江静 张冰瑶:解构与转型:中国产业政策的政治经济学分析

选择字号:   本文共阅读 1408 次 更新时间:2023-02-09 10:15

进入专题: 产业政策   中央主导   地方竞争  

江静   张冰瑶  

摘要:中国产业政策有其特殊的制度背景,中央和地方的政治经济关系为理解大国治理背景下的中国产业政策提供了独特视角。中国产业政策可以分为“纵向指令”和“横向竞争”两大模式,前者是中央政府制定产业政策,地方政府根据中央政府指令制定相应的配套措施落实中央政策,后者是地方政府为促进本地区产业发展而出台相关政策或对中央产业政策层层加码以制造“政策洼地”,这也使产业政策具有独特的“央地非一致性”以及“地方竞争性”两大特征。新发展格局下,中国产业政策转型方向是中央主导型,即在保证中央政府主导的前提下,高度发挥地方政府的积极性,在充分厘清政府和市场关系的基础上,注重形成地方政府与中央政府间的纵向均衡机制,在产业政策的制定机制、落实和执行机制、导向以及区域体系等方面进行重构。中央主导型产业政策的关键着力点在于:由中央政府选择基础性、战略性产业予以政策性扶持,地方政府以不阻碍全国统一大市场建设为基本行为准则,以先进制造业集群为产业政策的重要依托,以更符合国际通行规则的支持方式来替代财政补贴等传统产业政策手段,成立产业政策协调委员会加强产业政策实施中的协调。


关键词:产业政策;中央主导;地方竞争


作者:江静,南京大学长江三角洲经济社会发展研究中心研究员、南京大学商学院教授(江苏南京210093);张冰瑶,南京大学商学院博士研究生(江苏南京210093)。


本文原载《学术月刊》2022年第12期。


目次


一、引言


二、中国产业政策的制度背景及模式特征


三、中国产业政策解构:央地非一致性和地方竞争性


四、中国产业政策的转型与重构:中央主导型政策体系


五、中央政府主导型产业政策实施的关键着力点



引言


改革开放四十多年来中国经济的快速发展,不是照搬西方经济发展模式,而是在马克思主义经济学说与中国国情相结合的基础上,中国政府根据国内外环境变化不断探索经济发展新路的结果。产业政策作为直接干预产业发展和结构调整的重要政策手段,对中国经济增长起到了至关重要的作用。中国产业政策长期以来一直受到发达国家的诟病,但进入21世纪以来,金融危机的重创以及疫情的影响,各发达国家也纷纷出现了产业政策的回归。由于经济发展国情、文化、体制等方面的差异,各国的干预政策名称各异,政策目标、政策内容和实施手段也有所不同,但其本质都是通过政策干预产业发展,美国“先进制造伙伴计划”和“先进制造业国家战略计划”、日本的“产业重生战略”、德国的“关于实施工业4.0战略的建议”等,都是国家产业政策实施的集中体现。


长期以来,对产业政策的研究大量集中在产业政策的实施是否有利于产业发展以及对经济增长的影响。大量研究肯定了产业政策的效果。Pack & Westphal、Rodrik等将东亚国家和地区的经济增长奇迹归功于强势政府产业政策的实施弥补了市场失灵,Johnson对日本经济、Amsden对韩国经济、Wade对中国台湾经济的研究都认为这些经济体从政府产业政策中获益。但反对产业政策的呼声也不少。小宫隆太郎等、Trezise、Ito、Krugman、Heo & Kim等认为干预市场的选择性产业政策无效,他们的观点是产业政策直接干预市场,不利于带来公平竞争,长期来看对产业发展和经济增长是不利的,由此认为没有政策就是最好的政策。还有一些学者认为政策本身没问题,政策失败的主要原因是政策制定和实施的不可信。2016年林毅夫与张维迎关于产业政策合理性和必要性进行了公开辩论,又引发了对产业政策新一轮关注。事实上,近年来越来越多的经济学家指出,产业政策的研究重点应该从“是不是应该制定并实施产业政策”转向“如何制定并实施成功的产业政策”,即重点研究“如何让政策部门沿着正确的方向,制定合意有效的产业政策,并能使之得到有效实施”,进而引发了产业政策制定方式、制定过程对产业政策质量影响的关注。


