杨东:数据要素市场化重塑政府治理模式

选择字号:   本文共阅读 113 次 更新时间:2021-01-02 20:39:22

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杨东  

  

   平台政府:寻找科层治理的新出口

   以“健康码”为代表的各类新技术、新应用不断涌现的背后,是日益占主导地位的数字经济平台这一经济组织形态。作为适应数字技术体系的资本积累和社会生产与再生产的新组织形式,以数据作为新的信息传递载体,依靠高效的数据采集和传输系统、发达的算力以及功能强大的数据处理算法,数字平台跨越地域、文化集成社会生产、分配、交换与消费活动,大力促进了社会生产力发展。

   技术在治理中不断投入带来的信息传递模式的变革,使得组织结构模式走向“扁平化”,并具备实际操作性。技术的不断涌现与应用也意味着大流动的社会管理从传统的劳动力密集型走向技术密集型,劳动从机械生产、简单管理等事务中逐渐退出,被标准化、机器化所取代。反映到我国治理体系和治理能力现代化中,表现为技术密集程度不断提高,越来越排斥低效劳动。被技术排斥的还有弥补信息传递衰减的中间层,这些变化客观上引导组织结构向扁平化趋势发展。

   信息传递模式不断更替的背景下,我国政府也不断探寻新的政府组织结构模式以适应新的治理现状。除此之外,也以组织结构和信息传递模式为切入口,进行了横纵向组织结构变革和技术变革,或是以大数据、区块链、人工智能等技术变革实现数据触达,提升信息传递能力,从而加强治理能力。这些尝试旨在回应信息技术、全球化以及网络社会带来的全新挑战,一定程度上减轻了传统科层组织的运行压力。但是,如果改革不走出路径依赖,无法塑造新的责权利分配模式,进而形成新的“信息传递模式—组织结构模式—责权利分配模式”循环,那么现有框架下从科层制内部做的有益改革,无法避免地又会成为现存科层制的一部分。

   走出路径依赖的根本在于激发组织改革的内生动力。各级政府面临着跨行政区域乃至跨国的交易、流动呈现出的高度复杂性和不确定性,还不得不与大流动社会治理中官僚制组织的循规蹈矩作斗争,二者的结构性矛盾无法调和,以至于我们必须超越以属地管理为原则的行为逻辑,去构想新型的组织,以求实现对官僚制组织的革新。

  

   数据要素市场化:数据供给需要结构性改革

   平台政府是数字时代的政府组织形态。如果政府想跟上互联网时代的步伐,其组织结构就需要向互联网企业学习以实现转变。在新技术条件的引领下,融合企业和市场功能的数字经济平台正在逐渐走向世界经济舞台中央。当前的生产、交易、金融、生活等方面的平台化决定了政府的新角色定位,更加强调协调和服务功能。特别是随着计算能力的不断攀升,突破原有的科层制,由单个政府系统统一处理各种数据成为可能。

   平台政府的推广受制于数据供给不足。现实中平台政府的推广则受到数据供给不足的制约,这种制约体现在政府和市场两个层面。在政府层面,各部门出于对自身数据垄断利益或者对潜在风险的考量,往往不愿将数据共享给其他部门以及数据开放公共平台,致使高质量公共数据供给不足。此外,由于目前政府数据开放依赖于与企业进行合作,而且缺乏成熟的制度安排,致使国家数据能力相对缺失,存在政府作为公共管理者的角色被弱化,政府数据开放的营利性增强而公共性减弱的风险,这也影响着数据开放的深化。在市场层面,一方面企业基于自身利益的考虑,不愿意将自己收集的数据进行开放共享,反而试图对数据进行垄断。另一方面,目前主流的数据例如用户行为数据、科研数据都是价值密度比较高的数据,政府、企业与个人之间想要达到无间的合作关系,则需要一定的信用基础。

   为了解决上述问题,不仅应当考虑数据的开放与共享以提高数据的供给能力,也应当考虑数据治理成本的内在约束。这也要求数据交易的成本必须是可控的。在政府部门间囿于其行为逻辑的限制,数据作为要素的营利性与政府的公共性相抵触,共享激励长期缺位,难以单方面依赖政府的数据开放推动平台政府等政府治理模式的深入变革,而市场机构之间的数据流动尚可通过市场交易、机构兼并和爬虫在内的各种技术实现。因此,提高数据供给能力,或者说降低数据成本,更加需要着眼于数据要素市场化。

   破题数据要素市场化需要法律与技术的耦合

   平台政府的发展需要匹配数字时代的治理现代化,特别是以海量数据作为基础。而数据难以获得、获取的数据质量难以保障、获取的数据涉及隐私和国家安全,又加深了数据难以获取带来数据无法交叉验证的死循环。2020年7月出台的《数据安全法(草案)》则以《政务数据安全与开放》专章形式对政府数据进行了规定,第二章《数据安全与发展》第17条更是明确提出“国家建立健全数据交易管理制度,规范数据交易行为,培育数据交易市场”。从这个意义上讲,数据要素市场化是突破数据发展困境这一恶性闭环的关键,而《数据安全法(草案)》则不啻为一部数据要素市场化发展“促进法”。

   第一,《数据安全法(草案)》为数据权属厘定奠定基础。数据的交易成本高与产权模糊是数据要素市场化进展缓慢的根源。交易费用包括一切不直接发生在物理生产过程中的费用,一般来说,交易费用越低则交易越容易发生,交易费用过高则交易无从实现。在数据利益分享机制中,最为根本的问题在于数据权利内涵并不明晰,带来数据交易成本的急剧攀升。从经典意义上说,产权归属不清一是指财产的所有权人未明确界定,二是指在产权出现分割分离的过程中主体变得不确定,对社会而言模糊的产权将极大地提高谈判成本。数据的可复制性使得数据的排他性依赖于加密等技术手段来保障,这一特点造成数据的流转往往带来相应信息的泄露。

