质量控制、会计、人事管理、法律、保险等)和下游的服务活动(如广告、物流、销售、人员培训等)均可以在很大程度上提升城市的综合竞争力。未来天津三产的发展一定要明确“完善生产性服务链,加大生产性服务供给”这个支点,努力打造并保持天津在上游、中游和下游三个阶段的生产性服务优势。

石家庄商贸物流基地:石家庄具有发达的公路、铁路、航运基础条件,是我国北方地区重要的客、货中转站,是全国三大铁路枢纽之一和环京津地区最大的货运空港,高速公路拥有量居全国第一;石家庄火车站是全国三大货物编组站之一,民航机场是国家批准的国际口岸机场。近年来,依托优越的区位交通优势、各具特色的专业市场和发达的商贸流通业,石家庄的现代物流业表现出了良好的发展态势,占第三产业的比重持续上升。石家庄应把建设现代物流基地作为服务业发展的主要方向,打造国际物流园区和商业物流中心、医药物流中心、农产品物流中心、中储物流中心、航空物流中心、再生资源回收利用物流中心等,建立完善基础设施平台、信息网络平台、物流政策平台等三个物流服务平台。

(三)城市群合作的主体——企业与市场。

区域经济一体化的基础是经济运行机制的协调。要形成顺畅的区域经济合作渠道,京津冀面临的首要问题便是要促成发达市场的生成。为发挥市场配置资源的基础性作用,京津冀需要坚持以经济利益为纽带,以企业为主体,鼓励由行业协会牵头,鼓励社会投资和民营企业参与到区域合作中来,通过市场的作用打破行政区划带来的体制性障碍,使要素和商品能更加自由、更加快速、更加有效地流动,建立灵活务实的区域经济合作机制。

京津冀区域内各地方市场关联程度低,由于缺乏统一规划、统一政策、统一制度,要素和商品市场尚未以整个区域为载体来运行,制约着城市群的统一市场体系的发育。“开放已经给中国带来了很大好处,但是如果开放成为一种难以忍受的负担,那么对中国的好的劝告是暂时以内部为主,直到国外的被动结束。国内市场是如此的巨大,其容量足以为高水平的经济活动提供空间……”在强调扩大国内需求、以内部发展为根基的新形势下,消除市场分割问题对于现实经济生活正常运行的干扰就成为当前京津冀各地方政府作用的题中应有之义。各省市仅仅从自身利益出发招商引资、发展经济,彼此之间是一种对完整企业、完整项目和完整市场的争夺关系——一个企业或项目,要么到你那里,要么到我这里;一个市场,要么接受这种产品,要么封杀这种产品……这种“二择一”的竞争关系,不但使区域之间摩擦增多,而且难以形成类似于“珠三角”、“长三角”内部出现的“总部—加工基地”的功能分工关系。北京作为京津冀的中心城市,拥有丰富的总部资源,包括丰富的科研成果,但是这些成果不得不舍近而求远,在合理的配套半径之外,到全国各地,包括到“珠三角”、“长三角”进行产业化,这就不得不增加了成果的转化成本和资源的配置成本。同时,由于产业配套体系的欠缺,又进一步限制了制造业企业的总部资源向这个区域的流动。

区域协调发展的重要内容之一就是打破市场分隔,统一产品市场与要素市场,促进产品与要素的自由流动,在区域间经济联系扩展到每一个层面的同时,实现更大范围的资源优化配置,为企业选址、迁移和产业链调整创造条件。然而,京津冀地区要素市场很不完善,特别是资本市场,制约了资源的合理流动和优化配置。目前,国有资本主要集中在公共事业和基础设施领域,外国资本主要是在高新技术和先进制造业领域,民间资本主要配置在一般制造业领域。大部分地方对于外资、台资和港资能给予优惠的待遇,而对于外地投资却缺乏有效保护,限制了民间资本的异地投资。资本市场的完善将有助于民间资本的流动与聚集,有利于地方配套产业的健全和区域间经济联系的加强。

构建统一的市场网络,以市场一体化为核心推动京津冀城市群经济一体化发展。京津冀区域需要培育一体化的消费品市场、资本市场、技术市场、劳动力市场,特别是人才市场和统一的产权市场,实现产业要素的快速集中和自由流动,借助发达的交通体系和信息渠道,推进要素流动市场化和信息透明化,并在此基础上形成若干技术链、产业链、价值链,进而形成若干产业集群、产业带,由此保障企业资源配置机制的市场化。

