黄小虎:土地使用制度和管理制度改革历程回顾与前景展望

选择字号:   本文共阅读 1937 次 更新时间:2019-11-07 14:39

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黄小虎 (进入专栏)  


马克思的地租理论对土地的定义是,一切可以被垄断性占有的自然资源。为什么这么说?我理解,地球上所有自然资源,都依附于地球,但依附程度不同。空气、微生物、流动迁徙性强的候鸟和某些陆地动物,并不是固定在某一个地方不动,因而很难被人类垄断性占有。除此之外的绝大多数自然资源,都固定于地球的地上或地下,这些坐标位置固定的自然资源,就与地球的表面一样,可以被人类垄断性占有。因此,马克思把地球表面及固定于其上或其下的自然资源,统称为土地。

对土地的垄断性占有意味着,所有权或占有权主体,可以凭借对土地的权利,参与社会总产品或总利润的分配,获取地租(农业地租、矿山地租、建筑地租、垄断地租)。地租是土地所有权在经济上的实现形式,属于社会分配范畴,地价则是地租的资本化,同样是在社会分配领域形成的,并不像要素价值论或效用价值论主张的那样,是由于土地等自然资源本身具有价值。但土地一旦有了价格,就能够像其他商品一样进入市场交换。

搞中国特色社会主义,土地所有制是基础性制度。土地使用制度和管理制度,是不同发展阶段土地所有制度的实现形式。建立与发展社会主义市场经济,土地使用制度和土地管理制度,也是重要的运行方式。我们搞土地使用和管理制度改革,既要坚持社会主义土地公有制,又要适应市场经济的规律,都需要马克思地租理论的指导。



十九大之前的资源管理。

过去我们政府的相关管理,土地部门、林业部门、矿产部门、草原(农业)部门、水利部门、海洋部门、建设部门,还有一个环保部门,把自然资源拆开来管。土地部门其实是只管地皮,说是统管,城市土地、草原、林地、滩涂、水资源等等,其实都管不了。要害是各部门各自搞规划,要害的要害是各自的调查数据标准不统一。结果是数据打架、规划扯皮,地方不知听谁的好,干脆钻空子、各取所需。所谓用途管制,形同虚设。

例如,土地管理部门从上世纪80年代开始,历时10年,搞了第一次土地详查,号称是中国历史上第一次摸清了土地的家底。根据詳查结果,1996年全国有耕地19.51亿亩。后来,土地管理部门据此提出全国耕地保有量的“红线”,是不能少于18亿亩。但2007年党的十七大召开前夕,林业管理部门发布消息称,从1999年到2007年,全国“退耕还林”3.65亿亩。按这样算下来,19.51亿亩减3.65亿亩,还剩不到16亿亩了,何来“红线”可保?林业部门的一个数,否定了土地部门历时10年的调查结果!由于国家对“退耕还林”的每一亩,都支付定额财政补贴,因而林业部门的这个数是有依据的。于是,上至政府领导下至有关各界都很困惑,感觉我们土地的家底似乎还是不清楚,还需要搞第二次调查。第二次土地调查的结果公布以后,有些其他部门的数据,就又成了一笔糊涂账。

例如,广义的环境保护,应当包括对因土地利用变化引起的生态环境变化,进行监管。但在部门分管体制下,土地管理部门负责管理土地利用,环境保护部门就只能主要管污染物排放。而土地管理的主要职责不是环保,由此就产生了环境保护的缺位问题。土地管理部门一度为了“双保(保发展,保耕地)”,而鼓励各地开发沿海滩涂和低邱缓坡等未利用土地。殊不知所谓未利用地,只是人类未利用而已。对于整个自然界的生态环境平衡,这些未利用地发挥着及其重要的作用。人类的开发活动一旦打破这种平衡,将给自然界包括人类自身带来灾难性的后果。

例如,由于各部门的资源数据不一致,依据数据进行的管理就会发生冲突。土地管理部门认定为荒地或未利用地的,林业部门可能认定为林地或有林地。这样,土地部门开发未利用地的土地整治活动,会被林业部门认为是破坏森林的违法活动。以至于有些地方,发生森林公安局拘捕土地整理中心主任和工作人员的事件。例如,一些地方为了应付不同部门的检查,同一块土地向国土部门报为耕地,向林业部门报为林地,向农业部门报为农地,导致各部门数据之和,大大超过实际面积。国土部门土地例行督察发现,相当数量的耕地,实际却是宅基地、城乡建设用地等。

