鲍勃·杰索普:治理的兴起及其失败的风险:以经济发展为例

选择字号:   本文共阅读 1607 次 更新时间:2019-10-28 22:29

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鲍勃·杰索普  

本文试图探索市场、国家与合作伙伴关系在经济协调中的作用,以及它们各自趋于失败的可能性。第一节探讨学术界日益感兴趣的治理(governance)问题,说明近来的理论发展。第二节探讨治理范式(governance paradigm)的兴起是否也反映经济、政治和社会生活发生了根本性变化,以致很长时间内治理将成为一个关键问题,抑或它仅仅是对协调方式的一些周期性变化的回应。第三节是以对比方式考察“自组织治理”(heterarchic governance)的逻辑,与此相对的是无人统治、通过市场交换而事后实现的协调,以及有明确要求的通过等级组织形式事先进行的协调。这一节对“治理失败”的性质、形式和逻辑也略有触及。最后一节讨论国家在“元治理”(metagovernance)即在交替运用这几种不同的协调方式中所发挥的越来越大的作用。


“治理”范式的兴起


治理只是晚近方才进入社会科学的标准英语词汇中,并且在不同的外行圈子里成为“时髦词语”的。即便现在,它在社会科学界的用法仍然常常是“前理论式的”,而且莫衷一是;外行的用法同样是多种多样,相互矛盾。但是一般说来,可以识别出两种密切相关的有嵌套关系的(nested)意义。按第一种含义,治理可以指诸多方式中任何一种独立活动的协调方式,其中下列三种与本文有关:交换(交流)的无秩序(无人管)、有组织的等级制、自组织(self-organizing “heterarchy”)。按第二种比较狭窄的含义,治理指的是 heterarchy(自组织),这是本文所要着重讨论的。其表现形式包括自组织的人际网络、经谈判达成的组织间协调,以及分散的由语境中介的系统间调控(context-mediated inter-systemic steering)。最后两种场合涉及多种组织、机构和系统(它们彼此独立运作,但是因为相互依存而有结构上的联系)的自组织调控。这两种特征虽然各自自主运作而排除了主要依靠单一等级制进行协调的可能性,它们之间的相互依存又不适合采取依靠“看不见的手”操纵的相互的和事后的适应以实现简单的和盲目的共同演进,但它们对鼓励依赖自组织都发挥着重要作用。这种渐进主义并非是最佳的,它以短期的、局部的和临时的回应为依据,因而对这些独立自主的组织、机构和系统之间持续存在的复杂相互依存关系未给予充分的考虑。


“组织间关系的自组织”较为人们熟悉,是许多不同场合都出现的治理形式。然而,“分散的由语境中介的系统间调控”至少是在德语世界(在德语中称为dezentrierte Kontextsteuerung)以外就不大为学界所了解(Glagow and Willke 1987)。因此在此需作一初步介绍。这一治理形式涉及分化了的机构序列或功能系统(如经济、政治、法律、科学或教育等)的协调,而每个序列或系统都有自己的复杂的运行逻辑,以至于不可能从系统以外对其发展进行有效的全面控制。例如,政治和法律系统就不可能通过强制、征税、立法、司法决定等手段控制经济的总体发展。这虽不排除通过特定的外部干预达到特定结果,但确实排除该结果对整个系统施加控制即产生广泛而长期影响的可能。这表明,如果认真考虑各个系统的内在规律和逻辑,调整这些系统继续运作所处的结构和战略语境,按照这些系统之间存在的实质性的、社会的和跨越不同时空的相互依存关系对这些语境进行协调,就可能存在对这些系统的总体发展进行“调控”的较好前景。进行这种调控不仅以货币、法律或知识等交流符号媒体为中介,而且还借助系统之间的直接沟通,以求在共同进行的项目的各个系统之间“消除噪声”,谈判协商,负面协调,组织合作(这些术语将在下文予以界定)。系统间的协调典型的情况是分散进行而且是多元的,它取决于治理的具体形式(Glagow and Willke 1987)。


就自组织而言的治理虽有三个可能的(人际的、组织间的和系统间的)层次,术语本身所指却时常限于第二个层次上的做法。这也与近来的外行用法相一致。在后一用法中,“治理”专指涉及多种利益相关方的特定机构或组织的行为方式、1公私合作伙伴关系的角色,以及其他有自主权但是相互依存的组织形成的战略联盟。然而,只要有关的机构、利益相关方或组织是建立在不同机构序列或功能系统之上的,则与系统间调控有关的问题也会影响到“组织间关系的自组织”,即使这一条没有在语境中明确说明。


词源、系谱和话语


英语中的“治理”(governance)可以追溯到古典拉丁语和古希腊语中的“操舵”(steering)一词,原意主要指控制、指导或操纵,与government(政府)的含义交叉。长期以来,governance一词主要用于与“国家公务”相关的宪法或法律的执行问题,并且(或者)指决定涉及多个利益相关方的特定机构或行业的方向。然而,过去15年来,它在许多语境中大行其道,以至成了一个可以指涉任何事物或可能毫无意义的“时髦词语”。它得以复活的重要因素,或许就是有必要区分“governance”与“government”。以governance 指治理的方式、方法,以government指负有治理之责的机构和代理人,而governing则用来指治理行为本身。大体上由于同样原因,德语的steuerung(操纵,指导)一词在20世纪七八十年代风行一时。不过在德语中,它还有第四层含义,与系统论有关。例如,梅恩兹指出,在系统论的理论术语中,governing指的是把一个自主系统当作governance的对象的刻意行为,使之从一种状态转变为另一状态:不管是稳定它,改变其方向,还是使它发生转型(Mayntz 1993b, pp.11-12)。


对词源的概述,并不能说明一个相对处于休眠状态、使用范围和用途均有限的概念,为何竟会在特定时机为如此多的个人、机构和组织所应用,且用以谈论如此众多的话题。从理论上看,这种情况可能与20世纪七八十年代各门社会科学出现的某些范式危机有关——这些危机部分地是由于人们对既有范式描述和解释“实在世界”能力的不满。而把“治理”当作一个重要课题来研究,根源也在于对社会科学中流行的一些过分简单化的几种非此即彼的两分法的否定。这些两分法包括:经济学中的市场对等级制;政策研究中的市场对计划;政治中的私对公;国际关系中的无政府状态对主权。沙普夫因此写道:


鉴于理论的现状,需要加以解释的,与其说是无所不在而且日益严重的混乱无序状态,毋宁说是组织内部与组织之间、部门内部与部门之间、国家内部与国家之间实际存在的对相互保证安全的广泛一致意见和期待。显然,在纯粹的市场、等级制国家机构以及避免任何一方统治的理论话语够发挥作用的范围以外,还有更多(更为有效)的协调机制,是以前的科学未能从经验数据和理论思维两个方面加以把握的。


(Scharpf 1993, p. 57)


近年来,学术界的这种不满在各学科研究方向的转变中得到反映。以制度经济学为例,人们如今对交换与等级制以外的各种协调经济活动的机制(如集团企业、宗族、各种网络、行业协会以及各种战略联盟内部有组织的市场)越来越感兴趣。在国际关系领域,人们也发现了“国际体制”——避免国际无政府状态、又能绕过民族国家的国际协调方式,因而有学者将其评价为“不要政府而能达到治理的目的”(Rosenau and Czempiel 1992)。在政治学领域,学者们的注意力转向了这样的协调方式:不仅跨越了传统的公私界线,而且涉及“错综复杂的等级组织”、平行的权力网络,或其他跨越不同级别政府和职能领域的机构之间形成的复杂相互依存形式。系统论的传播,同人们对动荡环境中复杂系统的自动调节日益感兴趣不无关系,同人们试图从外部“操纵”这些系统所引发的问题也不无关系。于是,在上述和另外一些语境里,“治理”便被视为缺失了的“第三项”,它对强调非此即彼的两分法既是批判又是补充。


治理的实在世界


下面将要讨论对治理的理论兴趣与社会变化之间的关系的说法是否并不止于新瓶装旧酒。现在归纳在“治理”名下的许多做法,曾经在其他题目下探讨过。公私合作伙伴关系、工业区、行业协会、治国方略、外交、对“警察”(公安部门)的关注、决策圈子,以及国际体制,都涉及如今算作“治理”的某些方面。在这个意义上,当前对治理的兴趣在各学科中显然都有先行者。这一现象至少可以从四个方面解释。首先,不管自组织的重要性有何变化,治理在非学术界议论中的地位已经与以往不同,这在社会科学的学术活动中也有所反映。其次,不久前还是一股稳定的潜流的自组织实践已再度浮上水面,又一次引起人们的关注。再次,与其他协调方式相比,自组织的重要性曾经一度下降,现在又有所回升。最后,这方面的向上趋势仍在发展,并已成为主流,很可能继续保持优势。上述每一种解释都有一定道理。


治理话语的传播可以视为第一种可能性的佐证。这方面的议论范围很广,从“全球治理”到“多层面治理”,从“政府统治”到“治理”,再到“利害关系交织的社会”和“公司式治理”等问题。鉴于社会科学与外行话语之间密切的、相互促进的关系,这方面的证据也值得进一步探讨。


第二种可能性是在思想和理论界变化无常的表面下,深层的实况却长久不变。在复杂的组织和系统的协调中,所谓“治理”机制(与市场或等级制机制相对而言)早已广泛应用。总有一些议题和问题使人们认为自组织治理是一种最“自然”的协调方式。2有些相互依存的形式,并不适于(或至少是与之抵触)以市场机制和(或)自上而下发号施令的方式进行协调。例如,从理论上看,公私合作伙伴关系比较适合组织比较复杂的情况,如联系松散的代理商、相互依存形式比较复杂、运作中所跨越的时空范围比较复杂的情况。此外,不同国家因其传统不同,在各自的经济和民间社会中,市场力量和(或)自动调节发挥作用的范围也大小不一。在这里,人们不妨将英美传统和法国或德国传统加以比较(Dyson 1980)。在某些背景下,倾向自组织机制乃属常态。尽管存在这种社会上必要的最低限度的自组织实践,自组织只是晚近才成为科学探讨的焦点,这就更加令人难以理解。这一情况几乎肯定与特定的学科范式或流行的“常识”中存在盲点有关。这样一来,在战后北美和西欧以大批量生产和消费良性循环为基础的经济增长期间(以下我们称之为“大西洋福特主义”),“混合经济”便成为居统治地位的范式,而介于市场与国家之间的机构制度和做法时常被忽视。它们实际上并未消失;只是在理论上和政治上被置于边缘地位。乃至在20世纪70年代,人们对国家的作用不再抱幻想;到90年代,对市场的作用也不再抱幻想,这才重新唤起了人们对这种从未真正消失事物的兴趣。


第三个推动治理兴起的因素是各种协调形式兴衰起伏的循环。一切协调方式都会遇到两难困境、矛盾、怪异现象和失灵,但是遇到的问题因协调方式而异。市场、国家和治理的失灵情势各不相同。对此采取的一种实际对策,是把不同的政策制定方式结合起来,在不同时期各有侧重——当某种协调方式有“失败”之虞时,就转换为另一种方式,从而创造较大的回旋空间(Offe 1975)。治理的重新发现有可能标志着这一进程中一场新的革命——对过去由国家进行协调遭到失败的事例(特别是与20世纪70年代中期起应付刚出现的大西洋福特主义危机的企图有关的失败)作出的简单的周期性反应;在更晚一些时候,则是对市场失灵(与之相伴随的是公司式治理的危机)作出的周期性反应。


第四种可能是在国家—市场—社会之间的关系上发生了根本性的长期变化。这意味着出现了重要的经济及社会新情况和与之相伴随的问题,这些问题再也不能简单地借助自上而下的国家计划或凭借市场中介的无为而治方式寻求解决。这种长期性变化反映了社会复杂性的极度加剧,而社会复杂性又来自一个日益全球化的社会种种机构制度秩序功能的不断分化——这又反过来导致不同系统跨越社会、行动的空间和时间距离而更加相互依存。正如沙普夫指出的那样:


……等级制的协调在当今世界已丧失其优势,这是因为当今世界的种种特征:相互依存之日益紧密、日益扩展而又迅速变化;组织内部和组织之间、部门内部和部门之间,以及国家内部和国家之间,互动日益频繁,但又总是为时短暂地跨越原有的各种边界。(Scharpf 1994, p.37)


在这个意义上,近年来各种网络扩张而市场和等级制的作用下降,治理的作用上升而政府的作用下降,这种现象并非仅仅是主导的政策制定模式有规律地交替和周期性地摇摆。它表明,现实世界的根本结构发生了变化,而政策周期所围绕的重心也相应发生了变化。


治理实践的兴起


治理兴起的部分原因在于政治经济状况发生了长期性的变化,使得自组织在进行经济、政治和社会的协调方面发挥的作用超过市场或等级制。我现在拟通过下述三点来解释这一变动的原因:(1)阐明治理作为一种独特的协调机制,其逻辑同市场和自上而下发布命令的协调是有着鲜明区别的;(2)按照自组织运作的场所区分自组织治理的三个主要类型;(3)更充分地考察是什么样的全社会性(或者说宏观社会)的变化,使得自组织成为更适宜的经济协调机制。


首先,解释自组织治理的兴起,最具普遍性的一个情况是它在某些类型情况下所提供的渐变的优越性(使人们在变动不居的环境里有相对较强的创新和学习能力)。因为各种机构之间关系松懈或均拥有运作自主权,彼此相互依赖而且关系复杂,存在着差别较大的空间—时间跨度,有共同的利害关系,或共同参加某些项目——在这些情况下,自组织便是特别适宜的协调方式。梅恩兹曾经依据上述理由探讨网络作为自组织治理的一种形式。她指出,网络的典型逻辑是进行谈判的逻辑,谋求通过谈判实现共同的结果,例如,“一项具体的技术创新、一项城市规划、一项集体行动战略,或公共政策的某一个问题的解决方案”(Mayntz 1993a, p.11)。我想补充的是,这种谈判发生的典型语境存在着或多或少比较复杂的人际网络和组织之间的网络,它们把谈判者网罗到一起;谈判成功的关键在于减少杂音干扰,换句话说,属于不同机构序列的单位之间通过增进理解,提高对各自独有的合理性、特点和兴趣的敏感性来减少沟通交流中的隔膜;一旦达成协议,这些协议就构成对活动进行负面和正面协调的基础。简而言之,如果说对自组织的依赖增加了,那是因为日益发展的相互依赖关系已不那么容易通过市场和等级制得到协调了。


其次,我想根据需要协调的行动系统的类型把自组织分为三类:3第一,结成人际关系网,在这种网络中,个人代表其本人和(或)其职能系统,但不要求让特定的机构或组织承担义务;第二,组织间关系的自组织,以有明确任务的“战略联盟”成员之间的谈判和正面协调为基础,而这种战略联盟又是以成员间有(感受到的或构建的)利益共同点,都掌握着为达到互利结果所必需的、同时又是分散控制的独立资源为基础;第三,以降低噪声干扰(见前文)和进行负面协调(系指考虑到自身行动对第三者或其他系统有不良后果,从而适当地自我约束)为基础,组织更具纲领性或负有明确使命的若干系统之间的调控。这三种自组织治理形式时常在错综复杂的等级体制中相互联系。这样一来,人际的信任使组织间可以进行顺利的谈判;组织间的对话可促进系统间的沟通交流;而随之而来的噪声干扰减少又可通过增进相互理解和稳定预期而促进人际的信任。


最后,鉴于世界各处的宏观社会变化可能有助于说明自组织的兴起,以下着重探讨经济和政体内部以及跨越经济和政体的相互依赖关系。全球化和区域化的复杂辩证关系改变着世界经济面貌。据说这一变化已使(民族)国家更难以控制本国境内的经济活动,要控制全球资本主义动态就更不用说了。经济的国际化(特别是先进资本主义国家经济的国际化)一旦破坏了实行大西洋福特主义(见前文)各国的经济活动空间与国家领土的相对一致,也就破坏了人们对民族国家管理经济能力的信心。经济领域在全世界规模范围内的“无结构的复杂性”相应增加,已经引发了在不同的空间规模层次上(从地方到全球)通过实行自组织协调来重建某种结构和秩序的努力。


由于资本积累对各种非经济因素依赖的增加(这些非经济因素又是由另外一些机构序列在不同的空间—时间尺度上产生的),使这种努力变得更加复杂了。资本积累虽然一向既依赖非商品化的关系,也依赖商品化的关系,由于影响竞争力的条件发生了根本变化,这种依赖变得更突出了。按照李嘉图的思路,谋求效率最大化,最关键的是把物质生产要素合理地分配给不同的活动,而当代人们对竞争力的理解已不同于此,人们更相信的是熊彼特的观点,认为竞争力具有一种“结构的”或“系统的”品质(Chesnais 1987; Jessop 1993; Messner 1996)。竞争力现在不仅与许多经济因素有关,也同是否善于从许许多多非经济的机构制度和关系获得附加值有关。与之有密切联系的因素有:微观层面和供给侧在经济表现中的重要性日益增加;复杂的相互依赖关系对提高竞争力的关联重要性也相应增加。这就大大扩展了经济的和非经济的相互依赖关系,对竞争产生作用——不论竞争是在企业层面上、部门层面上、行业层面上,还是在特定的经济活动空间范围内。这些变化对参与竞争的组织单位(公司、企业等)的内外关系有重大影响。关于这些变化和影响,下面的引文做了十分清晰的描绘:


20世纪60年代流行大型、垂直整合的公司;70年代流行小型而独立自主、只负责某一阶段生产任务的企业(有一部分80年代仍在流行)。这两种传统模式如今已为两类新型企业所取代,一类是大规模网络化企业,其战略职能向几个方向延伸,置于强有力的集中领导之下;另一类是整合到多公司地方网络中的新型小企业。在整个网络系统,有一套不断演变的权力关系控制着技术创新的动态和网络成员的利益分配。网络化的公司被吸引从事多种商品的大量生产,而单一公司的竞争力则在于控制其可能成员伙伴手中的互补性资产。(Capello 1996, p.490)


