周琪:论特朗普的对华政策及其决策环境

选择字号:   本文共阅读 2286 次 更新时间:2019-11-30 13:46

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周琪  

内容提要:特朗普政府的对华政策代表了20世纪70年代以来美国对华政策的转变。美国把中国和俄罗斯并称为“修正主义的竞争者”,认为国家间的战略竞争已成为美国国家安全的主要担忧。这些判断是当前美国两党形成的对华新共识。在美国看来,国家安全竞争正在广泛渗入经济和商业之中,中美最重要的竞争领域是高科技;在国家的支持下,中国可能取得高科技发展的优势,因此美国必须提前予以制止。特朗普用反全球化和“美国优先”的方法来解决美国当前的问题,造成美国内外政策的转变,亦使中美合作领域变得极为狭窄,合作的一面在下降,竞争的一面在急剧上升。尽管中美关系还没有滑落到“新冷战”和“脱钩”,但已经处于一个转折点,不可能回到以往了。因为美国认定,中国已经是同美国平起平坐的对手,中国的崛起损害了美国的利益。美国两党建制派都强调:美国必须改变思维,接受并适应中国成为全球经济强国的现实,同时调整自身的战略和策略,以继续稳固其全球领导地位。鉴于当前美国国内的主流看法和决策环境,如果我们处理中美关系的方法得当,在竞争中维持比以往较低水平的、相对稳定的中美关系还是可能的。

关 键 词:特朗普政府  中美关系  决策环境  “新冷战”


特朗普总统的任期刚刚过半,在其执政的两年中,中美关系经历了过山车般的大起大落,对特朗普政府对华政策的观察也常常出现相互矛盾的信息,令许多人甚至是有经验的研究者都感到像是雾里看花。迄今,美国的对华政策及其决策环境的真实情况已经较为明朗。


一 特朗普对华政策的急剧转变


特朗普是一个政治“素人”,在他上任之初,无论是从中方的角度还是从美方的角度,都认为他完全不了解中美关系对美国的重要性以及中美经过怎样的共同努力才使两国关系发展到今天。他在竞选期间和胜选后对中国的反复指责集中在贸易方面,批评中国操纵人民币汇率、向美国倾销廉价商品、对美出口中国产品征收“重税”“偷窃”美国人的工作和知识产权等,抱怨美国对中国的巨大贸易逆差是由于美国“受到不公平对待,与中国签订了糟糕的贸易协议”,扬言要将中国定性为汇率操纵国,并向中国商品征收45%的惩罚性关税。

当选之后不到一个月,特朗普就于2016年12月2日在纽约接听了台湾地区领导人蔡英文的电话,通话时间为12分钟。蔡英文除了祝贺特朗普当选美国总统外,还表示期盼能强化双边的互动与联系、建立更紧密的合作关系,希望未来美方能持续支持台湾地区在国际议题上有更多参与及贡献的机会。两人还就维护亚太稳定简短交换了意见。特朗普事后在推特中为自己辩解说,他之所以接听蔡英文的电话是因为美国卖给台湾地区数十亿美元的军备,而中国进行货币贬值、对美国产品征收重税以及在南海建立大规模军事设施。①然而,美国各界纷纷指出,特朗普与蔡英文的直接通话打破了中美建交以来近40年的惯例,对美国长期奉行的“一个中国”政策和中美关系的基本政治基础构成了严重挑战。特朗普当时的言论使得留守的奥巴马政府的美国国家安全委员会发言人内德·普莱斯(Ned Price)迅速发表声明:“我们坚持基于美中三个联合公报和《与台湾关系法》的‘一个中国’政策,台海关系的和平与稳定是我们的根本利益。”②美国白宫发言人乔希·伊尔耐斯特(Josh Earnest)于2016年12月5日中午的新闻发布会上证实美国国家安全委员会的高级官员已经两次致电中国“保证现任美国政府坚持‘一个中国’的政策”。③

此后,特朗普在2016年12月12日福克斯新闻(Fox News)对他的采访中说:“美国是否延续几十年来(一个中国政策)的传统,取决于中国是否在贸易和其他问题上做让步。”④具有讽刺意味的是,台湾当局并没有利用特朗普的表态大做文章,因为特朗普的上述话中暗含的意思是,他不过是把台湾地区当作一个交易筹码。此后,经过一系列的外交斡旋和特朗普政府内部的说服工作,在2017年2月9日与中国国家主席习近平的通话中,特朗普终于确认美国政府将继续奉行“一个中国”的政策,并表示他充分理解这一政策的重要性。⑤在其后时任美国国务卿雷克斯·蒂勒森(Rex Tillerson)与时任中国国务委员杨洁篪的通话和会面、蒂勒森与王毅外长在二十国集团(G20)外长会议上的会面以及蒂勒森访华期间,美方反复确认了“一个中国”的立场。从这个意义上说,特朗普的对华政策终于走上正轨。

2017年3月18日,美国国务院通过简报和记者招待会的形式反复陈述了特朗普政府的对华政策理念:特朗普政府“追求建设性的和以结果为导向的对华关系,这种关系有益于美国人民,保持美国对其盟友的忠诚,并推动中国遵守国际规则和规范”。⑥这其中所谓的“以结果为导向”可以理解为寻求美国同中国的交往与合作产生对美国有利的实质性结果。这表明美国将在与美国利益相关的具体问题上向中国施加压力,要求中国配合,特别是在贸易和朝核问题上。

从2017年2月入主白宫到2018年年初的整整一年中,特朗普并没有表现出他将兑现在竞选中和当选后要在贸易方面对中国采取制裁措施的威胁。他曾在2017年4月12日对《华尔街日报》记者表示,他的政府不会把中国列为“汇率操纵国”,原因是在过去的几个月中没有证据表明中国在操纵汇率,现在采取这一步骤,会破坏美国与中国应对朝鲜威胁的谈判。⑦

直到2017年12月,中美关系看起来都进展得相当顺利。2017年11月,特朗普对中国进行国事访问,中国官方在特朗普访华之前曾公开表示,两国元首已经建立了“个人友谊、良好的工作关系和相当程度的互信”,能够坦诚地就各自关心的问题交换意见,增进相互了解。⑧这在特朗普与其他国家元首的个人关系中是非常少见的。特朗普访华期间不仅受到中方前所未有的高规格礼遇,而且中美双方签署了一系列经贸协议,总额达到2535亿美元,显示了中方愿意帮助美国减少对华贸易逆差的诚意和姿态。

然而,在此之后,特朗普政府逐渐显露出自20世纪70年代以来美国对华政策的转变。

特朗普结束对中国的国事访问回国后,受到美国国内的普遍批评。美国舆论认为,中国在贸易问题上没有做出实质性的让步,原有的市场准入限制问题并没有解决,中国只是承诺将增加美国的对华出口数量。美国贸易代表办公室(USTR)很快于2017年11月30日宣布,美国已经正式通知世界贸易组织(WTO),反对给予中国市场经济地位,理由是中国政府对市场干预过多。中国官方的回应是,所谓“非市场经济国家”概念并不存在于WTO的多边规则当中。

2018年3月8日,习近平应约同美国总统特朗普通电话,就中美关系交换看法。习近平指出:“今年以来,我同总统先生保持了密切联系,我们都同意双方团队要以只争朝夕的精神推进两国在广泛领域的对话合作,保持中美关系健康稳定的发展大局。希望双方共同努力,在相互尊重、互惠互利的基础上,聚焦合作、管控分歧,推动中美经济合作共赢,推动两国关系在新的一年取得更大进展。”⑨特朗普祝贺中国“两会”成功召开,表示两国元首保持密切联系对美中关系发展十分重要。美方高度重视美中关系和双方合作,愿同中方共同努力,推动中美关系向前发展。⑩