新发展格局对中国产业政策提出了新要求。现有中央行政指令以及地方竞争的产业政策模式,已无法充分促进产业链供应链的安全发展以及国内统一大市场的建立,需要对现有产业政策体系进行解构,推动产业政策创新转型和重构,使之能更加有效地促进产业发展和经济增长。


本文立足于大国治理背景,基于政治经济学研究视角分析中国产业政策。本文结构安排如下:第二部分分析中国产业政策的制度背景,并指出中国产业政策主要有“纵向指令”和“横向竞争”这两大模式;第三部分对产业政策进行解构,具体分析产业政策“央地非一致性”以及“地方竞争性”的特征;第四部分指出中央主导型产业政策是中国产业政策的转型方向,并在制定机制、落实和执行机制、导向以及区域体系等方面对产业政策进行重构;第五部分是当前中国中央主导型产业政策实施的关键着力点。


中国产业政策的制度背景及模式特征


(一)中国产业政策的制度背景


中央和地方的关系为理解大国治理背景下的中国产业政策提供了独特视角。从该视角看,中国产业政策实行的是分层、分级治理,除中央政府外,地方政府(主要是省级政府)也有制定、实施产业政策权限,因此造成产业政策内容的多层次性:第一层主要包括全国党代会报告、五年规划纲要等;第二层是国务院颁布的产业政策、产业发展和结构调整目录以及国务院各部委颁布的各项政策措施;第三层是各级地方政府及部门所颁布的地区性产业政策。产业政策形式通常表现为规划、报告以及各种决定、建议、行动方案、指导目录、通知、意见、公告、办法等。



因此,要理解中国产业政策,首先需要理解的是产业政策行为主体及其所处的制度背景。改革开放以来,中国从传统的计划经济体制向社会主义市场经济体制转型。为调动地方政府的积极性,中央对政府权力和利益分配进行了重要调整,在遵循中央统一领导的原则下,采取逐级下放的方式将经济管理权力和部分行政管理权力授予地方政府。中央政府和地方政府具有不同的目标和行为特征。中央政府关注整体利益和社会福利最大化,追求全局发展和长远利益,产业政策重点是工业化及工业强国战略,目标是优化升级本国产业和提升国际竞争力;而地方政府关注的是地方利益最大化和官员个人利益最大化,追求更多的是当地发展和短期利益,目标是提升区域产业竞争力和推动地区经济增长,在政策制定时容易出现机会主义行为。


从具体实施层面看,财政体制也是理解中国产业政策的重要制度安排。现有财政体制对产业政策的支持主要是三方面:第一是规模庞大、形式多样的产业发展财政支持,其具体路径是“规划−项目−配套政策”,例如,规划鼓励发展相关产业,通过具体的项目来落实,而项目需要配套政策支持,包括进入管制、产能管理、融资支持、要素支持、税费优惠、财政补贴等,这些手段大部分都需要有强大的财政资金;第二是政府支持产业发展的财政资金,这主要在一般公共预算中有所体现,通常以包含专项转移支付在内的专项资金形式出现;第三是政府投资基金,这也是近年来政府支持产业发展的重要财政投入形式。中国财政体制从“统收统支”“财政承包制”到最后形成中央和地方的“分税制”,在中央和地方事权与财权分配问题上,其均衡关系还未厘清,这需要分税制的进一步完善。事实上,财政体制改革要与国家治理现代化总目标保持一致,其改革方向要指向中央与地方关系新格局,要“进一步理顺中央和地方财政关系,充分发挥中央和地方两个积极性”。


(二)产业政策模式:“纵向指令”和“横向竞争”


在当前的制度背景下,中国产业政策分为两大模式:“纵向指令”和“横向竞争”。其具体模式是中央政府制定产业政策,地方政府根据中央政府指令制定相应的配套措施落实中央政策;地方政府为促进本地区产业发展以及在竞争中立于不败之地而独立出台产业政策或对中央产业政策采取加码落实的方式。


1.纵向指令。


“纵向指令”模式主要表现为产业政策由中央和地方两层级配合实施。在组织形式上,通常由中央政府推出严密详尽的总体规划,负责制定产业政策的大政方针;各部门则围绕总体纲领,根据分工层层贯彻细化落实来开展工作,与总体规划形成配套。具体实施则是由中央政府下达行政指令,各级地方政府接受指令并负责具体落实。因此,这种采用行政指令制度实施的产业政策在行政权分配、财政支出和考核控制方面具有自身独特性。