十九大之前的资源资产管理。

土地所有关系,是国家的基本经济制度。我国城市土地属于全民所有,农村土地属于集体所有,这是支撑中国特色社会主义大厦的基石。改革开放,建立社会主义市场经济,土地使用权作为生产要素也进入市场交换,必然产生地租、地价。按道理,城市土地的收益归全民所有,集体土地的收益归农民集体所有。

从改革实践看,农村集体土地进入市场走在了前面,具体表现就是乡镇企业的异军突起,不仅助推了国家工业化,而且对城市化做出重要贡献。1978年,全国有建制镇约3000个,1985年增加为6600个,1998年达到1.9万个。大量新增加的小城镇,主要是乡镇企业发展带动起来的,也可以说是在集体建设用地市场基础上形成的。在经济发达地区,特别是“珠三角”和“长三角”等地区,乡镇企业的崛起,还促成了一批新兴的大、中城市。例如东莞市,改革开放前,是个建成区面积只有5平方公里小县城。1978年开办了全国第一家来料加工企业之后,以“三来一补”加工贸易为主的乡镇企业迅猛发展,城市的规模也不断扩大。现在东莞市建成区面积约600平方公里,全市常住人口830余万,当年的小县城已经变为名符其实的特大城市了。该市市区里至今有70%以上的土地仍然属于集体所有,因此可以说,这是一个在集体土地上生长起来的大城市。“珠三角”的南海、顺德、佛山等大体都是这样,让集体土地使用权进入市场发展起来的。“长三角”和其他经济发达地区的不少城市,也不无类似的经历。

1986年修改宪法,在重申土地所有权不许买卖的同时,明确规定,土地使用权可以依法转让,转让办法由国务院另行制定。显然,这里所说的土地使用权,既包括国有土地也包括集体土地。

但后来并没有同步推进,而是先推城市土地有偿使用制度改革,1990年出台了《国有土地使用权出让转让条例》(55号令)。经过艰苦努力,1998年以后才在全国范围,确立起城市土地有偿使用制度。但也是从那时候开始,土地使用制度改革走上了一条叉路。起因是1998年修改土地管理法,43条和63条一出,集体建设用地就不能直接进入市场了,只能征为国有以后才可以进入市场,土地增值收益归国家,而农民则不能凭借对集体建设用地的权利,获取财产性收益了。做这样的规定,显然不符合上述宪法关于土地使用权可以依法转让的精神。但宪法还有一条,城市土地属于国家所有,可以理解为城市扩展到哪里,哪里的土地就要征为国有。用这样的理解来衡量,43条和63条也不违宪。说到底,是宪法条文有矛盾。

当时做出这样的规定,一个很重要的考虑是耕地保护。改革开放以后,各项建设占用耕地较多,耕地保护工作压力很大。90年代初中期,各地大搞园区建设,城市扩张势头很猛,掀起新一轮占地高潮,引起中央高度重视,提出保护耕地就是保护我们的生命线,并指示土地管理部门开展划定耕地保护红线相关工作。这是当年修改土地管理法时,面临的一个重要背景。当时,政府十分担心放开集体土地入市,会给耕地保护带来更大不确定性。

此外,还有一个更深层次的原因。80年代的改革,中央向地方和企业大幅度放权让利,使财政收入占国民生产总值的比重不断下降,最低时连10%都不到;全部财政收入中,中央财政占比更是严重下降。国家没有钱,很多大事干不了,运10大飞机下马,不让发展航母,都与此不无关系,当然也可能还有其他原因,现在想来都觉得可惜。90年代初,搞了分税制改革,情况逐步改变,税收占GDP比重趋于正常,中央、省和省以下财政收入占比,也改变为中央财政占5成,省级占3成,市县只占2成。中央的日子好过了,但地方财政出现很大困难。同时,地方的事权不仅没有减少,反而不断增加,由于财力捉襟见肘,很多工作难以落实。为此,地方普遍有怨言,也引起各界特别是学术、舆论界关注。在这种情况下,我们修改土地管理法,出台新规,大概有为地方解困,增加财政收入的考虑。