然而,就在中美关系看似发展顺利之时,2018年3月22日,特朗普政府突然宣布将对中国500亿美元的对美出口产品加征关税,这意味着特朗普上任之后悬在中国头上的“达摩克利斯之剑”终于落了下来。此举也揭开了特朗普对华政策中在此前被忽略的一面。实际上,在此之前,美国政府已经依据《1974年美国贸易法》中的301条款对所谓“中国不公平贸易行为”进行了七个月的正式调查,以中国侵犯美国知识产权和美国企业被迫接受不利条件才能进入中国为重点,授权总统对违反贸易协议或对美国商业构成负担或限制的不公平、不合理或歧视性的外国贸易行为实施单方面的报复性措施。3月22日,特朗普签署总统备忘录,宣布依据“301调查”结果,将对从中国进口的商品大规模加征关税;美国贸易代表办公室将在15天内制定对中国商品加征关税的具体方案,随后公示30天(以后又延长至60天);美国贸易代表办公室将就相关问题向WTO起诉中国;美国财政部将在60天内出台方案,限制中国企业投资并购美国企业。

2018年6月15日,美国贸易代表办公室公示了对中国加征关税的清单。其中清单二为301调查委员会认定的受益于中国产业政策如《中国制造2025》的284项产品,价值大约为160亿美元。7月10日,美国正式开始对中国出口美国的340亿美元商品征收25%的关税。7月10日,特朗普下令美国贸易代表办公室启动程序,对另外2000亿美元的中国进口商品加征10%的关税。8月2日,美方宣布拟对上述2000亿美元商品加征的关税税率由10%提高到25%。中国方面采取了反制措施,在3月23日、4月2日和6月16日多次宣布对从美国进口的产品加征关税的清单之后,8月6日,中国宣布对进口自美国的600亿美元商品加征关税。中美贸易摩擦至此全面升级。


二 贸易成为特朗普政府同中国争斗的焦点


随着1934年美国国会批准《互惠贸易协定法》(The Reciprocal Tariff Act),(11)美国国内形成了赞同自由贸易的跨党派舆论,而且这种舆论在1947年《关税与贸易总协定》(GATT)通过之后得到了加强。自第二次世界大战以来,美国在塑造全球贸易体系方面发挥了至关重要的作用,主导了消除贸易壁垒以及建立全球性和区域性贸易体系的努力。然而,1994年通过的《北美自由贸易协定》(NAFTA)和世界贸易组织的乌拉圭回合打破了美国两党在贸易政策上的一致性,美国在贸易政策上的党派之争重新抬头,同时两党对待自由贸易的态度发生了互换,民主党在工会集团的压力下开始对自由贸易持保留态度,转而支持基于劳工权利和环境保护的贸易保护主义政策。不过,一般来说,美国持不同政治观点的经济学家都认为,贸易是推动经济发展的关键性工具,而经济发展可以促进社会富裕和政治自由。贸易对美国经济发展的推动作用也得到了普遍承认。

虽然在过去的50年中,美国贸易占国内生产总值(GDP)的比例显著上升,但美国对贸易的依赖程度与其他国家相比并不高。1960年,美国进出口总额占GDP的比例为9%,而当年全球的平均水平为24%;2015年该数字为28%,而全球的平均水平为58%。(12)美国的商品和服务出口在2016年为2.2万亿美元,支持了大约1070万个美国就业机会。(13)根据2013年的数据,国际贸易每年给美国每个家庭带来13600美元的收益。(14)2017年的一项民意调查显示,72%的美国人认为贸易是一种经济机遇,这一比例创下了历史新高。但是,对一般贸易的支持并不代表对自由贸易的支持,美国人对自由贸易越来越持怀疑态度,71%的美国人认为促进“有利的”贸易政策“非常重要”。(15)

尽管共和党传统上更加支持自由贸易,但是自2009年以来,民主党人对自由贸易协定的看法比共和党人更积极。2017年大选期间,共和党对自由贸易的支持率大幅度下降。2016年10月,共和党选民对自由贸易协定表达的看法比民主党选民更不积极,仅有29%的人对自由贸易持积极看法,而民主党中持积极看法的占59%。(16)在贸易问题上的党派分歧也体现在对NAFTA的看法上,这一协定是特朗普攻击的重点。在2017年2-3月进行的民意测验中,68%的民主党人认为NAFTA对美国有利,仅有20%的共和党人认为对美国有利。(17)因此,特朗普在大选中关于自由贸易的激烈言论实际上并没有过于偏离共和党的主流观点。

贸易逆差被特朗普视为国内制造业丧失就业岗位的主要原因。关于贸易逆差与就业岗位的相关性,2016年美国的一项研究发现,1999年至2011年自中国进口产品的增长使美国失去了240万个就业岗位,其中98.5万个就业岗位是制造业的岗位,占这一时期失去的所有580万个就业岗位的约17%。(18)2017年发表的另一项研究也得出结论:2000年至2010年,制造业失业率的大约13.4%是由贸易造成的,但也发现最近几年制造业将近88%的工作岗位的丧失是由于劳动生产率增长所带来的。(19)换言之,贸易逆差虽然是造成美国制造业空心化的原因之一,但并不是主要原因。

特朗普在贸易政策上的观念带来了自1934年以来美国自由贸易传统的急转弯。特朗普的贸易政策建立在基本执政理念之上,即“美国优先”。“美国优先”本质上就是美国贸易优先、美国就业优先、美国经济优先。虽然特朗普的贸易政策也带有自由贸易的标签,但更强调“公平贸易”,他口口声声要求的东西实质上是用美国利益和标准来衡量的所谓“公平贸易”。他持有某种重商主义的观念,认为出口多、进口少是一国经济健康的标志,实际上是把各国之间的经济交往看作零和游戏。由此,凡是危及美国贸易和就业的国家都被视为对美国利益的危害国,甚至包括日本、韩国和德国等盟国也要以此来衡量,而给美国带来最大贸易逆差的中国则更被视为美国经济增长放缓的罪魁祸首。

2017年3月1日,特朗普就职不到一个月,他的政府就向国会提交了一份《总统2017年贸易政策日程》(The President's 2017 Trade Policy Agenda),特朗普的贸易政策在这份报告中显示得淋漓尽致。

该文件说,美国贸易政策的总目标和基本原则将是“以对美国人更自由更公平的方式扩大贸易”。“美国在贸易方面的每一项行动都将旨在促进经济增长,促进创造美国的就业,促进与贸易伙伴的互惠互利,加强我们制造业基础的自卫能力,扩大农业和服务业出口。”这些目标可以通过侧重于双边谈判而不是多边谈判来实现,并且在目标未实现时还可以通过重新谈判和修订贸易协定来实现。美国不应为了获得地缘政治优势而对其在全球市场中遇到的不公平贸易做法视而不见。(20)特朗普政府认定,不公平贸易的形式是国外政府补贴、窃取知识产权、操纵汇率、国有企业的不公平竞争行为、违反劳动法、使用强迫劳动等。全球经济的重要部门和重要市场因这些不公平做法而受到扭曲。(21)在美国看来,这些都是中国的所作所为。

在2018年2月发布的《特朗普自由、公平与互惠贸易政策日程与年度报告》(Trump's Policy Agenda and Annual Report for Free,Fair,and Reciprocal Trade)中,特朗普政府又明确提出了贸易政策议程的五大支柱:(1)通过确保经济安全支持美国的国家安全;(2)加强美国经济,让所有美国人都受益;(3)谈判达成更多使美国人实现繁荣的贸易协议;(4)执法和捍卫贸易法,以使不良行为者不再利用美国;(5)改革世界贸易组织,为所有国家推广有效的市场规则,扩大贸易和增加财富。(22)

文件承认,自20世纪80年代后期以来,美国加入的各种贸易协定,包括NAFTA、WTO的乌拉圭回合协定以及中国加入的WTO议定书,共同创建了一个全球化的框架,建立了管理美国贸易和投资的规则和条件。多年来,美国一直相信,这一制度将为美国工人和企业带来更强劲的经济增长和更大的机遇。但是,自中国加入WTO之前的最后一年,即2000年以来,美国GDP增长放缓、贸易逆差加大、就业增长缓慢、制造业就业人数大幅度减少。数据显示,2000年美国制造业贸易逆差为3170亿美元,2000年为6480亿美元,增加了100%;2000年1月,美国的制造业就业人数为1728.4万人,这一数字与20世纪80年代初大致相等。但是到2017年1月6日,美国制造业就业人数仅为1234.1万人,失业人数接近500万;1984-2000年,美国工业生产增长了近71%,但是2000-2016年,美国的工业生产增长不足9%;美国与中国商品和服务的贸易逆差从2000年的819亿美元猛增至2015年(可获得此类数据的最后一年)的3340亿美元,增幅超过300%。(23)特朗普政府把美国经济出现的上述问题全都归咎于中国的贸易行为和全球贸易体系而且得出一个结论:目前的全球贸易体系对中国是有利的,但是从2000年起,它并没有给美国带来同样的好处。总之,特朗普政府发现,美国在全球市场上处于不公平的劣势,因此现在是制定新的贸易政策的时候了。