第一,在行政权分配方面,中央政府直接给地方政府下达指令。产业政策的实施过程可以分为两个较为独立的阶段:中央政府制定阶段和地方政府执行阶段。从中央层面产业政策制定过程看,国务院部委主要组织和起草重要和全局性的产业政策,跨部门的产业政策则由“牵头部门”和“辅助部门”共同制定。中央政府从社会最优角度出发,制定了具有全局指导意义的产业政策,地方政府必须按照上级指示来落实产业政策。所以地方政府在具体实施产业政策时,要面临多个指令方,承担多重任务。地方政府在产业政策实施过程中拥有自主裁量权和任意处置权,会基于自身利益得失来因地制宜地执行政策目标,因此会优先落实国务院所制定的重要产业政策,对处于同一级别部委所制定的产业政策可能会消极应付和走形式。例如调研表明,某市2017年签转的17个信息化方面的文件没有一个在当地落地。


第二,在财政支出方面,产业政策实施过程高度依赖于地方政府的财政能力。虽然有些中央产业政策会设立专项资金,但是大部分中央政府制定的产业政策任务和目标仍需要地方政府依靠自己的财力和资源来解决资金问题。对于上级所制定的产业政策目标,地方政府需要全力调动自身的财政和其他资源来完成相应任务。由于来自中央的转移支付相对有限,区域发展主要依靠的是地方财力。当地方政府的财力和资源不足以支持产业政策落实时,会出现地方产业政策实施与中央产业政策的分歧。此外,中央政府制定的产业政策往往具有前瞻性。如果中央产业政策与地方产业发展比较优势一致,可以通过实施此类产业政策来增加地方政府的财政收入,则地方政府会认真贯彻中央政策;反之,地方政府就会弱化中央产业政策在地区的实施力度。


第三,在考核控制方面,产业政策效果评估是一种结果导向型。中国长期沿用的“属地管理”原则强调“谁主管,谁负责”,产业政策的实施过程也不例外。中国各地经济发展水平和地区优势差异性较大,中央政府制定的产业政策难以与各个地方的经济发展条件完全适配,对产业政策的执行过程也无法进行有效的监督,只能依赖于最终产业发展状况来进行考核和控制。负责产业政策具体落实的辖区行政首脑,会运用手中的自由裁量权和实际控制权来优先达成容易量化的政策目标,对于难以达成的政策目标会采取拖延的方式应付。



2.横向竞争。


长期以来,地方政府GDP锦标赛被认为是中国经济增长奇迹的动力之一。周黎安认为,区域经济发展最终取决于辖区内的政企合作,因此,地方政府的GDP竞争最终表现为各地为了辖区内产业发展而采取的政策竞争策略。


第一,地方官员有强烈的动机利用产业政策推动辖区内企业和产业发展。虽然中共中央组织部对地方官员考核体系进行过多次结构性调整,但是经济发展绩效依然是地方官员为之努力的目标,因为该“硬性”指标在任期有限的情况下,具有低时间成本和成效显著的优势。市场经济体制中,地方官员无法直接干预辖区内企业所参与的市场竞争,只能通过产业政策方式来提高所辖企业的市场竞争力。


第二,零和博弈的政治晋升压力导致地方政府的产业政策实施具有割据性。“下管一级”的人事任命制度意味着同一行政级别的属地官员同处于一个竞争单元,在晋升岗位有限的情况下,一个官员的晋升意味着另一个官员晋升机会的丧失。所以地方官员之间的合作空间非常狭小,并且官员的这种行为会传导到产业政策。在官场竞争的压力下,地方官员没有动力推动地区之间经济合作和一体化发展,反而会利用产业政策创造“政策洼地”来“厚待”本辖区企业和“歧视”外地企业,进而变相提高本地企业竞争力,最终演变为地方竞争型产业政策。


第三,地方政府竞争的产业政策实施并非直接干预,而是采取市场化手段。地区产业发展离不开其所在地的制度环境。地方政府是所辖区域的经济枢纽,掌管着地区的经济资源并负责制定相应的行政法规,在某种程度上决定着企业的发展轨迹。此外,地方政府在选择性产业政策以外,尽可能发挥功能性产业政策的作用,为企业成长和产业发展提供良好的环境,如改善基础设施、加大教育投入、完善营商环境等。