很快,地方政府从土地有偿使用制度中尝到甜头,征地、卖地的劲头越来越大。1999年至2015年,全国土地出让收入累计27.29万亿元,平均每年1.6万亿。土地出让金占地方财政本级收入的比例,1999年是9.2%,2015年达到39.2%,最高的2010年曾高达67.52%。到后来,地方觉得光卖地,钱还是不够用,于是用土地作抵押向银行贷款,从土地财政发展为土地金融。目前土地金融的规模已经远远超过了土地财政,所谓“地方债”,绝大多数属于土地金融。其规模2010年已近11万亿元(作者测算为当年地方本级财政收入的2.6倍)。2013年又升至近17.89万亿(作者测算仍为地方本级财政收入的2.6倍),增长66.9%。其中,政府负有偿还责任的债务10.89万亿元,政府负担保或救助责任的7万亿。

有钱好办事,十几年间,城市的基础设施建设和旧城改造风起云涌、如火如荼,城市的面貌日新月异。如果我们肯定中国城市建设取得了巨大成绩,那么就应该肯定,现行土地制度和新土地管理法的实施功不可没。然而,凡事有利必有弊,初期往往利大于弊,随着矛盾的运动,会逐渐演化为弊大于利。新土地管理法的逐步实施,带来了许多当初预料不到的消极后果。

第一、站在农民和农村的角度,通往工业化、城市化的道路有三条:1.在自己的土地上发展转型;2.进城打工;3.国家建设征用土地。前2条路是主动参与城市化进程之路,第3条则是“被城市化”之路。过去,这3条路都可以通行。珠三角等地的经验表明,在经济区位比较好的地方特别是城郊结合部,第1条路可以依托既有的经济基础,充分发挥农村土地和劳动力资源的优势,是一条比较顺畅的道路。但是新土地管理法却把这条路堵死了,三“车道”变为二“车道”,“交通”自然拥堵。剩下的2个“车道”又都不太顺畅:农民进城打工,住房、社会保障、子女教育等问题不解决,就不能成为真正的市民,真实的身份还是农民,城市里的社会矛盾因而日益凸显;国家征地,有关法规仍然沿用计划经济时期的补偿办法,不能妥善安置被征地农民的生产、生活,农村地区的社会矛盾更是越来越激化。大约十几年间,社会矛盾与冲突呈全面上升之势,原因固然是多方面的,但与新土地管理法的实施,不无直接的关系。

第二、不允许集体和农民成为土地市场的主体,那么城市的扩展就只能是由政府征收农村的土地,并且开发为熟地以后,供应给各类用地者。这样,政府就成了城市土地市场的主体,承担起经营土地的责任。由于历史的原因,又是由土地管理部门具体承担这一职能。这就产生了土地管理部门既管理又经营,集“裁判员”与“运动员”于一身的问题。

运动场上的规律是要争,要抢,要拼,政府如果成了“运动员”,也不可能例外。在征地过程中,必然会普遍出现压低补偿费用,侵害农民利益的现象;在卖地过程中,必然会抬高地价,而高地价又由开发商转嫁给购房者,侵害城市居民的利益;还必然会强化对土地市场的垄断,限制甚至禁止土地使用权转让、转租,遏制二级土地市场的发育,侵害有关法人和自然人的权益。政府在争的同时又是“裁判员”,负责吹哨,裁定其他运动员们违规还是不违规。尽管中央三令五申要保护人民群众的合法利益,但合法不合法很难有统一的量化规定,最终还是由各级政府说了算。在这种情况下,有谁能争得过政府?规范的市场秩序因此也很难建立。

第三、保护耕地作为国策,提出多年了;城市存量土地集约利用,也提出多年了;保护生态环境,同样提出多年了。但结果却是,耕地特别是优质耕地日益减少,各地方的城市建设均走的是外延扩张和大量消耗土地资源的路子,自然生态环境越来越恶化。这其中的最主要原因,是地方建设严重依赖土地财政和土地金融,只能靠不断征地、不断卖地,才能筹集所需资金。征地多、卖地多的地方,“发展”就快,已是公开的秘密。表面看,是地方政府行为短期化,不顾长远的发展,实际上,这是我们的土地制度规范下的必然结果,任何人到地方政府的领导岗位上,都不可能有别的选择。问题出在地方,而根子却在国家的制度安排上。制度不改,保护耕地、节约集约利用资源和保护环境的目标,只能是美好的愿望,不可能得到真正落实。