这些变化也使公私合作伙伴关系和其他形式的自组织比传统的立法、科层机构和行政的手段更能实现协调。这种变化也可以从“凯恩斯福利民族国家”的转变中观察到,它正在转变为以提高国际竞争力、技术创新、灵活性和注重“创业文化”为导向的更复杂、通过谈判组成的系统。凯恩斯福利体系中主要的协调手段是市场和国家。这个体系是由“混合经济”构成的,由大企业、大劳工组织和大国家三方在国家或地区层面上进行协调。正在形成中的熊彼特劳动福利(workfare)体制(Jessop 1993),使市场、民族国家和混合经济的地位大大下降,让位给企业间网络、公私合作伙伴关系,以及多边与自组织的“谈判经济”(Nielsen and Pedersen 1993)。再者,与混合经济主要关注国内情况形成对照,这些新式的谈判经济所涉及的“主要”经济活动角色,其活动空间从地方延伸到地区乃至全国,而且越来越多地在国际上活动。而这一情况又同民族国家的部分“空心化”有关。造成这个部分“空心化”的原因有:超国家政府、地方治理体制和跨国的地方政策网络等纷纷扩张,以期对资本主义经济作“分散地、因地制宜地调控”。而最后提到的这种调控变动,对不同等级组织之间以及不同系统之间的相互依赖的管理提出了更多的协调难题(见下文)。


治理的成功与失败


这些变化有可能使无政府的和等级制的协调模式遭遇更多问题。但是并没有理由因此就说实行有效的自组织的结构和战略条件永远存在,处处存在,足以使实行自组织协调的效果优于继续依靠市场力量或自上而下的控制。讨论市场和国家失败的文献如汗牛充栋。同样重要的是,必须探讨治理失败以及影响治理恢复元气或对付失败的可能性和能力的各种因素。关注治理的问题和风险,可以帮助我们认清当前流行的关于“公私合作伙伴关系”的溢美之辞,以及与此相联系的那种多讲成功、少提或不提失败的倾向(参考Capello 1996)。


资本主义市场具有一种程序的理性,而程序又具有一种形式的属性,优先照顾无穷无尽地“用经济手段”追求利润最大化。与之相较,政府的合理性是实实在在的。它有明确的目标,优先追求一个又一个的“有效”政策目标。市场协调和自上而下调控成了有限理性、机会主义以及资产专属性4等问题的牺牲品(Coulson 1997)。自组织治理以第三种类型的理性——反思的理性为基础。它取得成功的关键在于:持续不断地坚持对话,以此产生和交换更多的信息(从而减少有限理性带来的问题,但不会消除);把参加治理的单位锁定在涉及短期、中期和长期并存运作、相互依赖的一系列决定之中,从而减少机会主义的危害;通过鼓励有关参与各方的团结,以此建立相互依赖的关系、共同承担与“资产专属性”相联系的风险。由此可见,自组织借助制度化的谈判达成共识,建立互信,从而补充市场交换和政府自上而下调控之不足。单个的经济合作伙伴在经济决策方面放弃一部分自主权,换取政治影响和系统更良好的全面运作;国家则放弃一部分依靠权威自上而下决策的权力,换取对众多经济行为体施加影响,从而取得更好的总体经济绩效。在这个意义上,治理的合理性在于对话,而非一家定乾坤,这就需要花费时间进行卓有成效的工作。


自组织治理要取得成功,有赖于所采取的协调方式,治理对象的构成,以及有关角色据以协调活动实现目标的环境。就此而言,建立人际关系网、组织之间进行谈判、进行系统之间的调控等方面所提出的问题各不相同。治理对象也会影响治理的成功与否。例如,全球经济、人权体制和跨国社会移动的治理,所涉及的问题显然大不相同。最后一点,动荡环境下提出的治理问题,显然与环境相对稳定时不同。下面我将扼要谈一下三种类型的自组织治理之间的一些差异,然后对治理的成功与失败作初步的概括。


自组织最简单的形式,见之于有选择地将人际关系网正规化。单个的行为体在各式各样的人际网络中与过去的老相识结成有较大排他性、有较明确目标的伙伴关系;这些伙伴设想他们在未来享有共同的利益和共同的方向,利用选择性的记忆加强互相间的信任(Elchedus 1990, pp.197–198; Luhmann 1979, pp.16–19)。在第一种情况下,伙伴们只代表他们自己;但是也可以将他们视为其分属的机构序列的非正式代言人。不过,如果他们的行动限于人际关系网内,便不可以让他们各自所属的和(或)他们象征性代表的组织或机构承担义务。


组织之间关系的自组织通常比较复杂。它出现的条件是:若干物质上相互依存而形式上自主、且又控制着重要资源的组织,感到有必要协调行动以便获得被认为互利的共同结果。为达到此目的,这些组织通过谈判确认共同的目标,并为实现这些目标进行正面的协调。是否继续追求共同的长远目标,通常取决于短期目标的实现和普遍遵守既定的或新出现的组织间的期望和规则。这种伙伴关系取得成功的关键是资源的协同增效作用,就是说,由于从伙伴共享资源而非单干而得到“附加值”(Hastings 1996)。这一点,又应当与超过任何单个成员组织实力的组织间能力建设相联系。


最复杂治理形式的出现,是由于不同的机构序列谋求促进相互理解与共同发展,以期确保一致同意的宏观社会目标得以实现。在这里,除建立人际关系网、组织之间进行谈判和正面协调以外,还有两个很重要的机制:“减少噪声干扰”和进行负面协调(含义见上文)。理想的情况下,减少噪音要通过对话实现相互理解,而不是通过一个占主导地位的系统的原理和逻辑对其他的系统进行强力殖民化(或渗透)。同样道理,为了避免负面协调变成伪装的强制协调,就应当以真正的多元主义为基础,而不是由某个系统及其运作规范和社会动态统治一切。这些机制总合在一起,可能有助于围绕愿景或使命达成系统间的共识,从而为进行更具体的组织间安排奠定基础,而组织间安排则是为了围绕特定目标对有关活动进行正面协调。5在承诺实现充分就业和社会福利的大西洋福特主义盛行时期,曾经存在过这样的情况,以之作为具体的组织间项目和系统间合作的语境。这也是霸气十足的新自由主义所曾力求实现的。