中国产业政策解构:央地非一致性和地方竞争性


一般而言,中央政府从全社会经济发展的角度来制定产业政策,往往具有全局性和指导性;地方政府作为产业政策具体实施主体,在制定产业政策时会结合本地现实情况,往往具有特殊性和针对性。在经济资源有限的情况下,追求政绩最大化的地方政府会面临激烈的竞争,从而将产业政策的跨区域合作和整合功能维持在最低水平。因此,“纵向指令”和“横向竞争”的模式使中国产业政策具有两大特征:“央地非一致性”以及“地方竞争性”。


(一)中央和地方产业政策的非一致性


理论而言,中央和地方应该合作推动产业政策的顺利实施,但由于利益取向不同,中央政府追求整个国家利益的最大化,希望地方政府能按照其政策初衷来贯彻落实产业政策;地方政府追求本地利益最大化,会根据所辖区域的资源禀赋以及经济发展状况来具体实施产业政策,产业政策在实施过程中存在中央和地方的非一致性。


1.中央政府和地方政府产业政策实施时间的非一致性。


通常而言,产业政策由中央政府先制定颁布,地方政府据此出台配套政策具体实施,但地方政府更熟知本地产业发展状况和发展潜力,会早于中央出台相关政策来支持某些产业和某些区域的发展,形成“自下而上”的产业政策路径。例如昆山开发区,1984年在未被上级和中央政府授权和接受的情况下率先由昆山县政府兴办,走出了一条“自下而上”的政策道路,此后到1991年被江苏省批准为省级经济技术开发区,1992年成为国家级经济技术开发区。以大数据产业为例,贵州省也走在了国家前列,2015年设立了全国第一个大数据交易所,2016年在全国率先出台《贵州省大数据发展应用促进条例》,该条例是国内利用地方法规推动大数据发展应用的创举。国家虽然在2015年8月印发了促进大数据发展行动纲要的通知,但到2016年颁布的“十三五”规划纲要中才提出要实施国家大数据战略。此外还有半导体产业,广东通过一些领先举措奠定了本省在半导体产业中的重要位置。2007年广东省启动了绿色照明工程,2008年实施了“千里十万”大功率LED路灯示范工程,这两项工程均早于中央政府2009年的“十城万盏”工程。2009年广东省在国家LED技术标准滞后的情况下,出台了中国首个LED路灯地方行业标准《广东省LED路灯地方标准》。



2.各地方政府对中央产业政策落实力度的非一致性。


中央政府是基于全国产业发展状况来制定产业政策的,但各地区的具体情况存在差异。地方政府在政策执行过程中会出现策略性行为,利用自身信息优势来对产业政策的实施情况进行适应性调整。当中央产业政策支持领域与地区产业发展特色不符时,地方政府通常只会出台形式上的政策而无实质性落实;而大多数情况下,地方政府为了在产业发展中抢占先机,会实施强度更大的优惠政策,加大对本地产业的支持力度,容易出现产能过剩问题,最终又需要中央政府再次出台相关政策以限制地方支持力度。


例如,在虚拟现实(virtual reality, VR)产业方面,工信部发布的《关于加快推进虚拟现实产业发展的指导意见》明确指出要发挥地方政府的作用,但是在地方政府的产业政策中,除了江西省明确针对虚拟现实产业发布了政策文件,其他省份都是在相关产业中间接提到了大力发展该产业,并且产业政策大多是宏观性的规划、计划、方案等方向性指导意见,缺乏全面、直接、具体、可操作和落实性的地方专项产业政策。在光伏产业方面,中央政府一直高度关注该产业的发展并积极出台政策引导,而地方政府的态度则从消极转变为积极响应。在最初发展阶段,无锡尚德和保定英利都通过自身人脉关系才获得各地政府的有限支持,而随着光伏市场的蓬勃发展,地方政府又过度出台政策推动产业发展,最终导致光伏产业产能过剩。在新能源汽车消费方面,地方政府积极采用各种补贴手段来提高新能源汽车需求,最终导致中央政府于2016年发布《关于调整新能源汽车推广应用财政补贴政策的通知》,要求地方补贴(地方各级补贴总和)不得超过中央财政单车补贴额的50%。