第四、按照马克思的地租理论,土地收益并不是在生产领域里形成的,而是在社会分配领域,土地所有者或占有者,凭借自己对土地的权利,参与社会总产品的分配。社会总产品这个饼就那么大,土地所有者如果拿得多,其他市场主体就拿得少了。政府出让土地,用地者(企业或个人)要透支未来收益,才能购买几十年的土地使用权。就是说,政府出让土地所获得的每一笔收入,都有若干企业或个人的负债与之相对应。因此,政府用土地财政收入搞建设,本质上是“寅吃卯粮”,加大了用地企业的市场风险,降低了用地个人的生活水平。一般情况下,社会总有一定量的闲置资金,适当地透支,有利于搞活经济,但大量透支,则会产生经济泡沫,隐含较大的信用风险。

至于土地金融,则是政府直接负债经营,用未来的财政收入加以偿还,本质上更是“寅吃卯粮”。有的一届政府的负债,下届甚至下几届政府都不一定能够偿还,于是靠借新债偿旧债来拖延。这种局面孕育着相当大的债务、金融风险。有人说土地问题的本质是金融问题,确实很有道理。

第五、土地出让收入的性质,决定了它不可能真正纳入财政预算。对它如何收入、如何支出,也很难严格规范,政府操作往往有较大的自由量裁空间。这就极易导致腐败,十八大以后中央强力反腐,土地管理领域可谓重灾区,查处的大案、要案,绝大多数都直接或间接与土地出让有关。

事实表明,1998年以后形成的土地使用制度,运行了将近20年,已经是弊大于利,必须进行重大改革了。改革的核心和要害,是要解决政府的行政管理部门,既是“裁判员”又是“运动员”问题。要把经营职能从行政管理部门分离出来。除了分离土地行政管理部门的土地经营权,可能还要分离矿产管理部门经营的采矿权拍卖、林业部门经营的林地使用权出让,等等。



对于土地制度存在的问题,党和政府高度重视。至少从本世纪初开始,几乎年年都有中央文件或国务院文件,提出要改革征地制度,要探索集体建设用地使用权流转的办法等要求。一些政府部门和地方政府,也按中央精神开展相关改革试点,有的省甚至制定、颁布了全省范围内集体建设用地进入市场的管理办法。特别是2008年党的十七届三中全会决定,明确提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场,各地更加广泛地开展土地制度改革的探索、试验,取得不少成果。然而,改革的决定性突破,必须是由国家修改相关的法律、制度和政策。可惜,这方面一直未能取得实质性的进展。

长期困扰人们的土地制度改革问题,终于在党的十八届三中全会上得到破解。与十七届三中全会决定相比,十八届三中全会决定是一个全面深化改革的决定,在继承各个领域以往改革成果基础上,提出了全面转变发展方式的顶层设计。既高度重视各领域的突出现象、问题,更注重探究产生问题的深层次体制、机制原因,及各领域之间的内在联系,找出既治标又治本的解决办法。《决定》全文分十六个专题,共60条。在第三专题“加快完善现代市场体系”中的第11条,专门论述建立城乡统一的建设用地市场问题。单看这一条的文字,与十七届三中全会决定的有关论述相比,似乎并没有太多新意。但是,在第十四专题“加快生态文明制度建设”中的第51条提出,“健全国家自然资源资产管理体制,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责。完善自然资源监管体制,统一行使所有国土空间用途管制职责。”总书记在全会上专门对此做了说明,概括为“一件事由一个部门来管”和“所有者与管理者分开”。这是国家治理思路的极其重大的调整,是转变发展方式的关键性举措。

一件事由一个部门管,是要打破山水林田湖草等自然资源,分别由不同部门分割管理的混乱格局,改为由一个部门按照大自然的发展规律,按照自然资源是生命共同体的内在要求,统一规划我们人类对资源、环境的开发、利用与保护,建立严格的国土空间用途管制制度。鉴于现在的主要问题是资源开发过度,环境破坏严重,今后相当时期内的重点,是保护资源、修复环境。