在对外开放的同时我们没有理由再继续对内封锁。按照市场经济的方向京津冀要尽快建立能与国际接轨的市场运行规则,统一市场准入和市场退出机制。在市场准入机制上,要在各省市协同的基础上,以立法形式确立统一的市场准入规则,消除条块分割的市场壁垒,打破地区垄断,营造公平的市场竞争条件,形成对本地企业和外来企业一视同仁的公平竞争的格局。在市场退出机制方面,应对政府企业关系进行统一规范,加快优势企业扩张和劣势企业退出。

京津冀需要加大区域内商品和要素流通的广度和深度。区域内各主要城市可实行工商联手,互设商场、市场、联销店、专卖店,定期或不定期召开各种类型的交易会或订货会。各大中城市要发展相当规模的各类专业服务和文化旅游市场,培育和完善特大城市和大城市的要素和商品市场体系,在此基础上,再立足中小城市和城镇建立要素和商品市场的各级网络。

区域合作,市场是载体,企业是主体。区域经济的发展,归根到底来自各个企业的行为,企业作为区域经济运行的最基本单元,它的发展变化是区域经济发展的综合体现。随着企业在市场经济中的主体地位要求越来越高,行政区域的界限已难以割断利益诱导下的资源流动,成长起来的企业必然会通过跨地域的横向经济联合来拓展自身的空间,由此区域产业的集团化发展趋势也必然会加强。为满足企业不断拓展发展空间的需要,目前京津冀要提倡通过组建一些民间协调机构,超越地方性行业协会的局限性,联络区域内的主要企业、沟通经济信息,筹划行业内或跨地区、跨行业的企业合作与开拓国内国际市场的有关活动,促进地区内外要素流动与合理配制,帮助具有扩张潜力和要求的企业做大做强,使之成为地区经济协调发展的支柱性企业,提高区域内产业一体化水平。

(四)合作的主导力量——有效的政府行为。

“世界不是既成事物的集合体,而是过程的集合体”。政府的行为可能会有偏差,它有可能会抑制市场竞争的活力,但没有政府却是万万不能的,京津冀城市群合作深化的过程需要政府的积极参与。

相对于其他地区而言,京津冀城市群集体、纪律、组织观念强,政治文明的相对发达在一定程度上压抑了商贾文化的发育,导致市场缺乏竞争压力,影响企业的创新动力和产业升级能力。所以,京津冀城市群更亟待商文化和平等文化的创新。为此,京津冀城市群长期的任务便是注重培育创业意识和文化,弘扬独立企业家价值,营造区域创业氛围和经济生态。

培育创业意识和文化。京津冀城市群要鼓励各种媒体对创业者、创业现象和创业精神进行多种形式的宣传,开展对创业意识、竞争意识和创新意识的大讨论,培育对创业失败的宽容文化,加强对居民,特别是下岗和待岗人员进行创业教育和培训。尊重包括个体户在内的各种创业者,充分认识到企业家是促进京津冀城市群经济和产业发展最稀缺的资源和最重要的力量,尽量减少“官本位”制度和意识对企业家的不利影响,提高企业家的社会地位,让企业家在社会生活中有更多更大的发言权,根据企业家所付出脑力劳动、心理劳动(承担风险和责任)和体力劳动的多少,使他们得到应得的回报。

改善投资环境,营造经济生态。改进行政服务是京津冀城市群各级政府的首要任务,要积极支持民营企业成立各种协会、商会,依托协会、商会在同业联盟、市场开拓、技术指导、管理创新等方面为民营企业搞好服务。各省(市)政府可集体组织各类博览会、展销会、订货会,帮助民营企业开拓市场,对于大型的民营企业实行贴身服务,做好基建、设备报批、产品出口等服务工作,突出个性化服务。在现有产业基础上,针对不同行业等提出全面服务水平,维护产业的相对规模优势,继续保持市场占有的领先。