《总统2017年贸易政策日程》报告被看作“对美国原有贸易政策的中断”,表明如果WTO的裁决“侵犯”了美国的主权,美国就可能忽略这些裁决。康奈尔大学贸易政策教授埃斯沃·普拉塞德(Eswar Prasad)对此批评说,“如果特朗普政府贯彻此文件的建议,这将对美国帮助建立的跨国贸易体系构成沉重打击”,“如果美国决定放弃,WTO将失去贸易决定的效力和可信度”。(24)彼得森国家经济研究所高级研究员查德·鲍恩(Chad Bown)指出,美国对世界贸易规则的批评可能最终导致一个没有规则的全球体系,“一旦我们退出并说世贸组织规则意味着我们被允许做的事情有更多的灵活性,那么我们可以百分之百地肯定,其他国家也会开始这样做。这将最终破坏美国的制度,并将对美国出口商产生巨大影响”。(25)

在特朗普贸易理念的指导下,贸易成为特朗普政府关注的中美关系中的一个最重要领域。冷战结束以后,贸易问题始终是中美之间存在争执、有时是严重争执的重要问题。美国对中国的“301调查”或威胁打贸易战,从1991年起到特朗普政府之前,已经有五次。虽然对中国窃取知识产权、操纵货币汇率等指责从来都不绝于耳,但在20多年的时间里,这些问题都会以相互妥协的方式来解决。而到了特朗普政府时期,贸易却成为中美之间矛盾最集中的领域,因为特朗普宣称,他的总统任期的目标就是“让美国再度伟大”,而追求此目标的方法就是“美国优先”。在贸易领域里的“美国优先”以要求“公平贸易”的形式表现出来,而这些“不公平”贸易的行为都被认为是由于“结构性”和“制度性”问题造成的。特朗普政府接连发起根据贸易法“337”“232”和“301”等条款进行的调查,而以201条款为基础的调查则是16年来的第一次。


三 美国对华基本判断发生重大变化


特朗普发动的对华贸易战与其对中国的战略判断相契合。在特朗普对华进行国事访问后一个月,其政府就于2017年12月发表了《美国国家安全战略》报告,以后又在2018年1月发表了《美国国防战略》报告。这两份美国对外战略和国防战略的指导性文件都把中国和俄罗斯并称为“修正主义的竞争者”,声称“它们挑战美国的实力、影响和利益,试图侵蚀美国的安全和繁荣。它们决心使经济更不自由,更不公平,发展它们的军队,控制信息和数据,以压制自己的社会,扩大自己的影响”。(26)《美国国防战略2018年概要》更是认为:“国家间的战略竞争,而不是恐怖主义者,现在成为美国国家安全的主要担忧……随着中国继续其经济和军事优势,并通过一个全国性的长期战略扩大其权力,它将继续推行军事现代化计划,旨在近期寻求印太地区的区域霸权,在将来驱逐美国,实现全球领先。”(27)

美国卡内基和平基金会资深研究员迈克尔·史文(Michael D.Swaine)在《外交》杂志上撰文对特朗普政府的两个文件进行了公开批驳。他比较了2015年奥巴马政府的《美国国家安全战略》报告和2017年、2018年特朗普政府的《美国国家安全战略》报告与《美国国防战略》报告,指出了两者之间根本的差别。2015年报告明确表示:“美国欢迎一个稳定、和平、繁荣的中国的崛起。我们寻求与中国建立建设性关系,为两国人民带来利益,促进亚洲和世界的安全与繁荣……虽然会有竞争,但我们不认为对抗是必然的。与此同时,我们将坚决主张中国遵守国际规则和规范,同时从实力地位出发来管理竞争。”(28)史文认为,与奥巴马的美国战略声明不同,特朗普政府的文件忽视了中国是区域或全球稳定与繁荣的潜在贡献者,亦是共同的全球和地区安全问题的可能合作者。美国及其盟国在过去几十年中与中国合作所产生的好处完全没有得到承认。(29)

史文在几个月后发表的另一篇文章《美国承担不起妖魔化中国的后果》中说,“美国和中国长久以来友好的建设性的交往记录正在以惊人的速度瓦解”,“就美国的情况而言,推动这种动态最明显的做法是过度批评的、常常是敌意的美国权威性战略文件,诸如最近发布的《美国国家安全战略》和《美国国防战略》报告、资深美国官员的类似声明以及经济政策的转变”。(30)在这些文件问世之后的一个阶段,美国的战略家和学者们似乎在特朗普政府对华政策面前集体失声时,史文成为少数最畅言无忌地批评特朗普政府对华政策之人,指出这样的对华政策是对包括美国在内的所有各方的严重伤害。

如果说特朗普政府的《美国国家安全战略》报告和《美国国防战略》报告充满了对中国的偏见,对中国做出了完全负面的描述,否定了过去20年来美国的对华政策,那么2018年10月初美国副总统迈克·彭斯(Mike Pence)在哈德森研究所的讲话则充满了对中国的无端指责。上述政策文件和讲话包含了美方一些令人震惊的判断,其中一些判断是对20世纪70年代以来至特朗普上任前美国对华政策基本判断的颠覆。假若在过去20年中美国持有这般对中国的看法,中美关系迄今的发展便是根本不可能的;假若这些看法是当前美国决策者持有的关于中国的真实想法,中美近年来不断谈论的努力建立两国之间的互信也只能是奢谈。

有人说,上述两份美国政府战略报告是出自美国较低级官员之手,而且在报告发布后,前一份报告的执笔人很快从政府离职,因此这些报告不能完全代表特朗普总统的个人主张。按照这个逻辑,作为副总统的彭斯的讲话就不可能背离特朗普总统的立场。正因如此,彭斯的讲话才更加令人担忧:特朗普政府发动的对华贸易战是建立在对中国的全面战略评估之上,是为了达到其战略目标而采取的应对措施,这似乎也表明美国难以在贸易问题上对中国做出让步。事实上,彭斯的这篇讲话也令许多建制派人士感到震惊,他们指出,这篇演讲只是把美国对中国的各种指责简单地拼凑在一起,既缺乏证据也没有逻辑。(31)

实际上,美国国内也有一些更理性的政治家,例如曾积极致力于推进中美经贸关系的美国前财长亨利·保尔森(Henry Paulson)等人。保尔森2018年11月7日在新加坡的演讲可能代表了美国两党建制派共有的对中国的判断,而这些判断才真正令人担忧和值得深思。这些判断包括:(1)中美之间存在大量问题和分歧,即使在经济领域,挑战也不仅仅局限于贸易问题,但在特朗普政府之前这些问题和分歧都没有得到正视;(2)如果中美两国不能达成共识以解决当前的争端,会存在“经济铁幕”降临世界经济的风险;(3)美国有许多有影响力的人物主张美中两国经济“脱钩”,尤其是在与科技相关的贸易和投资方面;(4)美国人越来越相信,中国是与美国同一级别的竞争者,正推行有敌意的对美政策,并对美国构成战略挑战;(5)一个正在形成的共识是,中国不但对美国是个战略挑战,而且中国的崛起已经损害了美国的利益;(6)中国共产党第十九次全国代表大会之后,中国有意识地向发展中国家推行自己的发展模式,通过“一带一路”等计划把中国的发展模式和各种标准推广至其他地区。(32)