所有者与管理者分开,,意味着国有土地等自然资源的所有权将由专门的机构来行使,在政府的统一监管下,负责国有自然资源资产的保值、增值,并承担一定的宏观调控职能;政府的行政管理部门则专注于,空间用途管制和相关的市场监管,不再承担经营土地等自然资源资产的职能了。这样一来,征地制度改革和集体土地进入市场改革的主要障碍就消除了,有关改革任务自然能够顺利推进、完成。

十八届三中全会决定,明确了自然资源(包括土地)使用制度和管理制度改革的方向和任务。然而,依靠原有的政府机构设置和职能定位,不可能全面贯彻落实《决定》精神,因此,必须对政府机构和职能进行重大改革。党的十九届三中全会,作出了关于党和国家机构改革的决定,提出了机构改革的方案,十三届全国人大按中央要求,对政府机构及职能做了重大调整、改组。目前,中央和省级机构改革基本到位,地方机构改革也近尾声,但切实转变职能,还会经历相当的探索、磨合过程。一旦改组完成,职能到位,必将为全面落实十八届三中全会决定的各项改革任务,提供重要的组织、制度保证。

自然资源部的组建表明,总书记在十八届三中全会上提出的“一件事由一个部门来管”的改革任务,已经基本得到落实。多头规划、多头调查、多头管理的混乱局面,已经成为历史,国家对自然资源和国土空间的统一、有序、高效管理已是指日可待。当然,后续工作还很繁重,要在资源调查基础上,编制制定科学的国土空间规划;要依据规划建立空间用途管制制度;要建立健全自然资源资产市场秩序,保护产权、打击侵权,加强对市场主体的服务与监管;要开展跨省域、地域的国土整治;要修改旧法律、出台新法律,等等。

值得关注的是,总书记提出的“所有者与管理者分开”的改革设想,在此次机构改革中并未实施。对此该如何认识,是当初的设想错误,还是推出这项改革的时机尚不成熟?我个人的看法是当属后者。

前已述及,政府经营土地多年,已经积累了庞大的债务,且将进入偿债高峰期,防控其中孕藏的金融风险,已是当前经济工作的重中之重。在金融风险尚未根本化解情况下,匆匆推出“所有者与管理者分开”,反而可能引爆风险,导致金融、经济危机甚至社会动乱。因此中央慎之又慎,暂不急于实施这项改革。已经出台的一些措施,如严禁地方政府用土地和其他自然资源资产抵押融资,允许集体建设用地进入市场,不再垄断住房用地供应等,实际上是对政府经营土地的经营范围、经营边界、经营利益施加严格限制。再加上“一件事由一个部门管”以后,空间用途管制落实到位,也可以在很大限度上减轻政府从事经营活动的弊端。但这毕竟是治标而不是治本,只要政府能从经营土地获利,其弊端就难以根本杜绝。例如,允许集体建设用地进入市场以后,政府以收取土地增值收益调节金的方式参与分配,是各试点地方的普遍做法。这样做有助于集体和农民形成利益共享观念,是有道理的,但从长远看,方法不一定妥当。我担心普遍放开以后,会出现一些地方政府官员与农村干部串通一气,倒买倒卖农村集体土地使用权现象。为避免产生这类问题,政府不宜以利益相关方身份参与初次分配,而应以管理者身份,通过税收参与再分配。更为根本的措施,还是要在时机成熟时,把“所有者与管理者分开”,政府专注于监督、管理、服务、调节。



目前,自然资源部门的组建工作基本完成,对于新部的职能、任务,中央已有明确规定,全系统在部党组领导下,贯彻中央部署,紧张开展工作。总的看,新部的业务涵盖范围大为拓宽,既承担对山水林田湖草海等几乎全部自然资源的行政管理责任,又是国有自然资源资产所有权的代表。对于已经明确的职能、任务,需要探索如何用具体的规章、制度、政策来加以落实。在工作实践中,也还可能发现和拓展新的职能、任务。总之,面临全新的工作领域,任重道远。