3.各地方政府与中央政府在产业政策内容关注点层面的非一致性。


从中央层面看,中央政府在制定产业政策时会统筹全局,政策制定通常具有前瞻性,除考虑经济因素外,还需要考虑安全因素,往往要兼顾产业快速发展和可持续性等问题。地方政府官员则由于任期的影响而相对短视,通常希望在有限任期内推动优势产业发展壮大,会把产业政策实施的重点放在能够产生更多即时效益的“短平快”项目上。因此地方政府在政策制定和实施时会与中央政府出现分歧。


例如,人工智能产业发展,中央政府不仅注重该产业的经济效益,也重视产业发展所面临的安全性问题,国务院发布的《新一代人工智能发展规划》中,有具体政策条目涉及人工智能的安全性和伦理性,但是在各省的实施计划、行动或意见中,对人工智能的伦理问题几乎没有涉及,对安全性方面的设计也存在很大程度上的不足。其他相关产业也有类似情况。如为规范光伏产业的有序发展,国家相继发布了《多晶硅行业准入条件》《光伏制造行业规范条件》《光伏制造行业规范条件(2015年本)》等文件来提高光伏产业的准入标准,但地方政府在落实中央政府有关环保、技术、能耗等方面的规制政策时都有所保留或者突破,影响光伏产业长期健康发展。


(二)地方政府产业政策的竞争性


为在GDP竞争中立于不败之地,各区域之间的产业政策也倾向于“重竞争、轻合作”。面对中央政府的考核,各地方政府在产业政策的具体执行过程中会竭尽全力帮助本地企业在有限的经济资源中争取更大利益,最终形成竞争性的地方产业政策。


1.在落实中央产业政策时,地方政策目标、手段和重点内容严重趋同。


在央地关系中,中央通常采用单一维度指标来评价地方产业政策效果,这意味着产业政策效果能否被准确识别在地方政府政策执行中占有重要位置。因此针对中央的产业政策,地方政府在落实时会发生目标趋同情况。例如区块链产业,由于北京和浙江都有区块链硬件生产龙头企业,如比特大陆(北京)、嘉楠耘智(浙江)和亿邦科技(浙江),两者在打造区块链发展“高地”的目标方面有所重合。《北京市区块链创新发展行动计划(2020−2022年)》的主要目标是要把北京建设成为“具有影响力的区块链科技创新高地、应用示范高地、产业发展高地、创新人才高地”。《浙江省区块链技术和产业发展“十四五”规划》的发展目标也是将浙江省“打造成国内领先、国际一流的区块链技术创新高地、应用高地、人才高地”。


电子商务行业,各地方政府的产业政策手段也大致相同。例如,《广东省大力发展电子商务加快培育经济新动力的实施方案》和《浙江省人民政府关于大力发展电子商务加快培育经济新动力的实施意见》均强调要降低市场准入门槛、加大财税政策支持、维护市场公平竞争等来优化电子商务发展环境,同时两省都强调提升电子商务对外合作水平和大力发展农村电子商务。


5G产业作为一种新兴产业,贸然单独推动该产业独自发展风险巨大,因此地方产业政策都侧重于垂直行业领域的5G融合应用,在行业应用领域会出现重合。表1选取部分省份的5G产业政策文件,并将其中的融合应用领域列出,可以发现地方政府所涉及的领域大致相似。


表1 部分 5G 产业的地方政府产业政策



2.地方政府通过实施地区性政策纵向争取国家支持,横向引发周边地区的局部竞争。


地方企业如果获得国家认定,不仅可以获得国家专项资金支持,还可以提升本地企业的知名度,从而加速本地产业发展。因此,地方政府往往通过产业政策来积极鼓励本地企业获得国家认定。例如新能源汽车,《陕西省人民政府关于贯彻落实国务院节能与新能源汽车产业发展规划的实施意见》在保障措施方面明确指出,“积极争取国家推广新能源汽车发展试点”和“积极争取国家财税政策支持”。河南省和重庆市则采取补贴的方式鼓励企业争取国家认定。《河南省人民政府办公厅关于印发河南省加快新能源汽车推广应用若干政策的通知》指出,“省内汽车生产企业新开发的新能源车乘用车车型自进入国家推荐目录起,1年内按照销售额的2%给予新产品研发推广奖励”。《重庆市加快新能源和智能网联汽车产业发展若干政策措施(2018−2022年)》提出,“给予国家级制造业创新中心,自获得认定当年起至2022年每年不高于3000万元的配套研发支持”,“支持企业建设国内领先的智能网联汽车测试场,给予相应测试设备投入金额20%的补助,对单个企业的补助金额不超过2000万元”。