上述判断不仅显示了当前美国共和、民主两党形成的对华新共识,而且在未来很长一段时间内都可能是美国对华政策的基本考量。

值得重视的是,在这些判断的背后,有一个与中国有关的核心观念,即国家安全竞争正在广泛渗入经济和商业,中国与美国最重要的竞争领域是高科技,因为这是取得经济优势和保障国家安全的关键;在国家的支持下,中国可能取得高科技发展的优势,因此美国必须提前予以制止。这便是为何贸易战尤其是与高科技领域有关的争斗成为美国对华战略关键环节的原因,这才是特朗普对华战略的基本考量。

同样需要引起注意的是,美国把中国的“不公平贸易”行为分为两个部分:一是具体的进出口产品及其数量问题;二是更深刻和更难以解决的“结构性问题”,例如强制性转移知识产权、市场准入、政府补贴以及网络攻击等。关于网络攻击,美国认为,中国的安全部门组织了对美国的黑客攻击,不仅是出于安全目的,而且是为了窃取知识产权,然后将其转给中国企业以增加其竞争力。

尤其引人注目的问题是国家安全竞争广泛渗入经济和商业的观念正在被美国政府贯彻实施,把华为排除在下一代5G无线通信设备的采购名单之外可能就是一个具体行动。美国、加拿大、澳大利亚、新西兰已在这个问题上采取统一行动。

四 特朗普对华政策的国内政治基础

毫无疑问,特朗普的个人特性在美国当前的对华政策中起了重要作用。但是,必须看到,它仅仅是重要原因之一。特朗普虽然是一个非建制派、战术上不按常规出牌,但他代表了一部分美国选民,他的政策也得到了众多选民的支持,这也使得其自恃具有民意支持基础,可以直接诉诸选民。为了迎合美国民众,特朗普用反全球化和“美国优先”的方法来解决美国当前的问题,因而造成特朗普领导下美国内外政策的急剧转变。美国优先的方法本质上就是反全球化。如今,他解决所谓中国“不公平贸易”问题的破釜沉舟的决心和强硬方法也得到美国两党建制派的一致赞同。

特朗普的反全球化主张得到美国大量白人蓝领的共鸣。以往,全球化给美国带来了巨大的好处,否则美国不可能成为全球化的积极推动者。根据美国贸易代表办公室的测算,2013年,商品与服务出口支撑着美国1130万个工作岗位,占总量的近1/10,其中包括制造业1/4的岗位,而且与出口相关岗位的收入比全国平均水平高出13%-18%。(33)特朗普最激烈反对的自由贸易协定为美国增加了3000亿美元的出口,并支撑着540万个工作岗位。(34)降低关税鼓励进口,一方面加强了美国的国内市场竞争,提高了企业生产率;另一方面给美国消费者带来了更多样化的选择,降低了生活成本。据估计,美国中等收入消费者有29%的购买力源自国际贸易,相当于平均给每个家庭每年带来大约1万美元的收入。(35)

然而,如今全球化对美国社会的副作用逐渐显现。全球化以及与其相关的自由贸易至少在美国引起了四个方面的问题,使许多美国人的利益受到损害,因而招致他们的反对。

第一,自由贸易可能导致某些群体失业和收入下降。当资源的全球配置、分工在全球展开时,市场竞争压力会比仅在本国国内大得多。为了降低生产成本,美国企业纷纷外迁或外包,而资本外流加速了美国产业的空心化,尤其是白人蓝领集中的制造业出现了严重的衰退。(36)这不仅造成工作岗位的丧失,而且迫使美国劳动者必须与待遇比他们低得多的发展中国家劳动者竞争。其中受到最大冲击的是特朗普的核心支持者美国白人蓝领。

第二,贸易具有重要的收入分配效应,这一点往往被其经济效应所掩盖。自由贸易在理论上能提高全球总产出和总体福利,但它并不能保证每个人都能从中受益或同等程度地受益。它所带来的广泛而激烈的市场竞争必然会使一部分人获益,另一部分人受损。由于流动资本重新部署了世界经济中的职业和生产,贸易强化了国际竞争压力,全球金融限制了主权国家的福利和再分配能力,结果全球化加剧了国家间和国家内部的经济不平等。(37)

第三,自由贸易带来对美国社会标准和规则的挑战。全球化深入发展后,由于发达国家的企业很容易迁移到外部成本较低的发展中国家进行生产,这会迫使本国政府或劳动者降低标准,例如降低工人工资、打击工会组织、减少社会福利、放松环保监管、对企业和富人减税等。

第四,全球化加剧了美国国内收入和财富分配的不平等。由于经济全球化,美国跨国公司高管、技术精英可以不受国界的限制,在全球范围内进行竞争,且具有很强的竞争能力,但是白人蓝领只能在地方上进行竞争,而美国制造业空心化已经使地方丧失了大量工作岗位,致使白人蓝领生活水平下降,难以进入中产阶层。这进一步带来美国收入和财富分配的严重不平等。2012年,美国最富有的0.1%家庭所占有的财富与中下层90%的家庭所拥有的财富几乎相等,(38)美国的基尼系数从1968年的0.39上升到2014年的0.48,几乎高于所有其他发达国家。(39)

总的来说,由于缺乏相应的国内社会政策,全球化在一定程度上引发了美国制造业的衰败、就业岗位丧失、收入下降、经济不平等、政治冲突、国家认同危机、犯罪活动和国家安全威胁等严重问题。近年来美国国内出现的“占领华尔街运动”、伯纳德·桑德斯(Bernard Sanders)的左翼民粹主义和特朗普的右翼民粹主义对华尔街和国际资本的抨击都与此有关。这些社会危机激发了美国国内的反全球化潮流,催生了民族主义、保护主义和本土主义的政策。(40)

自20世纪90年代中期以来,中美在贸易和汇率问题上争执不断,这些争执常常以不同的形式表现出来,如美国基于贸易法“301”条款不断对“中国侵犯知识产权”进行的调查和制裁威胁、对中国出口美国纺织品的加征关税、(41)对中国操纵人民币汇率的指责,最集中的问题就是中美贸易不平衡日益加剧。中美不断增大的贸易不平衡问题无论对于美国的共和党人还是民主党人都是不可接受的,而且美国的政治家们认为,与中国长期进行的数不清的各种对话和讨价还价都始终未能根本解决这一问题,这说明,通过对话或在WTO的体系内解决问题已无希望,现在是应当采取不同方法的时候了。虽然秉持自由主义理念的民主党人内心承认特朗普单边主义的报复行为(单方面加征关税)明显违反了国际贸易规则,但如果特朗普的措施能够奏效,他们还是乐见其成。这也就是为什么尽管民主党人从特朗普一上任起就开始酝酿和谈论对特朗普的弹劾,但人们很少能听到民主党建制派对特朗普的对华贸易政策进行公开批评。

自2005年9月美国副国务卿罗伯特·佐利克(Robert Zoellick)提出要鼓励中国成为国际体系中一名“负责任的利益攸关方(responsible stakeholder)”以来,美国对华政策十几年以来基本上维持在与中国竞争+合作上。这一点在奥巴马总统政府时期表达得最为明确。对与中国合作的必要性的认识是与对全球化的认识分不开的。在奥巴马政府时期,虽然美国的战略重心转向亚太地区,但奥巴马总统多次表示,“美国将继续努力建立与中国的合作关系”,美国“在一个和平与繁荣的中国的崛起方面存在根本的利益,这就是为什么美国欢迎这样一个中国的崛起”。(42)前国家安全事务助理汤姆·多尼隆(Tom Donilon)也多次说明,奥巴马认为,美国仍然是世界上最大的和最有活力的经济体,但是在一个相互关联的世界上,各国一损俱损,一荣俱荣。奥巴马总统赋予美国与中国关系极大的重要性是因为如果没有中国以及中美两国之间广泛的、富有成效的和建设性的关系,世界上几乎没有任何外交、经济或安全挑战可以得到解决。美中关系已经并将继续具有合作和竞争的成分。(43)奥巴马认为,在全球化的条件下,人类面临许多共同问题,这些都需要各国之间的合作来应对。美国虽然是世界上唯一的超级大国,但仅凭一己之力无力解决这些问题。其中最需要合作的对象是中国,因为中国是当今世界上经济发展最快、人口最多的发展中国家。中美之间不必然发生战争,在新兴大国和守成大国之间发生战争并不是一个规律,是否发生战争取决于决策者的选择。然而,在奥巴马执政的最后两年,其对华政策受到国内越来越多的批评,随着中国经济的发展和军力的逐渐壮大以及中国的外交变得越来越具有主动性(以“一带一路”倡议为标志),美国国内“中国威胁论”的声调越来越高,对中国的看法也越来越负面。