制订一体化发展规划:城市规划学家L.芒福德曾说过这样一句话:“真正有效的城市规划是区域规划”。不同的城市等级、不同的行政主体以及不同的功能区域,构成了区域经济一体化的复合体。推动京津冀城市群的区域经济一体化,需要各等级城市制定一体化的、地区统筹发展的发展规划。要考虑城市性质、功能、目标、规模、布局等方面问题,打破行政区划的限制进行整体规划研究,适时制订《京津冀城市群发展规划》,统筹协调自然资源、基础设施、城镇体系、产业布局等,以引导资源实现有效整合。要在统筹全局的原则下,明确各区域的经济功能定位和产业重点,在规划中注意留出各城市发展的结合点和建设接口。规划的关键不在于指定哪个行业、哪些产品,而是要把市场经济的基础机构建设起来,这才是政府最需要做的。京津冀城市群一体化规划不仅需要明确培育一体化的市场体系、建设一体化的交通体系,更要建立一体化的区域城市体系。要让京津冀城市群地区的城市在竞争中做强,在融合中做大。当年咄咄逼人的南海、顺德两小虎现如今成了佛山的两个区,京津冀城市群城市体系的发育与成长需要借鉴珠三角城市成长的宝贵经验。

建设网络型基础设施:城市群经济的整体发展要求基础设施在空间上具有连续性。区域经济合作首先要整合硬件,基础设施一体化是搞好区域合作的基础性条件。京津冀城市群当前要加速区域综合运输体系的建设与协调,构筑一体化的交通体系,打破行政区划的阻隔,促进跨区域运输业的发展,提升区域交通网络的便捷程度,加强区域中航空港、海港的有机联系,促进分工与协作,疏导人流、物流,在本区域内实现基础设施和公共设施的共建、共享和共赢。

这里特别需要指出的是,在面临国外的日本神户、横滨和韩国的釜山、仁川等,国内的上海、青岛、连云港、湛江等激烈竞争的形势下,未来京津冀城市群的港口建设需要明确天津港与秦皇岛、唐山港、黄骅港之间的分工与合作。天津、唐山、秦皇岛、黄骅港口群合作的重点是要实现天津——曹妃甸港口的一体化。天津是经营百年的大港,是中国北方最大的外贸港,其外贸吞吐量和外贸出口量均居国内大陆港口的前列。曹妃甸距离天津港口38海里,有着极好的水域条件,作为天津港的深水外港,与天津港在开发条件上有着极好的互补性,天津——曹妃甸组合港完全有能力成为北方的国际航运中心。曹妃甸港建成后,主要担负石油、铁矿石及第4代以上集装箱洲际运输业务,则渤海内就有了可供现代远洋巨轮靠泊作业的港口,使京津冀港口群的功能、结构趋于完善。并且,京津冀三方共同开发建设曹妃甸深水大港,共同建设津冀临海产业带,将成为京津冀一体化的突破口和着力点。通过三方联合建设矿石和原油码头、构建京津冀一体化的海陆运输系统、共同开发建设临港重化工产业区,将全面促进京津冀经济的联合与合作。目前,秦皇岛港中转货类以能源和其他散货货类为主,未来,要确立环渤海件杂货中心港地位。黄骅港的建设要与沧州市的城市发展相结合,要依托港口发展起一定规模的化工产业,黄骅港还要发展专业化的煤码头,保持北煤南运的优势地位。天津港应适应滨海新区建设生态环境优美城市的要求逐步放弃煤炭和铁矿石的运输业务。

人才开发、使用一体化:统一人才市场、构筑人才信息平台,京津冀城市群各地区人事部门应该在专业技术职务任职资格互认、异地人才服务、博士后工作站、高层次人才智力共享、专业技术人员继续教育资源共享和公务员互派等制度层面展开合作,促进人才开发一体化。现阶段,京津冀城市群的研发投入以国家和地方政府投入为主,企业自身的研发投入却严重不足。近年来,虽然企业自主研发在总量上有了一定增长,但对国外的技术依赖性仍过大。未来,京津冀城市群要充分利用本地区丰厚的科技资源优势,在原创性技术的孵化与技术应用的推广方面联手提高自主创新能力,提升本地区的产业技术能级。

建设可持续性区域生态环境:整治京津冀城市群生态环境,建设并保护好生态环境,尤其是保护、开发及合理利用好土地和水资源。要通过多种渠道,包括财政转移支付,国家投资和补贴,以及组建区域联合建设与保护基金等实现地区间的利益补偿。对于该区域的重要水源涵养区、水土保持的重点预防保护区和重点监督区、防风固沙区等重要生态功能区,建立生态补偿机制,在此基础上制订环境保护管理条例,加强对生态功能保护区建设与保护的监督。

作者:肖金成 李娟 马燕坤

本文原载于《经济研究参考》2015年02期

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