关于自然资源管理的职责、任务。

第一,制定国土空间规划,为经济、社会、生态等的和谐发展,提供最基本的行动指南。

国土空间规划的主要内容包括:1.主体功能分区,如“珠三角”、“长三角”、环渤海等重点开发地区,及主要农产品产区、主要商品粮基地、主要生态环境保护区、主要矿产资源蓄积区等禁止或限制开发地区。2.城乡建设和人口的空间分布,如都市圈、城市带、城市组团的布局,人口转移的预测等。3.重要生产力如能源、金属冶炼、重化工及新兴产业的地区分布。4.重大国土整治(含土地、森林、草原、水域)项目安排;5.公路、水运、航空立体交通网络分布。

这个规划,是涵盖国土范围内所有开发、利用、保护、整治活动的综合性中、长期规划,也应该是国家规划体系的最上位的规划。规划编制工作宜由国务院领导牵头协调,发改委、建设部、农业农村部、交通部、环保部等部各委协同配合,由自然资源部负责编制。编制完成后由国务院提交全国人大批准、颁布。现行的国民经济与社会发展5年规划,属于近、中期规划,应当属于国土空间规划的阶段性实施。有了这两个规划,其他政府部门可以在国土空间规划图上,迭加项目规划,没有必要再编制涉及空间布局的总体规划了。各类区域规划,有的没有必要保留,需要保留的,要接受国土空间规划的指导,与之衔接。地方各级的国土规划,则是全国性规划的延伸和细化。

多年来,我国的各类规划,由政府组织编制,并允许政府按照编制程序修改规划。结果,相当多数的地方政府在规划颁布实施不久,就要求修改规划,使规划的严肃性和制约作用形同虚设。多头规划和多变的规划,使市场主体无所遵循,无从预期,行为必然短期化。新的国土空间规划由人民代表大会审议批准,实际上是把规划上升为法律,政府只有实施规划的义务,没有修改规划的权力。这也为各类市场主体提供了基本的行动指南,有利于市场行为的规范。编制国土规划,要遵循科学的程序并充分发扬民主,广泛听取各界和社会公众的意见。

第二,依据国土空间规划,严格实施空间用途管制。

依据国土空间规划实施空间用途管制,既合理利用资源,又切实保护资源和生态环境,恐怕是自然资源部的最重要的日常工作。所谓空间用途管制,就是要落实每一宗土地及其地上、地下的其他资源如何利用和保护。这就需要绘制大比例尺的规划图,因为比例尺太小,规划用途只能落到较大的区域,难以落到每一宗土地上,不能作为日常用途管制的依据。过去分管体制下的部门规划,只有乡级土地利用规划和城市规划能落实到宗地上,可以通过统一技术标准、叠加相关信息,改造为能实施空间用途管制的基层国土规划。

耕地保护,是空间用途管制的一项重要内容,必须坚持,但方法需要改变。如果空间用途能切实管住,现在以建设用地指标为核心的计划管理办法,就没有必要了。将来耕地保护工作,应主要靠地方特别是基层政府,在空间用途管制的框架下,结合各地实际探索解决办法。除了行政手段,更应注重经济办法。中央政府部门主要是依据国土空间规划,对地方执行空间用途管制的情况,进行检查和指导,没有必要像过去那样,管得过于具体了。

第三,依据国土空间规划,开展国土整治。

重大水利设施建设,城乡建设用地和农业用地(含草原)的改良、改造,生态用地(如水域、湿地、林地、滩涂)的恢复、整理,地质灾害的防治等,都属于国土整治。应统一纳入国土空间规划和发改委的5年规划,按项目管理权限,由相关部门组织社会有关市场主体实施。其中,生态用地、未利用地、草地、林地等的整治项目,由自然资源部组织实施。

第四,加强产权保护,开展不动产统一登记。

实行不动产统一登记,要以地籍调查为基础。国外的地籍调查有两种做法,一种是由政府组织调查;一种是由产权人自行委托中介机构调查,后者对调查结果承担法律责任。第一种做法财政负担重、耗时长,后一种做法易产生法律纠纷。为了推进土地统一登记工作,我国今后可以考虑不同地区采用不同方法。例如,有的地区由政府组织调查,有的地区由产权人委托调查,有的地区可两种方法并举。对委托调查的,调查结果还可由政府相关机关核查。这样,可以加快不动产登记进度,早日建立覆盖全社会的国家不动产(地籍)管理信息系统。