到特朗普政府时期,情况发生了急剧变化。特朗普是明显反全球化的,实际上“美国优先”的概念就包含了反全球化的含义。他实行保护主义的贸易政策、把美国公司的投资拉回国内、严格限制移民、退出《巴黎协定》、重新谈判多边和双边贸易协定使之更有利于美国,这些都是“美国优先”和反全球化的行为。特朗普政府的反全球化立场使中美的合作领域变得极为狭窄。原本基于对全球化的认识,应对全球性问题,包括气候变化、发展清洁能源、毒品走私、经济发展、反恐、防止核扩散、传染性疾病等都是美国需要同中国合作的领域,特朗普政府却几乎忽视所有这些问题。例如,在奥巴马政府时期,气候变化方面的合作曾经是中美之间最重要的合作领域之一,但特朗普在总统竞选期间宣称“气候变化是中国制造的骗局”,并于2017年6月宣布退出《巴黎协定》,他的举动终结了中美在这一领域的有效合作。再例如,美国官方文件认定,现在中国和俄罗斯而不是恐怖主义,才是美国最大的安全挑战。这样一来,中美之间能够合作的领域仅剩下特朗普唯一关注的全球性问题——核扩散,具体来说就是朝核问题和伊核问题。但问题是,仅仅在防核扩散方面达成共识与合作,不足以支撑起中美关系的良性发展。美国对华政策中同中国合作的一面在下降,竞争的一面在急剧上升。


五 特朗普政府对华政策未变为“新冷战”


对于美国当前的对华政策的定性,最近一段时间产生了一些新的提法:遏制、新冷战、脱钩。这些判断能否成立?

从美国政府的内部情况和美国总体对华政策来看,特朗普作为一个地道商人出身的总统,其基本特性一如既往,即不具有强烈意识形态观念和地缘政治概念,也没有明晰的全球战略构想。对于中国,他从贸易和经济利益出发,对中国在贸易上施压,要求得到最大的让步。关于美国同中国的贸易,他在其幕僚长约翰·凯利(John Kelly)进入白宫任职的第一周,就对他的顾问们说:“关税,我想要关税。”(44)然而,正如美国著名外交官傅立民(Charles Freeman)所说,特朗普的对华强硬贸易政策被美国白宫内那些出于各种目的想要压制中国的人结合自己的动机做了发挥:一些人想要粉碎中国的经济模式;一些人想要为涉嫌侵犯美国公司知识产权而惩罚中国;一些人希望两国政府管理贸易,以确保美国来自中国的进口不超过美国对中国的出口;一些人寻求中国金融业全面开放;还有一些人想要在中国综合国力超越美国之前遏制住中国。正是由于存在多种不同的动机,中美之间的贸易谈判异常困难,时常出现反复。(45)当然,特朗普政府内部已经在对中国采取强硬贸易政策上取得了一致意见。

由于不具有强烈的意识形态观念和缺乏全球战略安排,特朗普政府的对外政策有以下一些表现:

第一,对普京领导下的俄罗斯怀有好感。如果不是碍于国内司法调查和国会的制约以及受到美国战略家关于“俄罗斯是美国最大安全挑战之一”的一致看法的压力,特朗普会更愿意发展同普京和俄罗斯的关系。

第二,对欧洲盟国的态度完全不能与“新冷战”相适应。一向关系密切的欧美关系受到美国三个行为的沉重打击:退出《巴黎协定》、以国家安全为由对从欧盟进口的钢铝产品加征关税、退出伊核协议,以至于欧洲理事会主席唐纳德·图斯克(Donald Tusk)2018年5月曾表示:“有这样的朋友,谁还要敌人?”(46)甚至连特朗普曾经青睐的国防部长詹姆斯·马蒂斯(James N.Mattis)也在其辞呈中尖锐地批评特朗普:“尽管美国仍然是自由世界不可或缺的国家,但如果不维持强大的联盟并尊重这些盟友,我们就无法保护我们的利益,或有效地发挥这一作用。”(47)

第三,在战略重心——“印太”地区,同盟与伙伴国对美安全保障承诺疑虑加重。从奥巴马政府起,美国开始执行将其战略重心调整至亚太地区的战略“再平衡”,特朗普政府延续了这一政策,并将其称为“印太”战略。但无论是对日、韩、澳、菲等军事盟国,还是对印度等伙伴国家,特朗普在贸易和防卫开支分担或武器采购等问题上均与之龃龉不断,且故意缺席2017年在新加坡举行的东亚领导人系列合作会议,还在上任后的第一周就毫不迟疑地退出了以亚太盟国和伙伴国家为主体的跨太平洋伙伴关系协定(TPP)。这导致该地区许多国家对美国安全保障承诺的怀疑,包括韩国、新加坡、日本、澳大利亚、印度在内的许多国家都积极调整对华政策,结果使中国周边战略环境得到了预期外的改善。

第四,并没有刻意利用台湾、人权等问题来进一步打压中国。特朗普两次否决了美国国务院和国防部试图升级与台湾地区关系的提议。《台湾旅行法》(Taiwan Travel Act)在国会两院得到一致通过后,特朗普政府仍要求低调处理美国高级官员的对台访问。虽然美国政府对中国“人权”问题批评激烈,但迄今没有采取与其他方面的政策,如与贸易政策相挂钩的方法。一名美国评论者留意到,2019年2月5日特朗普在国会发表的2019年度国情咨文中,并没有蓄意攻击中国:没有提到中国的军费开支、中国近期的登月成功、南海问题、网络战以及中国的人权纪录。(48)

目前在美国,绝大多数国际问题专家和政府官员都认为,美国对华政策并没有变为“新冷战”,因为冷战的特点是以意识形态为中心的对垒、相互脱离的经济体系、全球范围的军事对抗、排斥合作的零和游戏,这些都不是当前中美关系的特征。冷战时期,美苏分属两个相互分离的市场,两者之间的投资和贸易微不足道,与今日中美之间的情况不可同日而语。而且,无论是美国共和党还是民主党的主流,都承认中美在经济上难以脱钩,他们在贸易战产生效果之后,都强烈呼吁特朗普政府尽快调整方法,结束同中国的贸易战,警惕和防止两国关系滑入“新冷战”。即使把“新冷战”简单地定义为是蓄意的、周密安排的对华遏制,目前也尚未达到这种程度。

尽管中美关系还没有滑落到“新冷战”和“脱钩”,但是有一点是不容置疑的,即中美关系已经处于一个转折点,不可能回到以往了。包括亨利·基辛格(Henry Kissinger)在内的许多美国外交战略精英都一致表达了这一观点。造成这个转折点的关键在于,美国现在认定,中国已经是同美国平起平坐的对手,中国的崛起已经损害了美国的利益。迄今,两党建制派还没有提出明确的替代方法,但“管控两国间的重要分歧”是被谈论得最多的方法。

20多年前,克林顿政府逐渐形成的对华政策基本观点是,“一个稳定、开放、成功的中国符合美国的利益”。(49)克林顿曾对国会表示,他支持中国加入WTO,目的是让中国融入国际社会,因为只有让中国的老百姓有机会接触西方民主国家,他们才能够了解西方的民主制度并受其吸引,中国才能最终朝着美国所希望的方向发展。但是,美国的政治家们现在发现,中国非但没有变得跟美国一样,反而发展出自己的政治和经济模式,甚至还要将其推广到其他发展中国家。换言之,过去鼓励中国融入国际社会、加入WTO的做法,不过是为美国培育了一个强有力的竞争对手,这让许多美国政治家懊悔不已。

