李小云:消除贫困:中国扶贫新实践的社会学研究

选择字号:   本文共阅读 211 次 更新时间:2021-01-02 13:54:59

进入专题: 扶贫政策  

李小云  

   摘要:本文基于揭示扶贫过程的需要,将国家/社会系统进一步细化为政治、行政、乡村治理以及乡村社会不同要素动态互动所构成的系统,以此为理论框架,同时应用“相遇”“界面”和“回应”的概念,呈现了在国家/社会的动态互动关系条件下扶贫干预从上到下传递的复杂的微观叙事。本文认为,虽然扶贫议程达到行政科层后,乡村治理与乡村社会的相遇和彼此回应中存在着不同社会能动者基于自身生活世界对扶贫议程产生的变异性影响,但扶贫过程在总体上则是政治对行政的融合与形塑、乡村社会与现代社会的对接以及总体上国家与社会的整合。这是脱贫攻坚政策和措施得以贯彻落实的制度性基础,也是中国减贫取得不断进展的根本性机制。

   关键词:消除贫困;国家与社会;界面

   基金:云南省科技人才和平台计划“云南省李小云专家工作站”(项目编号:2019IC011)的资助;

   中国的高速发展是20世纪80年代以来全球发展中的重大事件。这个事件包含了两个引人注目的叙事——持续的高速经济增长和大规模的减少贫困,这是自“二战”以来发展中国家在赶超型发展战略驱动下实现公平与效率协调发展的极为少见的案例。按照世界银行2011年确定的极端贫困标准每天每人1.90美元衡量,中国的贫困人口从1990年的66.2%下降到了2016年的0.5%,1也就是说,按照国际赤贫标准,中国事实上在2016年就已经基本消除了绝对贫困。2011年,中国政府调整了中国农村贫困线,即在2010年的不变价格下农民人均年可支配收入2300元,这个标准实际上相当于国际贫困标准的2.3美元(鲜祖德等,2016),按此标准衡量,1978年中国农村的贫困人口为7.7亿人,到2019年底,中国在此标准下的农村贫困人口为551万人(国家统计局,2020)。可以说,2020年我国全面实现小康社会的目标会与全面消除农村绝对贫困交汇,这标志着中华民族长期落后和贫困的状况即将成为历史。

   对于中国减贫业绩的理论解释主要集中在两个方面。一是经济增长驱动减贫,也就是我们通常所说的益贫性经济增长理论。科瑞(Aart Kraay)认为,发展中国家短期减贫的70%、长期减贫的95%来源于经济增长(Kraay,2004)。汪三贵(2008)的研究表明,中国的GDP每增长1%,贫困发生率就会下降0.52%。二是国家在减贫中的作用。除了少数直接讨论政府与减贫的描述性研究(何秀荣,2018;汪三贵,2018;闫坤、于树一,2013)之外,多数从经济学和政治学等领域的研究更多地涉及到中国的政府与整体发展的关系(Ang,2016;姚洋,2009)。事实上,减少贫困是复杂的政治经济和社会文化体系在扶贫干预下的变化过程。政府和市场无疑是极为重要的变量。然而,贫困是社会关系生产与再生产的产物,减少或消除贫困必然涉及到社会关系的变化,而减少或消除贫困的机制也恰恰最终表现在扶贫政策与社会系统的互动上,这是从实践上理解和从理论上总结中国减贫机制的重要内容,社会学在此方面具有明显的学科比较优势。

   从全球的经验看,减少或消除贫困主要依靠两方面经验。一是在长期的经济社会转型过程中,贫困人口通过就业收入不断提高,摆脱了贫困;二是针对在转型过程中无法受益的少数剩余贫困人口予以社会福利保障。这是原发性工业化和后发性工业化国家减贫的基本经验。中国的减贫虽然在结果上与这一经验具有一致性,但是中国的国情决定了中国需要在发展的同时减少和逐步消除贫困。