每一种治理形式都有其特定的问题。例如,随着越来越多的成员加入人际关系网和(或)物质赌注增加,信任就成为一个尖锐问题。这类问题发展到组织间层次上就更为严重,其原因在于,各个组织要做到内部既有凝聚力又有适应性已经不易;要使它们各自的运作保持统一和独立,同时又要与其他组织在物质、社会和空间—时间多方面相互依赖、和谐共存,就更加困难。最后一点,跨越机构界线建立的伙伴关系还会遇到更多的问题,因为不同机构序列各有其独特运作的逻辑,而不同逻辑的机构难以相互协调(更不要说由其中一个机构包揽大权了)。


尽管如此,不同形式的治理安排还是可以做到相互支持的。人与人相互信任可以使组织之间的谈判易于进行,并且(或者)帮助建立个人化色彩较淡的更“普遍的信任”,因为组织和其他集体行为体(包括组织间的合伙关系)被视为乐于牺牲眼前利益,并且拒绝机会主义。反过来,组织之间的对话有助于形成和代表不同机构序列的特质和(或)利益,从而有助于不同系统之间的沟通交流。这种对话,还通过促进系统间的相互理解,通过围绕一个更广大的“全社会性计划”以稳定相互间的预期,使之成为今后行动上自我约束和自我限制的基础,从而可以产生“系统的信任”(信任其他系统的规范和运作方式的诚实性)。此外,前文已经指出,不同层次的自组织时常出现在错综复杂的等级结构之中。


不管治理处于哪一个(几个)层次或者跨越哪几个层次运作,要建立有效的治理机制,都应当作出以下努力:


1.将模型和习惯做法简化,这既可以降低世界的复杂性,又与现实世界过程相衔接,并与治理的目标密切相关。但在简化过程中不可忽略重要的副作用、相互依存关系以及新出现的问题。有些机构专门从事这种建模工作和(或)检查其是否符合要求。


2.在以下各方面发展动态的互动式学习能力:了解各种因果过程和相互依存形式,了解责任归属和行动能力,并了解在一种复杂、动荡的环境中进行协调的可能性。如果不同行为体能够针对内部和(或)外部的急速变化作出更有效的反应、转换治理模式,此种能力就会增强。


3.创立跨越不同社会力量对行动进行协调的方法。这些社会力量的认同、兴趣和意义系统不同,发挥作用的时空范围不同,行动的领域也不同。治理能否成功,有赖于自我反思,运用自组织以维持交流、谈判、等级制度或团结一致,也取决于在不同尺度和时间范围进行操作所产生的协调问题的特殊性质。


4.建立指导单个行动的共同世界观,确立有利于稳定主要玩家的方向、预期和行为准则的元治理(meta-governance)体系等。这将使人们可以更系统地审视和评估存在的问题和潜力、资源的可获得性和要求,以及持续进行负面和正面协调所需的框架。


这四个条件的每一条,都同建立协调的可靠基础这个问题相关,并且为这些基础提供标明结构的不同战略以供选择,这样做的目的是为了鼓励持续遵从协调。治理机制并不排除(而且甚至完全可能还需要)一定程度的模棱两可和实实在在的灵活性,为的是在动荡环境下有足够丰富可资利用的治理常规,保证持续的活力。为了使组织内部的和组织之间的网络有适应性,为了便于进行分散的系统之间的调控,上述的多样性(从而在信息、结构和功能上均有富余)具有重要的作用(参阅Grabher 1994; Willke 1992)。这种多样性增强了改变战略和选择成功战略的能力。这初看似乎效率很低,因为它给组织和运动引进了松弛或浪费。但是,它也为面对失败提供了可资灵活运用的重要资源。如果我们承认每一种经济的和政治的协调都孕育着失败的可能性,则在一段时间里协调的成功与否便取决于能否在某一方式显然已穷尽其能力之际转换协调方式,从而为摈除失败和危机或推迟其到来提供条件。


就运用自组织的环境而言,凡是条件足够稳定,因而可供选择的方案相当有限,利于自我反思式的检查、互动式学习和逐步改进,协调成功的可能性就最大。6环境相对稳定,则便于选择成功的对策,治理机制于是又能够进一步稳定环境。反之,局势动荡意味着从前次的成功或失败当中得到的教训可能在快速变化的情况下不再适用。当然,这一观点也适用于命令式协调。就连那些凭借市场发现机制的人们,也以环境有某种程度的稳定为其先决条件。


治理失败


虽然有愈来愈多的人热衷于以治理机制对付市场和(或)国家协调的失败,但我们仍不应当忽视一种可能:以治理取代市场和(或)等级制度是可能会失败的。尽管探讨市场失灵与国家失败的文献很多,但关注治理失败问题的论文却凤毛麟角,而且话说得总是不那么直截了当。不过,既然社会科学界承认市场和国家的失败,那就应当也对治理之有可能失败做专题探讨。


人们通常认为,市场失败的原因在于,在经营活动中一味追求私利,未能为经济活动做有效的资源配置,并因此未能达到营利目的(如果市场是按照想象中的完全竞争的市场标准运行,就会实现资源的有效配置)。国家失败指的是未能实现重大的政治目标,即保障公众利益,防止它受到特定利益集团的侵犯。在那些信仰市场力量好处的人们看来,国家的失败是一种正常情况,而市场的失败则属例外,是一种偶然。每当发生市场失败时,他们普遍的反应是进一步发挥市场的作用,而不是限制它。而那些相信国家具有理性、体现公众利益的人们,则往往把市场的失败视为不可避免,而国家失败即便不是反常,至少也是由于不时的偶发事件。他们因此得出结论:可以通过改进机构制度设计、知识或政治实践解决问题。而承认国家和市场失败同样不可避免,同样重要,肯定只能导致悲观绝望(Malpas and Wickham 1995, p.39)。对于那些至少承认市场在形式和程序上的合理性的人们来说,仍然可以依据实质的(政治的)标准,例如谋生机会分配不公,来判定市场后果为失败。同样道理,即使人们承认国家精英的动机是为了公众利益,但依据形式的(经济的)标准,例如公用产品劣质高价而又供应过剩,仍可以把政治后果判定为失败(参考Mitchell and Simmons 1994)。