然而,也有很多美国知识精英明智地指出,这种后悔只是出于一个幻觉,因为即使当初美国设法阻止了中国融入国际社会,也阻拦不了中国经济的发展,至多只能影响其发展的速度,当前也是如此。前哈佛大学校长、著名经济学家劳伦斯·萨默斯(Lawrence Summers)指出:“中国正在成为世界上最大的经济体,这一历史趋势无可抗拒。”他还预测,即使中国遵循了美国所制定的所有规则并符合国际经济规范,也不会改变其增长率(对其影响可能只有1%),而不公平的中国贸易行为对美国经济的影响也微乎其微,至多为0.1%。(50)

这些政治学家和经济学家都试图表达一种观点:美国必须改变思维,接受并适应中国成为全球经济强国的现实,同时调整自身的战略和策略,而不是同中国打贸易战,或进行“新冷战”。如果美国政策调整得好,还可以继续稳固其全球领导地位。可以说,美国的建制派正在探索这一新方法。2019年1月宣布将竞选美国下任总统的民主党参议员伊丽莎白·沃伦(Elizabeth Warren)发表在《外交政策》上的文章就表达了这样的观点:“没有回头路可循,但我们可以塑造我们继承的世界。我们可以采取适用于所有美国人的,而不仅仅是富裕精英的外交政策。我们可以首先保护美国的利益,同时认识到当我们利用盟友和伙伴的支持时,这些利益受到最好的保护。我们可以改革国际机构,使其更加灵活和包容,同时仍然保持美国的全球领导作用。我们可以进行明智的投资,以威慑敌人和保卫国家,同时平衡我们的雄心与资源。我们可以适应21世纪的技术要求和挑战,制定反映将来世界的政策,不是像以往那样制定反映过去世界的政策。我们能够认识到,全球力量产生于美国国内,对美国经济进行资本重组,并从根基上重新投资于美国民主。”(51)

与之相应的是,特朗普政府也得到了一些教训。令特朗普备受打击的是,他原以为在减税、对其他国家加征关税、把美国企业对外投资吸引回美国、严格制止非法移民之后,就可以完全扭转美国经济增长的颓势。然而,美国经济并没有出现持续强劲增长,股市在2018年11-12月出现暴跌,特别是与中国联系密切的企业,例如苹果公司出现收益大幅度下跌、显著低于预期的局面。更严峻的问题是,人们对于经济增长信心不足。上述情况导致目前美国主流经济学家都认为,美国经济增长的前景并不乐观。根据高盛公司2018年11月14日发布的全球经济分析,美国2018年的GDP增长并不如特朗普预期的那样高,仅为2.9%,而对2019年的预期是2.5%-2.6%,2020年仅有1.6%。(52)特朗普之所以在阿根廷G20峰会期间与习近平达成重开经贸谈判的共识,并在随后一段时间里与习近平保持密切的沟通,也是受到华尔街和共和党内部要求其停止对华贸易战的压力。

还有一个不容忽视的事实是,自特朗普担任总统之后,其内阁成员和白宫高级顾问如走马灯一般不断更换,较理性、更愿意用外交手段处理中美关系中的问题的官员接二连三地辞职或被撤换,其中包括原国务卿蒂勒森、原全国经济委员会主席加里·科恩(Gary Cohn)、原国防部部长马蒂斯,他们都被完全听命于特朗普或与之目标和方法一致的官员所取代。就连同样认定中国是美国最大安全挑战的国防部部长马蒂斯,因不赞同特朗普对盟国的态度和对某些军事行动的指示,亦不能幸免。(53)不仅如此,特朗普政府中还有一大批中层官员没有到位。从这一现象来看,尽管中国是美国最大的安全挑战已成为美国两党的共识,但完全认同特朗普对外政策的人在美国政策界并不占多数。有一种看法认为,虽然特朗普对中美关系的“诊断”是正确的,但他采取了错误的“治疗”方法。

在对华政策方面,特朗普政府目前最关注的问题有三个:朝核问题、贸易问题和芬太尼问题。特朗普提出的美国新的“印太战略”与奥巴马的再平衡战略有异曲同工之处,都是要把美国的全球战略向印太地区收缩。虽然奥巴马政府的战略标识是再平衡而不是“印太战略”,但奥巴马政府的第一任国务卿希拉里·克林顿(Hillary Clinton)在《外交政策》杂志上为美国正在推出的再平衡战略定调时,就已发展了对“亚太地区”这一概念的新认识,即把亚太地区定义为跨越两大洋——太平洋和印度洋,并相应地创造了“Indo-Pacific”一词。理由是两大洋正通过海运和战略日益连接在一起。“这个地区跨越两大洋——太平洋和印度洋,它们日益通过海运和战略连接在一起。”(54)推行奥巴马再平衡战略的亚太事务助理国务卿库尔特·坎贝尔(Kurt Campbell)描述了在行动上把印度洋和太平洋联系在一起是美国战略思考的下一个“挑战”。(55)这样的思考也是因为存在大量穿越这两大洋的海上运输,据估计有50%的世界船运和70%的船载石油和汽油运输通过印度洋,其中绝大部分是运往东亚地区。(56)

不过,史文也指出,特朗普的“自由与开放的印太地区”概念与奥巴马再平衡战略的首要差别是,前者“尽管偶尔会赞同与中国的短暂合作(例如,在处理拥有核武器的朝鲜的问题上),但是其支持者基本上将中国视为对地区(和全球)秩序与繁荣以及西方利益的一个敌对的现存威胁。中国不再被视为既是竞争者也是潜在的合作伙伴,而是有选择地被阻止,但还会融入不断演化的全球和地区秩序”。(57)

更重要的是,在一个全球化的时代,像冷战中那样的经济“脱钩”是违反经济规律的。全球化使世界经济连为一体,相互依赖。就中美关系而言,正如习近平主席所说,“中美两国谁也离不开谁,合则两利,斗则俱伤,合作是最好的选择”。(58)用反全球化或逆全球化的方法来处理中美贸易关系,使美国经济与中国经济彻底脱钩,把投资和贸易全部转移出中国,这样的主张对美国并非有利,因为这样做并不能减少美国的贸易逆差,而只可能把美国与中国的贸易不平衡变为美国与其他国家,特别是劳动力等成本较低的东南亚国家。况且,东南亚国家的市场规模与中国无法相比。总体来说,无论是美国的金融界,还是贸易和投资商,都一致呼吁特朗普停止贸易战。

民主党建制派仍然是赞同全球化的。时任财政部部长、民主党人罗伯特·鲁宾(Robert Rubin)分析了“为什么世界需要美中和睦相处”。他指出,“两国领导人都应当认识到,出于自身利益考虑,我们应携手解决重大跨国问题”,包括核扩散、气候变化以及流行病、恐怖主义和网络安全等。任何一个国家都不可能单独应对这些威胁,现存的国际体制也被证明不能充分应对它们。成功应对这些威胁的最佳机会“就是世界上两个最大的国家经济体推动全球性行动,实现这一目标的最可靠方法是在我们两个国家之间建立建设性的关系”。(59)可以预想,如果特朗普的总统职位在2020年美国大选之后被民主党候选人取代,美国的国内政策和对盟国政策很可能会发生明显变化,虽然民主党建制派的对华基本判断不会改变,人权问题会更加凸显,但美国同中国在全球化趋势下的合作领域仍会扩大,同中国打交道的方式也会发生相应的变化。

共和党建制派也不愿同中国对抗,美国对外关系委员会会长、共和党建制派理查德·哈斯(Richard Haass)表示,中美两国未来应聚焦于管控两国间的重要分歧,在朝鲜问题、下一次金融危机、气候变化、改革WTO、为网络空间立规等议题上,中美合作必不可少。他还认为,中美关系的合理目标应当是“允许有限合作的受管控的竞争”。(60)

总之,美国两党的主流都承认在一个全球化的时代,中美之间有很多可合作的领域以及合作具有必要性和迫切性。如今,虽然中美关系中竞争的一面在急剧上升,但还没有达到全面对抗的程度,可以说,中美关系“断崖式”的跌落还没有出现。鉴于美国国内的主流看法和决策环境,如果我们处理中美关系的方法得当,至少在一定时期内,在竞争中维持比以往较低水平的、相对稳定的中美关系还是可以争取的。这样做有利于中国的经济发展和人民的福祉。