国外的不动产登记信息一般包括:土地面积、四至、建筑物(住宅、厂房、商场店铺、仓库等等)及其他附着物、权属、历史变更情况等,而对土地用途鲜有登记。其原因,可能是土地登记制度历史悠久,而空间用途管制制度则产生于近、现代。但在我国,不动产统一登记刚刚起步,统一的空间用途管制制度更未形成,因此可以考虑把两个制度结合起来,不动产登记的内容除有关权属的信息外,还应包括土地的空间用途信息。这样,我国的不动产登记制度既可以保护产权,又可以促进土地空间用途管制制度的落实。此外,土地的价格与土地用途关系很大,登记用途也有助于规范土地市场交易价格,测算不动产税基及开发权补偿标准。这些,既属于政府的管理行为,也是政府为社会提供的重要服务。

由于这项工作十分庞杂,而且不仅仅涉及自然资源资产,从长远看,可以考虑把登记机关,从自然资源部分离出去,单独设立。

第五,加强市场监管。

1.规范市场秩序。包括:

(1)制定各类自然资源资产市场交易管理规定。如土地使用权出让、出租、入股、联营管理办法,土地使用权二级市场管理办法,“三旧”改造管理办法,不动产抵押、担保管理办法,等等。

(2)建立不动产评估价格体系。如建设用地的基准地价、标定地价、宗地地价等;农地经营权基准价格;林地经营权基准价格;各类采矿权基准价格等。建立以地价为基础的不动产价格评估制度。

(3)发展、培育各类代理不动产交易和不动产登记,评估不动产价格,开展地籍调查等中介机构,制定相关法律并依法加强管理,为市场交易提供服务。


关于自然资源资产管理改革的设想。

按照十八届三中全会决定,把自然资源所有者与管理者分开的改革思路,需要成立一个新的机构,代表国家行使对国有自然资源资产的所有权。其主要职责,是对具有资产属性的国有自然资源进行经营管理。具体职责有,第一、国有土地(包括林地、滩涂)使用权的出租、出让,矿业权拍卖等等,保证国有资源资产不流失,并承担一定的保值、增值责任,资产收益全部上缴财政。第二、如国家有需要,国有资源资产价格,可以成为国家对国民经济进行宏观调控的经济杠杆。因此,绝不能片面追求资产收益最大化。第三、按照国家意志,向基础性、公益性事业,无偿让渡(划拨)国有自然资源资产或资产的使用权。第四、如果基础性、公益性建设需要使用或征收农村集体土地,作为国有土地使用权代表,负责与有关集体经济组织协商租用或征收办法,在政府行政机关监管下,按照法律规定办理相关事宜。第五、无论是划拨还是出租、出让的自然资源资产或资产使用权,如果受让方严重违规、违法使用,应当报请行政监管机关和司法机关,依法收回资产或资产使用权,并予以处罚。

但是,本次政府机构改革,没有把所有者与管理者分开的设想付诸实施,因此新组建的自然资源部,不仅负责对全国自然资源的政府行政管理,还要承担国有自然资源资产所有者的经营任务,以上所列举的5项经营性职责,就要由自然资源部来履行了。

对自然资源部来说,尽管集“裁判员”与“运动员”于一身的问题依然存在,但中央已经明确,允许集体建设用地进入市场(包括住房市场);明确要建立城乡统一的建设用地市场;明确今后政府不再垄断土地供应等,并相应修改了土地管理法,扫除了农村集体经济组织凭借土地所有权,获取财产性收入的法律障碍。就是说,运动规则改了,而且更加明确、清晰、严格,“裁判员”的自由量裁空间被大大压缩,其同时又是“运动员”的危害也就减轻了。

中央和省级政府,手里没有一寸土地,主要角色是“裁判员”,保护农民利益是职责所在。但省以下市、县政府则掌控着大量土地,整天考虑如何利用辖区的土地,如何从土地上搞钱,搞不好就会成了“运动员”,侵犯农村、农民的利益。过去,法律关于农村集体土地不能进入市场,任何建设项目必须使用国有土地的规定,成为一些地方政府胡乱征地、卖地的依据,出了问题很难处理。现在规矩改了,章程变了,但地方难免还有旧的惯性和路径依赖。自然资源部系统有责任,依据中央精神和新修改的法律规定,加强对地方政府行为的监管,切实保护农村集体和农民的土地财产权利不被侵犯。农民有了财产性收入,应当缴纳财产税,逐步取代土地财政。