   首先,摆脱贫困是中国共产党自建立之日起就确定的目标,是中国共产党治理国家的重要使命。从1949年中华人民共和国成立后到改革开放前,社会主义革命和建设彻底改变了中国社会的总体景观,国家现代化和工业化已初具规模,但是农村的绝对贫困远没有得到根本解决,1978年中国的人均国民收入只有200美元(国家统计局,2018),实际上此时中国依然是一个贫困落后的国家。改革开放之初,虽然确定了“让一部分人先富起来”,但是正如习近平主席反复强调的,“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕,是社会主义的本质要求,是我们党的重要使命”(习近平,2017:83)。因此,中国政府于1982年12月22日成立了三西(河西、定西和西海固)地区农业建设领导小组,同年12月30日开始实施“三西地区农业建设计划”(李培林等,2017:69)。它标志着中国政府主导的扶贫计划的开端。1994年,中国政府开始实施“八七扶贫攻坚计划”,目标是用七年的时间,到2000年解决8000万人口的温饱问题。2001年,中国政府正式宣布“中国贫困人口温饱问题的基本解决、生活质量的大幅提高,与世界上绝对贫困人口持续增加的情况形成了鲜明的对照”(国务院新闻办公室,2005)。2011年,中国政府发布21世纪第二个十年的农村扶贫开发纲要,确定到2020年全面消除农村绝对贫困的目标。这一系列的扶贫计划显示了摆脱贫困在国家治理中的重要性,彰显了消除贫困的政治严肃性。

   其次,中国的政治体制特点和中国经济发展与减贫需要同步实现的客观实际,决定了中国的减贫不可能完全按照经济社会转型的自发性减贫效益辅助于福利国家收入分配的减贫模式。与福利国家应用瞄准机制展开收入分配不同,中国通过区域、村级和个体三级瞄准机制为贫困人口提供支持,促进贫困人口在经济发展中“劳动脱贫”,到贫困人口数量减少时才逐渐展开分配性扶贫。这也就在客观上形成了国家政治议程在减贫中的特殊作用。这是理解中国减贫经验的基本背景。

   从社会学角度看,一方面,中国的减贫过程是行政体系在政治议程推动下发展资源的传递过程。中国党委领导、政府负责的复合型治理结构决定了政治与行政之间的系统性、整体性和协调性(王浦斪、汤彬,2019)。李棉管(2017)认为,中国的政治与行政在总体上是一致的,研究中国贫困问题需要避免套用西方竞争性政治语境下的政治学分析框架。但当代中国的国家治理也采用了规范性政府治理模式,而政治和行政的逻辑在技术上存在差异,属于行动方式上有差异的不同的社会能动者。另一方面,扶贫涉及到贫困人口,他们也是社会关系中的能动者,在国家与社会的关系中,扶贫的政治议程与贫困人口之间会出现互动。正如诺曼龙(Norman Long)等所指出的那样,不同能动者的生活世界、多元层面的社会现实以及不连续的权力、知识和价值都会与发展干预产生遭遇性交互(Long,2001),从而回应政治议程。虽然也有学者注意到国家主导下扶贫干预的复杂性(葛志军、邢成举,2015;胡联、汪三贵,2017;李博、左停,2017;李棉管,2017),一些贫困研究也涉及社会结构和社会关系等方面(李小云等,2018;王春光,2019),但更多的是从科层制与项目制的角度观察扶贫政策的影响(许汉泽、李小云,2017,2018;殷浩栋等,2017;李棉管,2017),从本质主义角度诠释高度政治化的脱贫攻坚实践机制的研究则并不多见。需要指出的是,首先,消除贫困是民生场域的政治实践(李小云、杨程雪,2020);其次,十八大以来执政党深度融入行政和社会,形成了新的治理语境。这都是阐述中国扶贫叙事的重要前提。

   本文以中国过去三十多年在政府主导下的农村扶贫,尤其是自2012年以来国家主导的脱贫攻坚行动中的一系列政策实践为素材,按照恩格斯关于国家是社会在一定发展阶段的产物、是居于社会之上且日益与社会脱离的力量的国家与社会的理论框架(马克思、恩格斯,1995),并基于研究消除贫困过程的需要,将国家/社会系统细化为政治、行政、乡村治理和乡村社会的动态互动系统。将这些要素作为分析单元并不必然预设这些要素之间的相互排斥与对立,而是基于这些要素均具有一定程度上的行动逻辑的差异,假定它们处于不同的“社会世界”。借用互动主义发展人类学有关不同的社会世界相遇形成的界面(interface)(Long,2001)和斯塔林(Grover Starling)的回应性政治的概念(张国庆,2000)作为分析工具,形成“政治和行政与社会相遇”以及“行政与社会回应政治”,即“国家/社会的相遇和回应”的分析框架,从而在微观上分析作为政治议程载体的扶贫计划如何在行政科层、乡村治理和乡村社会之间传递,继而说明消除贫困何以取得进展,又何以存在困难。通过这一理论框架,不仅可以从实践主义的视角展示在脱贫攻坚战中政治议程穿越行政体系、经济和社会文化结构遭遇的微观过程,而且有助于对脱贫攻坚的“中国特色”进行理论解释。文中的案例主要基于作者在中国西南地区H贫困村的实践,但并不仅仅局限于这一案例。