感谢《世界经济与政治》杂志匿名审稿人的意见和建议,文中错漏由笔者负责。

①Nyshka Chandran,"Donald Trump Insults China with Taiwan Phone Call and Tweets on Trade,South China Sea," https://www.cnbc.com/2016/12/05/donald-trump-insults-china-with-taiwan-phone-call-and-tweetson-trade-south-china-sea.html,访问时间:2018年12月5日;"Trump Remains on Defensive After Call with Taiwan President," https://www.foxnews.com/politics/trump-remains-on-defensive-after-call-with-taiwan-president,访问时间:2018年12月5日。

②"White House:No Change to 'One China' Policy After Trump Call with Taiwan," https://www.reuters.com/article/us-usa-trump-taiwan-obama-idUSKBN13S013,访问时间:2018年12月7日。

③The White House Office of the Press Secretary,"Press Briefing by Press Secretary Josh Earnest," https://obamawhitehouse.archives.gov/the-press-office/2016/12/05/press-briefin-press-secretary-josh-earnest-12516,访问时间:2018年10月8日。

④"China Official Says Trump's Taiwan Comments Cause 'Serious Concern'," http://www.foxnews.com/politics/2016/12/12/chinese-media-calls-trump-ignorant-after-taiwan-comments.html,访问时间:2018年10月3日。

⑤Bilahari Kausikan,"Asia in the Trump Era from Pivot to Peril?" Foreign Affairs,May/June 2017,p.146.

⑥"Previewing Secretary Tillerson's Travel to Japan,South Korea,and China," U.S.Department of State,Special Briefing,March 10,2017,https://www.state.gov/r/pa/prs/ps/2017/03/268355.htm,访问时间:2018年10月8日。

⑦Gerard Baker,Carol E.Lee and Michael C.Bender,"Trump Says Dollar 'Getting Too Strong',Won't Label China a Currency Manipulator," The Wall Street Journal,April 12,2017,https://www.wsj.com/articles/trump-says-dollar-getting-too-strong-wont-label-china-currency-manipulator-1492024312,访问时间:2018年9月8日。

⑧《崔天凯大使就美国总统特朗普对中国进行国事访问接受中外媒体集体采访实录》,https://www.fmprc.gov.cn/ce/ceus/chn/sgxx/cuids/dshd/t1506058.htm,访问时间:2018年1月8日。

⑨《习近平应约同美国总统特朗普通电话》,http://www.xinhuanet.com/politics/2018-03/09/c_1122515031.htm,访问时间:2018年3月15日。

⑩《习近平应约同美国总统特朗普通电话》,http://www.xinhuanet.com/politics/2018-03/09/c_1122515031.htm,访问时间:2018年3月15日。

(11)美国《互惠贸易协定法》于1934年3月20日由国会通过,成为美国以贸易为突破口,开展对英经济外交,打破英国的帝国特惠制的有力武器,也是其参与国际经济、重塑战后政治与贸易秩序的一项重大措施。该法是美国关税与对外贸易政策的转折点,在为美国开拓对外贸易市场的同时,也使美国逐步走上了贸易自由化道路。该法的原则之后被纳入1947年的《关税与贸易总协定》(GATT),即以后的世贸组织(WTO)中。

(12)World Bank,"World Development Indicators-Trade(% of GDP)," http://databank.worldbank.org/data/reports.aspx?source=2&series=NE.TRD.GNFS.ZS&country=,访问时间:2018年10月18日。

(13)Chris Rasmussen,"Jobs Supported by Exports 2016:An Update," Washington,D.C.:US Department of Commerce,International Trade Administration,August 2,2017,http://www.trade.gov/mas/ian/build/groups/public/@tg_ian/documents/webcontent/tg_ian_005543.pdf,访问时间:2017年10月8日。

(14)Matt Slaughter,"How America Is Made for Trade," Washington,D.C.:HSBC Bank USA,2014,http://cmbinsight.hsbc.com/americamadefortrade,访问时间:2018年10月8日。

(15)Art Swift,"In US,Record-High 72% See Foreign Trade as Opportunity," Gallup,February 16,2017,http://www.gallup.com/poll/204044/record-high-foreign-trade-opportunity.aspx,访问时间:2018年6月8日。

(16)Rradley Jones,"Support for Free Trade Agreements Rebounds Modestly,But Wide Partisan Differences Remain," April 25,2017,http://www.pewresearch.org/fact-tank/2017/04/25/support-for-free-trade-agreementsrebounds-modestly-but-wide-partisan-differences-remain/,访问时间:2018年6月9日。

(17)Bruce Stoke,"Views of NAFTA Less Positive and More Partisan in U.S.than in Canada and Mexico," May 9,2017,http://www.pewresearch.org/fact-tank/2017/05/09/views-of-nafta-less-positive-and-more-partisan-in-u-s-than-in-canada-and-mexico/,访问时间:2018年7月8日。

(18)David H.Autor,David Dorn and Gordon H.Hanson,"The China Shock:Learning from Labor-Market Adjustment to Large Changes in Trade," pp.227-228,https://www.ddorn.net/papers/Autor-Dorn-Hanson-ChinaShock.pdf,访问时间:2018年12月8日。

(19)Michael J.Hicks and Srikant Devaraj,"The Myth and the Reality of Manufacturing in America," Muncie:Ball State University,June 2015 and April 2017,p.6,https://conexus.cberdata.org/files/MfgReality.pdf,访问时间:2019年1月8日。

(20)The President's 2017 Trade Policy Agenda,httpa://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2017/AnnualReport/Chapter%20I%20-%20The%20President%27s%20Trade%%20Policy%20Agenda.pdf,访问时间:2019年2月1日。

(21)The President's 2017 Trade Policy Agenda,https://ustr.gov/sites/default/files/files/reports/2017/AnnualReport/Chapter%201%20-%20The%20President%27s%20Trade%20Policy%20Agenda.pdf,访问时间:2019年2月1日。

(22)President Donald J.Trump's Policy Agenda and Annual Report for Free,Fair,and Reciprocal Trade,February 28,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-policy-agenda-annual-report-free-fair-reciprocal-trade/,访问时间:2019年3月2日。

(23)President Donald J.Trump's Policy Agenda and Annual Report for Free,Fair,and Reciprocal Trade,February 28,2018,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-policy-agenda-annual-report-free-fair-reciprocal-trade/,访问时间:2019年3月2日。

(24)Damian Paletta and Ana Swanson,"Trump Suggests Ignoring World Trade Organization in Major Policy Shift," The Washington Post,March 1,2017,https://www.washingtonpost.com/news/wonk/wp/2017/03/01/trump-may-ignore-wto-in-major-shift-of-u-s-trade-policy/?utm_term=.a0582d2d4ad7,访问时间:2018年4月8日。

(25)Damian Paletta and Ana Swanson,"Trump Suggests Ignoring World Trade Organization in Major Policy Shift," The Washington Post,March 1,2017,https://www.washingtonpost.com/news/wonk/wp/2017/03/01/trump-may-ignore-wto-in-major-shift-of-u-s-trade-policy/?utm_term=.a0582d2d4ad7,访问时间:2018年4月8日。

(26)The White House,National Security Strategy of the United States of America,December 2017,p.25,https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf,访问时间:2018年12月1日。

(27)The Summary of the 2018 National Defense Strategy of the United States of America,p.1,https://dod.defense.gov/Portals/1/Documents/pubs/2018-National-Defense-Strategy-Summary.pdf,访问时间:2019年2月1日。

(28)Michael D.Swaine,"Creating an Unstable Asia:The U.S.'Free and Open Indo-Pacific' Strategy," Foreign Affairs,March 2,2018,https://camegieendowment.org/2018/03/02/creating-unstable-asia-u.s.-free-andopen-indo-pacific-strategy-pub-75720,访问时间:2018年3月5日。

(29)Michael D.Swaine,"Creating an Unstable Asia:The U.S.'Free and Open Indo-Pacific' Strategy," Foreign Affairs,March 2,2018,https://camegieendowment.org/2018/03/02/creating-unstable-asia-u.s.-free-andopen-indo-pacific-strategy-pub-75720,访问时间:2018年3月5日。