但是,判断治理成败的标准却不那么直截了当,不那么显而易见。这与经济活动不同,这里不存在人们重视的货币化利润和(或)(想象中的)完全市场结果,没有事先给定的形式上的最大值或参照系来判断治理成功与否。也不像自上而下发号施令的协调那样,有事先给定的实质性标准——实现特定的政治目标——可以据此判定成败。治理的要点在于:目标定于谈判和反思过程之中,要通过谈判和反思加以调整。就这个意义而言,治理的失败可以理解为是由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而又未能重新界定目标所致。


人们也可以根据程序的和实质的标准来判断自组织的长期成果,评估它是否比市场效率更高,比自上而下的协调效果更好。这样做涉及视角的某种变动,隐含着根据三种合理性对三种协调方式做比较评价。在合理性的范围受到限制、相互依存关系复杂、资产有专属性等情况下,人们对于作为经济活动中减少交易成本的一种机制的自组织日益感兴趣,就是一个佐证。而国家机构日益通过与国家以外的各种力量分享权力,并且(或者)把实现特定目标的责任下放给在等级制阴影影响下行事的合伙组织(或其他自组织安排),从而提高实现政治目标的能力,同样反映了这一事实。同样道理,合伙组织(或其他自组织安排)当然也可以借助市场或国家的力量来简化对目标的追求,实现它们一致同意的项目的某些方面。这些思考隐含着某些饶有兴味的研究课题,本文不拟深入探讨。下面我想考察一下自组织治理作为追求经济发展的一种机制的局限性。在这个意义上,我将把程序的和实质的标准运用于自组织,从而较多地从手段的角度来评判其表现。


运用治理手段成功地指导经济发展,可能遇到的限制因素主要有三个方面。第一组因素存在于资本主义的动态本身之中,其影响及于所有经济和社会协调方式,包括市场机制本身。因为资本主义的增长依靠的是以市场为中介剥削雇佣劳动,而不是无拘无束的市场的内在效率。市场是寻求附加值的中介,但是不能创造价值。由商品化产生的矛盾不可能靠市场机制解决。这一点明显地表现在资本主义市场社会各种最基本的矛盾之中。商品既有交换价值,又有使用价值;工资既是生产成本,又是需求的源泉;货币既是国家的货币,又是国际通货;生产性资本既是运动中的抽象价值,又是在价值化过程中有特定时间和地点的资产的具体存量;如此等等。就此意义言之,人们视之为市场失败的许多现象实际上是资本主义深层矛盾的表现。


这就提示我们:用国家或自组织替代市场并不能消除影响经济顺利运行的深层障碍。因为自组织没有用非资本主义的原则取代市场原则,也没有在市场与国家之间(更谈不到在资本与劳动之间)引进一个中性的第三者。它反而增加了一个资本主义的种种难题、矛盾和对抗(其中包括常常以资本积累和政治合法性之间的冲突这一形式来讨论的那些矛盾)得以充分表现的领域。把握这一点至关重要,因为许多论述经济治理的文献着重探讨的乃是治理方式而非治理的对象,从而忽视了由资本主义的自组织动力和资本主义在系统间的统治地位所施加的明显制约。


第二组制约因素涉及如何把自组织纳入更广泛的政治体系之内。主要涉及的问题有二,一是不同协调方式的相对重要性,二是它们在追求经过反复协商而达成一致的目标时,得到必要的制度支持和物质资源的机会不同。其中的重大问题是:国家从侧面给予保护、从正面给予支持所采取的措施;提供物质的和精神的支持;以及其他协调机制所采取的一致或相反行为的范围大小。这第二组制约因素可以区分为三个方面。首先,治理机制和政府机制两者都有不同的作用尺度(的确,它们的一个功能就是在不同尺度之间架设桥梁),在某一尺度的成功与否很可能取决于在其他尺度发生的情况。其次,协调机制生效的时间也可能长短不一。治理的职能之一(如前面提到过的半官方机构和合作主义的安排)就是把有长期影响的决策与短期(特别是选举)的政治打算分开。但是,不同的治理机制与政府机制之间在有效时间长短上仍然会有脱节现象,这已超出以下议题:按一定顺序安排,以求在等级制影响下运作的治理能够影响自组织的可行性本身。最后,虽然治理机制可能获得了特定的技术经济、政治和(或)意识形态的职能,但国家通常还要监测这些职能对国家本身在一个四分五裂的社会里维护社会凝聚力能力的影响。国家要为自己保留对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权利,这不仅是出于特定职能方,而且也是出于党派的和全球政治利益的考虑。


使第一、第二两组问题更为复杂化的因素,是“尺度的相对化”(参见Collinge 1996)。这是一项新发展,其地位虽不如前两组问题,然而在当今却是重要的问题。在战后的经济扩张过程中,虽然经济和政治组织仍以国家尺度为主,但今天我们却看到以国家的经济和政治空间为理所当然的观点已经遭遇危机。这一危机并未导致另一个经济层次(不管是全球的或地方的、超国家的或区域的)的产生而且成为居统治地位的空间尺度,围绕着这一尺度可以把其余不同尺度层次(不管有多少和怎么界定)组织起来,建立起某种程度的结构化的一致性。相反,我们看到的是衍生了许多经济活动的空间尺度,它们并非井然有序,而是处于错综复杂的等级体系之中,发挥作用的时间尺度和空间范围各不相同。这就增加了“无结构复杂性”的程度,而自组织原本是用来对付这种复杂性的;这也使自组织更难获得成功,因为市场和国家面临的问题越来越多。这一情况也表现为对地方层次的再度重视,但是地方问题不可能都在地方层次解决;也没有另外某一个空间尺度层次,在该层次可以保证实现足以解决地方问题的元治理。