此外,地方政府为了使本地产业在发展过程中获得更多机会,会制定相关产业政策来抢夺资源,极易引发地区间的局部竞争。例如,天津、河北、内蒙古在数据应用产业的竞争。工信部印发的《全国数据中心应用发展指引》旨在引导全国各区域数据中心供需对接。为了承接北京的部分应用需求,周边的天津、河北和内蒙古都在筹划数据中心建设。天津市《促进数字经济发展行动方案(2019−2023年)》,指出将优化数据中心布局,打造区域数据信息枢纽;河北省《关于加强重大项目谋划储备的指导意见》,指出将加速谋划一批数据中心项目,为新技术、新产业发展提供保障;内蒙古自治区发布《内蒙古自治区人民政府关于推进数字经济发展的意见》,指出继续支持大型企业数据中心建设,鼓励开展云计算、边缘计算应用,建设绿色数据中心,降低能耗。在承接热点地区外溢需求时,三个地区各自为政,缺乏协同合作,形成了一定的竞争关系。


福建和江西在承接中国台湾产业转移方面的竞争。《福建省“十二五”建设海峡两岸产业合作基地专项规划》指出,要与中国台湾建立长效的产业合作机制和分工体系,加快承接中国台湾产业转移,全力打造两岸合作基地。《福建省“十四五”制造业高质量发展专项规划》提出主要任务之一就是:实施闽台产业合作行动,积极探索海峡两岸融合发展新思路。然而江西省出台的《海峡两岸产业合作区(江西)建设总体方案》和《江西省人民政府办公厅关于加快推进海峡两岸产业合作区(江西)建设的实施意见》等文件,也提出要加强海峡两岸合作,承接中国台湾产业转移,两省直接形成了竞争关系。


3.地方政府制定差异化政策保护本地企业,减少外部竞争。


为了保证本地的税收基础和就业率,各地政府会通过地方保护主义政策避免本地企业受到外部竞争影响,以便推动本地企业和产业发展壮大。


以新能源汽车为例,地方政府在推动生产发展和消费推广方面,都会有意识地“照顾”本地企业。《河南省人民政府办公厅关于加快新能源汽车推广应用及产业化发展的实施意见》在提及推进整车制造快速发展时,指出要推动河南本地企业取得新能源汽车生产资质,形成产能;在做大做强新能源汽车关键零部件产业方面,重点推进省内公司项目发展。湖北省《稳定和扩大汽车消费若干措施》在实施乘用车购置补贴时,指出“购买省内企业生产并在省内销售、省内上牌落户的乘用车,按销售价格(机动车销售统一发票价格)的3%给予补贴”。在其他产业方面也存在此类情况。广东省出台的《2016年工业与信息化发展专项资金企业专项升级方向(机器人发展专题)项目计划》提出:支持省内制造业企业应用省内自主品牌工业机器人进行智能化改造,并按照机器人购置额的10%予以事后补贴。


4.地方政府利用产业政策形成“政策洼地”,相互过度竞争影响国内统一市场形成。


中央产业政策的制定大多数是根据发达地区的产业情况进行制定的,一些落后地区其实并不具备发展该产业的基础。迫于地方政府之间的竞争,各地方政府仍然会积极推动中央鼓励但不符合本地要素禀赋的产业,以获得中央政府的优惠政策。贵州省的大数据产业就是典型案例。


贵州在人才和技术缺乏的情况下,却成为全国大数据产业中的佼佼者,主要是通过政策优惠来吸引外部资源。其中《贵州省大数据产业发展应用规划纲要(2014−2020年)》的发展路径就包括吸引国内外知名大数据企业和科研机构入驻贵州,例如“大力引进国家级数据资源库、存储与服务中心、数据灾备中心、超级计算中心”,“加速吸引以大数据服务为核心的电子信息企业入驻和大数据人才汇集”,“大力引进国内外数据存储、分析和应用服务的高端企业”,“吸引更多信息技术产业领域相关软硬件产品企业和服务企业”。表2是贵州省《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》具体实施政策。