(30)Michael Swaine."The United States Cannot Afford to Demonize China," Foreign Policy,June 29,2018,https://foreignpolicy.com/2018/06/29/the-u-s-cant-afford-to-demonize-china/,访问时间:2018年11月3日。

(31)卡内基国际和平基金会副总裁、共和党人包道格(Douglas Paal)就是其中之一。他在上海举办的一个研讨会上透露,彭斯讲话的基调确实是特朗普定下的,其目的是让他把中国描绘得比俄罗斯对美国更具威胁,以转移美国人的注意力,从而减轻“通俄门”调查对他的压力。

(32)"Remarks by Henry M.Paulson,Jr.,on the United States and China at a Crossroads," Paulson Institute,November 6,2018,http://www.paulsoninstitute.org/news/2018/11/06/statement-by-henry-m-paulson-jr-onthe-united-states-and-china-at-a-crossroads/,访问时间:2018年12月8日。

(33)The Office of the U.S.Trade Representative,"Benefits of Trade," https://ustr.gov/about-us/benefitstrade#,访问时间:2018年12月8日。

(34)U.S.Chamber of Commerce,"Opening Markets,Creating Jobs:Estimated U.S.Employment Effects of Trade with FTA Partners," May 14,2010,p.11,https://www.uschamber.com/sites/default/files/legacy/reports/100514_ftajobs_full_0.pdf,访问时间:2018年12月8日。

(35)The White House,"The Economic Benefits of US Trade," pp.3-5,https://www.whitehouse.gov/sites/default/files/docs/cea_trade_report_final_non-embargoed_v2.pdf,访问时间:2018年12月8日。

(36)Francis Fukuyama,"US Against the World? Trump's America and the New Global Order," Financial Times,November 11,2016,https://www.ft.com/content/6a43cf54-a75d-11e6-8b69-02899e8bd9d1,访问时间:2018年12月8日。

(37)戴维·赫尔德、安东尼·麦克格鲁著,陈志刚译:《全球化与反全球化》,北京:社会科学文献出版社2012年版,第72页。

(38)Emmanuel Saez and Gabriel Zucman,"Main Data," http://gabnel-zucman.eu/uswealth/,访问时间:2018年12月9日。

(39)United States Census Bureau,"Historical Income Tables:Income Inequality," https://www.census.gov/hhes/www/income/data/historical/inequality/,访问时间:2018年12月9日;OECD Income Distribution Database,http://www.oecd.org/social/income-distribution-database.htm,访问时间:2018年12月9日。

(40)可参见周琪、付随鑫:《美国的反全球化及其对国际秩序的影响》,载《太平洋学报》,2017年第4期,第1-13页。

(41)在2005年1月WTO《纺织品与服装协议》取消全球纺织品服装配额之前,美国对中国纺织品出口的各种限制政策给中国的出口带来了很大困难。

(42)"Remarks by President Obama to the Australian Parliament House," http://www.whitehouse.gov/the-pressoffice/2011/11/17/remarks-president-obama-australian-parliament,访问时间:2018年10月8日。

(43)Tom Donilon,"The United States and the Asia-Pacific in 2013," https://www.whitehouse.gov/the-pressoffice/2013/03/11/remarks-tom-donilon-national-security-advisory-president-united-states-a,访问时间:2018年10月8日。

(44)Alex Ward,"Trump's China Strategy Is the Most Radical in Decades-and It's Failing," https://www.vox.com/world/2018/9/18/17790600/us-china-trade-war-trump-tariffs-taiwan,访问时间:2018年9月30日。

(45)Chas Freeman,"The Mess in U.S.-China Relations," October 6,2018,Remarks to the New England Chinese Language Teachers Association,https://chasfreeman.net/the-mess-in-u-s-china-relations/,访问时间:2018年1O月18日。一个重要的事例是,卡内基基金会副总裁包道格介绍,2018年5月,原本中国谈判代表已经与美国贸易代表达成了一个解决双方贸易摩擦的方案。但是,就在美国贸易代表向特朗普总统做汇报的前夜,前白宫首席战略官班农向福克斯新闻的评论员透露称,这个方案对美国非常不利,中国没有提供任何好处。次日清晨,这位评论员就大肆抨击这个方案,而特朗普每天都收看该节目,于是他在听取贸易代表汇报之前就否决了该方案。随后,美国宣布将对从中国进口的含有“重要工业技术”的价值500亿美元的商品征收25%的关税。但实质上,这是由于特朗普政府中的贸易谈判代表罗伯特·莱特希泽与主持此轮贸易谈判的财政部部长史蒂芬·姆努钦之间意见相左而造成的。

(46)Keith Jonson,Dan De Luce and Emily Tamkin,"Can the U.S.-Europe Alliance Survive Trump?" https://foreignpolicy.com/2018/05/18/can-the-u-s-europe-alliance-survive-trump,访问时间:2018年7月8日。

(47)"Mattis' Resignation Letter," December 20,2018,https://media.defense.gov/2018/Dec/20/2002075156/-i/-1/1/LETTER-FROM-SECRETARY-JAMES-N-MATTIS.PDF,访问时间:2018年12月28日。

(48)Bonnie Girard,"Trump's State of The Union:What Wasn't Said on China Spoke the Loudest.The U.S.President Barely Mentioned China in His Address Before Congress-and That Spoke Volumes," https://thediplomat.com/2019/02/trumps-state-of-the-union-what-wasnt-said-on-china-spoke-the-loudest/,访问时间:2019年3月2日。

(49)Warren Christopher,In the Stream of History,Shaping Foreign Policy for a New Era,Redwood City:Stanford University Press,1998,p.435.

(50)转引自《面对中国崛起前中情局局长为美国定了三计》,载《参考消息》,2019年1月1日。

(51)Elizabeth Warren,"A Foreign Policy for All,Strengthening Democracy-at Home and Abroad," Foreign Policy,November 29,2018,pp.19-20,https://www.foreignaffairs.com/articles/2018-11-29/foreign-policy-all?cid=int-lea&pgtype=hpg,访问时间:2018年12月2日。

(52)Goldman Sachs,"Global Economic Analysis,Landing the Plane," https://www.goldmansachs.com/insights/pages/outlook-2019/global-outlook/report.pdf,访问时间:2018年12月8日。

(53)参见"Mattis' Resignation Letter," December 20,2018,https://media.defense.gov/2018/Dec/20/2002075156/-1/-1/1/PDF,访问时间:2018年12月26日。

(54)Hillary Clinton,"America's Pacific Century," Foreign Policy,November 2011,p.57.

(55)Kurt Campbell,"Campbell Joins Bloomfield at Stimson's Chairman's Forum," http://www.stimson.org/spotlight/asst-secretary-for-east-asian-affairs-kurt-campbell-speaks-at-stimsonschairmans-forum/,访问时间:2018年10月8日。

(56)Robert D.Blackwill,Naresh Chandra and Christopher Clary,"Joint Study Group Report,the United States and India:A Shared Strategic Future," Council on Foreign Relations,September 2011,p.3,https://cfrd8-files.cfr.org/sites/default/files/pdf/2011/08/USIndia_jointstudygroup_IIGG.pdf,访问时间:2018年10月28日。

(57)Michael D.Swaine,"Creating an Unstable Asia:The U.S.'Free and Open Indo-Pacific' Strategy," Foreign Affairs,March 2,2018,https://camegieendowment.org/2018/03/02/creating-unstable-asia-u.s.-free-and-openindo-pacific-strategy-pub-75720,访问时间:2018年3月5日。

(58)《合作是最好的选择合作是有原则的》,http://app.myzaker.com/news/article.php?pk=5c672f3f77ac646eaa10aa24,访问时间:2019年2月25日。

(59)Robert E.Rubin,"Why the World Needs America and China to Get Along," The New York Times,January 2,2019.

(60)Richard N.Haass,"The Crisis in U.S.-China Relations-The Trump Administration Has Staked out an Aggressive Position,But Its Critique of Chinese Behavior Is Widely Shared and Points to the Need for a New American Strategy," Wall Street Journal,Eastern edition,https://www.wsj.com/articles/the-crisis-in-u-s-china-relations-1539963174,访问时间:2019年2月8日。



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文章来源:本文转自《世界经济与政治》2019年第3期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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