除了加强行政监管,还可以考虑对土地收益的使用和分配加以改革。将近20年来,基础设施和城市建设投入巨大,城市面貌焕然一新,今后资金投入方向,应更多向民生领域和农村的基础设施建设倾斜,不再把城市建设作为重点。土地出让金的分配,也可考虑由中央财政适当集中,用于平衡地区发展的转移支付。

习近平同志在十九届中央政治局第八次集体学习时的讲话中说:“新中国成立后,在当时的历史条件和国际环境下,我们自力更生,依靠农业农村支持,在一穷二白的基础上推进工业化,建立起比较完整的工业体系和国民经济体系。改革开放以来,我们依靠农村劳动力、土地、资金等要素,快速推进工业化、城镇化,城镇面貌发生了翻天覆地的变化。我国广大农民为推进工业化、城镇化作出了巨大贡献。”他还说,“我们也要看到,同快速推进的工业化、城镇化相比,我国农业农村发展步伐还跟不上,‘一条腿长、一条腿短’问题比较突出。我国发展最大的不平衡是城乡发展不平衡,最大的不充分是农村发展不充分。党的十八大以来,我们下决心调整工农关系、城乡关系,采取了一系列举措推动‘工业反哺农业、城市支持农村’。党的十九大提出实施乡村振兴战略,就是为了从全局和战略高度来把握和处理工农关系、城乡关系。”

总书记的话,对我们下一步调整土地资产收益分配,也有重要的指导意义。当然,我们也不能机械地理解中央精神。有一种意见认为,国家经济发展的动力,主要在城市特别是大城市,城市产业升级壮大,可以辐射、带动广大农村发展。因此,在加强农村工作同时,也要重视城市产业的发展。

另外,十八大到十九大期间进行的“三块地”改革试验,有些问题还没有解决得很好,需要继续深入研究思考,探索化解之道。例如,对农村宅基地如何改革,各界分歧较大。我认为,现行宅基地无限期使用制度,是要害所在。如允许转让,受让者也无限期使用,集体所有权如何体现?因此不同意放开的主张,可以理解。但不放开,农民的财产权不能实现,又有失公平。如果有限期(如50年70年)使用,转让的只是剩余年期的使用权,就一切迎刃而解了。与农地制度及国有土地制度,也就都一致了。还有人主张,宅基地如果转让,则把土地转为集体建设用地,规定使用期限。这个意见,也不无道理。

与宅基地问题相关联,“小产权”房也是个棘手问题。我认为,所谓小产权,是过去不合理土地制度的产物。现在已经允许集体建设用地进入市场,随着城乡统一的建设用地市场建立,将来的房子不应再有大小产权之分,这方面的改革还没有完全到位。历史遗留下来的“小产权”数量庞大(近百亿平米),如何处理,也是颇费周张。虽然不分大小产权,但要强化规划的作用,实施严格的用途管制,更是尚在探索之中,没有成熟经验。在这样情况下,有必要对增量加强行政严控,但对存量处置,要慎之又慎,不要轻举妄动。这个问题之难,一是面广量大,二是成因复杂,三是关系数量庞大的中低收入人群的生计。很多问题,与政府的制度和管理不当有关系,不能简单地让群众承担后果。搞不好,会引发严重社会问题。我的意见,对严重违法的或虽然属一般违法但无人居住的少数问题房屋,可以拆除。但绝大多数一般违规的,不宜拆除,尽可能改造为公租房、廉租房,或补办手续后合法化。实在不能合法化的,不予产权登记,不受法律保护,不能通过市场实现财产权益,住户一旦有条件,有机会,就会搬走,无人居住以后自然可以拆除。这样做,虽经可能经历十年、二十年较长时间,但可慢慢化解矛盾,避免社会冲突。总之,要把维护好群众利益放在第一位。住房是百姓群众最大的利益,对长期积累的问题,切不可操之过急。

自然资源资产管理,还是应当在条件成熟时,把所有者与管理者分开。


(2019年10月30日星期三)



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