  

   一、扶贫议程到达行政:政治与科层的一致性构建

  

   中国特色的国家治理体制是执政党组织与其对应的政府体系融合而成的“党政体制”(景跃进等,2016),这一体制的特点既能保证政治议程与行政科层治理体系的一致性,又能同时驾驭和利用行政体系的科层工具性功能。扶贫政策的执行正是在这一相对严密的监管下沿着既定轨道运行的(汪三贵,2008)。有鉴于中国国家制度的特点,学者们往往会以政府主导涵盖党委领导、政府负责的扶贫体制,或将其具体称为“行政治理贫困”(许汉泽、李小云,2018)。殷浩栋等(2017)对于精准扶贫项目决策的研究也是基于科层治理的逻辑展开的。这些研究不同程度地受到渠敬东(2012)从社会学视角提出的项目制治理理论观点的影响。许汉泽等学者的研究之所以使用行政治理贫困概念,一是为了分析单元的便利以及为了集中揭示扶贫治理技术本身的问题;二是因为中国消除农村绝对贫困的行动是自上而下由行政体系具体贯彻的。尽管也有学者提出,精准扶贫政策执行过程实际上是“行政事实上包含了政治”,具有“逆科层化”与“再科层化”的特点(许汉泽、李小云,2018)。中国语境之下的行政不同于西方政府科层行政的含义,中国的“政府”本身就包含着党的力量(何艳玲、汪广龙,2012)。但是客观上的政治和行政的一体性并非否认科层治理工具技术的某种独立性。正如应星(2016)所指出的,“我们的焦点总是放在权力、技术之间的较量,但在这种较量背后人的因素、政治文化的因素却被遮蔽了”。因此,在新政治语境下,采用传统的政府主导的范式很难展示政治议程在脱贫攻坚过程中超常规的强力性,也淡化了脱贫攻坚的复杂性,不利于揭示脱贫攻坚取得快速进展的发生机制。

虽然较早的农村扶贫开发,特别是1994年开始实施的“八七扶贫攻坚计划”已经确定了政府主导、全社会参与的扶贫领导机制,然而,基于中国特殊的体制,即使政府主导同样意味着执政党在扶贫过程中的领导作用,在实际操作上,扶贫计划的落实往往通过项目制演化为科层偏好的行政治理,这突出地表现在2011年之前和2011年新的农村扶贫开发纲要颁布之初的一系列具体的政策设置上。2012年以后,中国新的领导集体将2020年作为中国共产党推动中国实现现代化的重要节点,消除农村绝对贫困与全面实现小康社会挂钩。由于党领导下的政府主导是中国经济社会发展事务的普遍性实践,除非采用非常规的制度安排,这一体制在具体执行上仍然会回归科层技术理性,这也是学者习惯于将中国的扶贫看作是行政治理主导的主要原因。随着国家领导层面愈加认识到消除农村贫困对于全面实现小康社会的重要性,例如总书记就曾经说过,“不能到时候,宣布了全面建成小康社会,可还有那么多群众生活在贫困线下”(人民网-人民日报,2020),因此,基于科层治理而提出的“精准扶贫”很快演化成为了“脱贫攻坚战”。在传统政府主导的模式下,农村扶贫工作由中共中央政治局委员、副总理代表党和政府出任扶贫开发领导小组组长,各相关部门的副职代表本部门作为领导小组委员。这一体制虽然能够协调各个部门落实扶贫政策,但仍然无法将扶贫工作作为各部门的头等大事,也无法有效超越部门的行政利益和科层治理的逻辑,这一格局一直延伸到乡一级。(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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文章来源:《社会学研究》2020年第6期

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