第三组制约因素,存在于治理作为自组织过程的本质之中。与治理成功有关的条件,也给了我们以关于治理失败的某些知识。首先,假定由于治理对象的界定不完全和未能使它们与相竞争的其他治理尝试分开,所有的治理努力就注定要失败(Malpas and Wickham 1996),人们仍能对成功和失败的程度作出有益的区别。在这一语境中,造成治理失败的原因有:对行动的条件过分简化,和(或)对影响治理对象的因果关系了解不够。当治理对象属于内在的无结构而复杂的系统(如世界经济)时,问题就尤其突出。其次,在人际、组织际和系统际的一个或几个层次上都存在协调问题。这些层次常常相互关联:组织际的谈判常常依靠人际的信任;分散进行的系统际调控,要求运用系统逻辑在组织际和(或)人际进行沟通。与此相联系的是一种有很多麻烦的关系——从事沟通(建立网络、进行谈判等)的人与那些利益和认同得到代表的人之间的关系。这两群人之间的隔阂会扩大,以致产生代表性的危机及合法性的危机,并且(或者)导致在确保获得遵守治理承诺方面的问题。再次是“可治理性”问题,即尽管知识很丰富,治理对象究竟是否可以管理的问题(Mayntz 1993b; Malpas and Wickham 1996)。最后,还有一个没有政府参与的治理问题——权力下放后作出的许多决策所引发的问题因此难以解决。后面关于元治理一节中,我将探讨这个问题。


治理的两难困境


除了上述影响治理和元治理的一般制约因素以外,在单个的机制内部还有一些特殊的两难问题,以下就其中提出四种加以探讨。


合作对竞争。资本主义经济是在合作与竞争的不稳定结合的情况下运作的。所形成的两难选择的一个方面是,怎样维护人际间的信任,怎样保证人们普遍都遵守谈判达成的谅解,怎样通过坦诚沟通交流减少噪声干扰,以及在存在着大量机会、便于短期的利己竞争行为——这些行为很快就会破坏继续合作的基础——的情况下怎样进行负面协调。但另一方面也必须考虑:过分强调合作和共识可能会妨碍因矛盾和冲突而激发的创造性,妨碍解决危机的努力——这种努力可促进学习和(或)学习能力,从而增强适应性。当环境动荡,渐进的小步调整已无法适应,需要迅速采取行动而达成共识又很费时时,两难中的这一难就特别尖锐。近来学术界在对弹性工业区、学习区域、创新环境等问题的分析中,已对上述问题进行了广泛的讨论。它们也作为政治性问题出现在维护伙伴关系与维护一方利益的权衡之中。在合伙组织中,不同政党、不同级别的政府、不同部门利益,以及各式各样的不同经济利益所具有的优势,是不同的。这对任何给定的伙伴关系来说都是一个难题,在人们有机会为获得某种利益而操弄伙伴关系时,问题就尤其尖锐。


开放对封闭。自组织的运作环境是复杂的,而且常常动荡不宁。它因此面临的问题是在保持对周围环境开放的同时,又要考虑在有限的若干伙伴当中实行有效协调所必需的封闭。由此导致的两难选择的这一面——封闭,会把一些让其离开整体会更有利的成员(如效率低的公司、就业不足的工人、夕阳行业等)锁定在其中,或妨碍招募新的社会伙伴(如新公司、遭到排斥的工人、朝阳行业等)。而两难选择的另一面——开放,则会妨碍伙伴组织成员持有共同的长远观点或作出长期承诺。这可能在伙伴组织解散或其成员(为了私利)变动较大的情况下助长机会主义行为。两难表现为两种相互对立的选择:此方主张扩大成员的相关基础,以便使行动范围尽可能扩大,彼方主张“小则美”,以便目标集中,行动迅速及时;此方主张参加治理安排的成员可以改变行动空间,彼方主张这一空间固定不变。这对两难选择的一个饶有兴味的例子是:是允许建立跨国的伙伴关系,还是坚持主权原则?


可治理性对灵活性。据说自组织的优势是可以着眼于较长期的战略指导(市场则不具有这一优势),同时保留灵活性(等级制度由于强调按程序办事而没有这一优势)。但是,这也是一种两难选择的温床:是选择可治理性(接受指导的能力),还是选择灵活性(适应情况变化的能力)?这种两难的表现形式不一,需要分别权衡利弊得失:是制定运行规则以减少复杂性,作为治理一个复杂世界的前提,还是承认复杂性要求行为体和可调动资源具有“必要的多元性”?是避免重复以求约束资源成本,还是维持采取某种足够大的行动和具备战略性能力的选择余地?是利用过去学到的组织和组织间的经验来规范“最佳做法”,还是避免“套牢”在过时的办事规程之中,以便适应动荡的环境?以上三者中的最后一条还特别关系到一种情况:力求自上而下地推行“最佳做法”,而不鼓励多样性或容许横向沟通交流以及伙伴关系组织成员之间的相互学习。


责任对效率。人们期待一些公私合作伙伴关系既为公众利益服务,又为私人带来好处。这就模糊了公与私的界线,提出了一个人们熟悉的两难选择:重效率还是重问责?一方面,在相互依存的网络中,有做决定和不做决定的责任归属问题(忠于或疏忽职守的行为)。在合作伙伴关系建立在组织之间而非人与人之间的时候,这些问题尤其尖锐。另一方面,责任归属一清二楚,反而有可能不利于高效率合作以追求共同目标。与此相关的一个两难问题是,公私合作的安排既有让私方利用公共资源谋求私利的危险,而且(或者说)也有政府出于国家的或执政党的利益把手伸到市场经济和民间社会中的危险。这个两难问题的第三种表现形式,涉及经济绩效与社会包容:两者之中优先考虑哪一方面——公私合作伙伴关系的最高经营准则在多大程度上是追求市场经济效益,又在多大程度上是追求社会凝聚力?