   只有对权利归属进行明确,才能够建立起明确的权责体系,保护各方的合法权益,推动大数据交易秩序的完善。随着数据越来越有可能成为影响当前社会经济体制的一个要素时,前述矛盾则日益突出。当数据进入数据要素市场进行流转时,就面临严峻的问题:数据属于谁?数据权属的模糊使得个人数据的交易难以登堂入室,成为数据要素市场化发展的桎梏。

   数据权利内容会随着应用环境的变化而变化,形成新的数据权属,因此事先确定其权利归属非常困难。在《数据安全法(草案)》公布之前,相关行政法规、部门规章和地方性法规、地方政府规章等对涉及到数据安全问题有相应规定,使得数据作为一个整体进行交易的成本极高。2017年10月1日生效的《民法总则》第111条对自然人的个人信息权进行了规定,而且内容相对清晰,第127条则是有关数据与网络虚拟财产;2020年5月28日通过的《中华人民共和国民法典》更是初步构建了涉及个人信息、数据保护体系。这些立法都为数据权利厘定提供了有益参考。

   《数据安全法(草案)》在《宪法》《民法典》等基本法律的基础上,对数据安全主体责任、安全体系、安全制度等方面作出了规定。特别是第17条明确了“国家建立健全数据交易管理制度,规范数据交易行为,培育数据交易市场”,这一条款将会加速我国数据要素市场化总体进程;第20条“国家建立集中统一、高效权威的数据安全风险评估、报告、信息共享、监测预警机制,加强数据安全风险信息的获取、分析、研判、预警工作”则将数据安全评估提上日程,或许将开列数据安全负面清单,使得数据的市场化最大阻碍——如何判定数据安全的问题得到法律上的解决,有利于数据要素流动;而第五章则将政务数据安全与开放作出了专门规定,为政府数据的体系内循环和体系外开放提供了指导原则与法律依据。总体上,《数据安全法(草案)》为之后进一步细化数据权利的立法创新发挥了“承上启下”的作用,也为进一步厘定数据权利奠定了坚实的基础。

   第二,以区块链作为数据要素市场化的底层技术。数据的特殊性使得传统的法律、政策在塑造数据要素市场的过程中提出了技术的重要性,而区块链等技术给数据要素市场化带来了三大优势:可信任、可匿名、可监管。可信任是指区块链的“数字验证机制”,可匿名是指在保障数据隐私的同时实现数据共享,可监管是指借助区块链技术来对各类数据应用行业进行穿透式监管。

   首先,区块链能在技术上保证数据质量。区块链被誉为数字时代改变信任的“工具”,具有分布式、时序数据、集体维护、可编程和安全可信等特点。这一特性加上部分借鉴“分布式自治组织”,通过一套基于共识的数据算法,在各节点之间建立起“信任”,节点之间进行数据交换,同步记录数据,而且该记录无法篡改。这就可以超越传统科层制束缚的上下信息交汇路径,改变传统的中介化信用模式,从根本上保证数据质量。

   其次,应用零知识证明技术,在保障数据隐私的同时实现数据共享,是数据安全的有力保障。零知识证明是指证明者能够在不向验证者提供任何有用信息的情况下,使验证者相信某个论断是正确的,即给外界的“信息”为“零”,进而实现技术上个人信息、数据安全的保护。

   最后,最为重要的就是“以链治链”的监管革新,也就是借助区块链技术来对区块链所在的数据应用行业进行穿透式监管,建立起“法链”(RegChain),进而降低监管成本。“法链”旨在实现物理层面的法律监管体系形式化、代码化:研究适配各监管部门需求的监管模式,建立一套兼具操作性与扩展性的监管权限架构,改变传统监管的条块分割等问题,推进国家治理体系和治理能力现代化。

   第三,“共票”:构建平台政府数据利益分享的路径。数据共享不充分的最根本原因并非技术受限而是激励不足。与资本、知识、技术、管理等要素一样,数据要素需要建立有效的激励机制,以增进国民福祉。就我国数据要素市场而言,数据要素拥有者的知识与信息生产创造等活动属于一种复杂劳动。因此,劳动者和资本、技术、管理、数据等要素提供者和拥有者在整个新价值(v+m) 创造的过程中都需要参与分配。

   当前数据要素市场亟须构建一套具有拓展性的制度,以破解中心化和分布式的数据库建设都面临激励不足的困境。“共票”是实现利益分配的机制,是以区块链为基础的机制创新。在推动实现数据资源流动方面,“共票”的核心优势在于将多个系统进行融合,进而推动实现数据开放,具有增长红利分享、流通消费、权益证明的功能。

   “共票”制度的核心在于构建内生激励机制,以促进数据要素市场的良性运转。区块链为数据共享提供了底层技术:基于区块链技术,数据可以实现在多个数据库(节点)之间的同步;甚至从理论上说,以区块链为根本,有望实现对数据共享这一行为的有效激励。“共票”是一种权益凭证,在数据流动中,可以根据不同机构所贡献数据的质量和数量向其反馈作为激励凭证的“共票”。一方面,可以“共票”衡量相关机构所提供数据的质量并作为其业务的考核凭据之一,甚至形成共同建设政府数据库体系的“锦标赛体制”;另一方面,“共票”作为一种权益凭证可以在一定范围内自由流通,兑换一定的实物或公共服务。通过“共票”可以激发政府机关的数据共享热情,进而产生数据共享的内生动力。

  

   (作者为中国人民大学区块链研究院执行院长)

  

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文章来源:人民论坛

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