这些两难选择可以用几种方式集体管理,其中包括建立专门处理此难或彼难的各种组织机构,通过有差别地配置资源以及在变动的形势中继续争取合法性等手段来改变重点。同样道理,不同的难题可以在不同尺度上解决。以奉行新自由主义经济政策的国家为例,可以在国家层面上更强调竞争(私有化、自由化、减少监管规制等),在地方或地区层面上则更强调合作(通过公私合作伙伴关系方式)(参阅Gough and Eisenschitz 1996)。在不同的时间视野之内可以作不同的治理安排。如此,一种合作伙伴关系也许可以采用开放式结构和长期视野,另一种则也许可以采用相对封闭的结构,专门从事短期的特定任务或开发活动。


从治理失败到元治理


在讨论怎样处理这些两难选择时,我已经触及元治理,即“自组织的组织”的问题。不可将元治理混同于一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府层级。相反,它承担的是设计机构制度,提出愿景,这些设计和愿景不仅促进各个领域的自组织,而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调。元治理有制度的和战略的两个方面。制度上,它要提供各种机制,促使有关各方集体学会不同地点和行动领域之间的功能联系和物质上的相互依存关系。战略上,元治理促进建立共同的愿景,从而鼓励新的制度安排和(或)新的活动,以便补充和(或)充实现有治理模式之不足。元治理的上述两个方面,旨在造成一个语境,使不同的自组织安排得以实现,而不是为它们制定特定的战略和采取特定的主动措施。在这里,国家发挥着多方面的重要作用:作为政策主张不同人士进行对话的主要组织者,作为有责任保证各个子系统实现某种程度内在一致性的总体机构;作为规章制度的制定者,使有关各方遵循和运用规章制度,实现各自的目的,以及在另外一些子系统(如市场、工会或科技政策界)失败的情况下作为最高权力机关负责采取“最后一着”补救措施。这就需要在制度上和组织上进行几乎是不间断的创新,从而使可持续的经济增长成为可能(且不论这种可能性有多么遥远)。


元治理并不意味着建立一个铁板一块的治理方式,毋宁说它涉及的是复杂性和多元关系的管理。因此,市场、等级制和自组织依然存在;不过,它们运作的语境是“通过谈判进行决策”。于是乎一方面,市场竞争将为合作所平衡,看不见的手将同看得见的手握在一起。另一方面,国家不再是最高权威,它变成了多元制导系统中许多成员之一,而且为谈判过程贡献自己独有的资源。随着网络、合作伙伴关系以及其他经济和政治治理模式的扩大,官方机构最多也不过是同辈中的长者。诚然,国家的钱和法律对支持所有这些成员的运作和成功仍然很重要,但其他资源(如私人的钱、知识或专长)对成功也至关重要。国家自上而下的发号施令以及集权的程度,都可以因此而减少或弱化,并冲淡统制经济的味道。信息交流和道德劝说成了合法性的主要源泉,国家的影响既取决于它作为集体智慧的主要来源和媒介,也取决于它对经济资源的控制或合法拥有的指挥权(参见Willke 1992)。


国家在实行元治理时,提供了治理的基本规则,保证不同治理机制与体制的兼容性,拥有组织智慧与信息的相对垄断权,可以用来塑造人们的认知和预期,可以在内部发生冲突或对治理有争议时充当“上诉法庭”,可以为了系统整合的利益和(或)社会凝聚的利益,通过支持较弱一方或系统建立权力关系的新平衡;种种作用,不一而足。这种正在出现的元治理角色意味着建立网络、谈判协商、降低噪声干扰,以及负面协调等,都是在“等级统治的影子下”进行的(Scharpf 1994, p.40)。鉴于治理机制五花八门,形形色色,以及因此相应地需要建立适当的宏观组织能力,处理影响深远的组织间关系变化而又不致破坏(民族)国家的基本一致性和完整性,发挥元治理角色的作用就非常必要。大体说来,这个元治理角色应当由国家承担,因为国家具有那种显而易见的悖论地位:一方面,作为一个制度性子系统的国家,不过是更广大、更复杂的社会的一部分(并且因此可以由上而下控制社会),但它同时又按常规承担着(特别是作为最后一着)保证该社会的机构制度完整和社会凝聚力的责任(Jessop 1990)。


结束语


结束本文之际,我想指出,市场、国家和治理都可能会失败。这没有什么可奇怪的,因为失败是一切社会关系的重要特征。因为“不存在对一个对象或一组对象实现完全或总体控制的情况——治理必然是不完全的,它的一种必然结果只能是失败”(Malpas and Wickham 1995, p.40)。确实,由于社会领域结构日益复杂,透明度日益减少,对社会的多种目标在一个宽广的空间和时间范围内进行调控——不管是通过市场、国家、合作伙伴组织,还是通过其他机制——的大多数尝试,以失败告终的可能性最大。


人们常常承认这一点。然而,虽然人们认为其他的两种协调方式的失败不可避免,但通常却又认为他们喜欢的那种协调方式的失败却是例外,是可以补救的。 例如,在主张经济自由化的人看来,国家注定要失败,求助于市场即可解决问题。而如果市场也失败了,可以改进市场机制。反过来,在国家主义者看来,市场失败了就要靠政府。而如果政府也失败了,就应当改进政府的工作。这种意见的两极分化,既反映在历届政府的交替中,也反映在政府内部政策的变动中——某种决策方式如果遇到明显的困难,那就换一种方式。


如果我们承认(不论是通过市场、国家,还是自组织)协调尝试的不完全性是不可避免的,那就有必要对这些尝试采取一种追求最低限度满意的策略。这一策略本身包含三个重要方面:第一,反思在失败的情况下什么结果是可取的;第二,通过自我反思形成一整套(具备必要的多样性)的备用对策,以便适当组合战略战术,以求减少失败的可能性,并在面对失败时做相应调整;第三,作自我反思式“反讽”——所谓“反讽”的意义,在于参加者必须承认有可能失败,但是仍然按照事情可能成功的方式坚持下去。在这一语境中,最高级的“反讽”在于它不仅对单个的治理机制是必要的,而且对矢志不渝地进行元治理也是必要的。


〔漆  燕译〕


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文章来源:本文转自《国际社会科学杂志(中文版)》2019年第3期P52—P67,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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