表2 贵州省《关于加快大数据产业发展应用若干政策的意见》相关措施


5.“构建全产业链”的发展理念导致地方政府产业政策实施缺乏分工合作。


地方政府面临上级考核和经济发展双重压力,在产业发展层面更强调“构建全产业链”的理念,制定产业政策时更强调本区域产业发展“大而全”,试图通过“谋利益”来“显政绩”,进而直接导致区域之间“联而不通”“纵强横弱”现象,即在区域内产业之间的发展可以互通有无,但区域之间则缺少产业联系,难以形成稳固的国内产业链。


表3列出了江西省虚拟产业发展布局、湖北省光谷科技创新大走廊发展布局以及安徽省人工智能产业发展布局。虽然三份政策文件涉及不同的产业,但是均强调在本省内布局全产业链以提高本省的产业竞争力,并未涉及与其他区域进行相关产业合作的内容。


表3 部分省份的产业布局


中国产业政策的转型与重构:中央主导型政策体系


当前中国“纵向指令”和“横向竞争”的产业政策模式,是地方政府落实中央的统一产业政策,并且制定和实施适合本地区发展的政策细则。一方面,中央政府政策颁布后,地方政府会运用行政权力限制(鼓励)对本地企业和产业发展不利(有利)的市场行为,鼓励对自己有利的企业行为,不可能从根本上实现市场经济中的公平竞争;另一方面,各级地方政府会在竞争中一哄而上、盲目投资,不仅带来严重的产业同构和市场分割,还带来严重的产能过剩问题。因此,在新发展格局下,中国需要对当前产业政策进行结构性改革,使产业政策由过去“纵向指令”和“横向竞争”转型为中央主导型产业政策体系,即在保证中央政府主导的前提下,高度发挥地方政府的积极性,在充分厘清政府和市场关系的基础上,注重形成地方政府与中央政府间的纵向均衡机制,在产业政策的制定机制、落实和执行机制、导向以及区域体系等方面进行重构。


(一)重构产业政策的制定机制,确立中央政府在产业政策中的主导地位


中央政府主导的统一产业政策,从根本上来说,中央政府应保持产业政策对产业发展的主导能力,从中央层面统一部署,避免地方政府各自为政,产业政策主体回归中央政府。



第一,借鉴美国产业政策模式,确保中央主导型产业政策目标的长期稳定性。虽然美国产业政策在不同时期有不同的政策侧重点,如早期以国家安全为目的,注重科学基础研究,20世纪80年代面临日德竞争,以产业创新和国家安全为目的,21世纪初以就业创造为目的,建立全产业技术人才培养体系,但对科学创新和技术扩散的支持始终贯穿于美国产业政策,具有相对稳定性。因此,中国产业政策目标也需要保持相对稳定性,如总体目标为支持国家创新体系建设,在此基础上,分阶段、有步骤地进行阶段性政策目标分解,从而有针对性采取政策措施,确保中央政府的产业政策主导地位。


第二,借鉴日本产业政策模式,由中央政府牵头,建立“政产学研”等多方利益主体共同参与的产业政策制定机制。中国垂直行政部门可分为五个层级,分别是:中央、省、市、县与乡镇。县级政府对当地产业发展状况及动态变化最为了解,虽然体制内部有不同渠道可以传递信息,但产业发展状况较少能够直接传送至中央政府。此外,中央制定产业政策也较少邀请企业家及学者参加。因此,中央主导制定统一性产业政策必须建立在充分了解行业发展现状、掌握产业发展动态的基础上,打通中央和地方产业发展信息渠道。政府作用的发挥,应从“封闭运行”转为“多元参与”,通过建立“政产学研”等多方利益主体共同参与的产业政策制定机制,更好地听取各个市场经济主体以及社会团体的意见,避免政府直接出台相关政策,进而形成有效、合理的产业政策,也充分反映利益相关者的诉求,调动各方积极性,提高政策实施效率。


(二)重构产业政策落实和执行机制,加强地方政府之间、中央各部委之间的合作


中央政府统一的产业政策最终由各地方政府具体落实,要淡化地方政府对产业政策的主导作用,重构产业政策落实和执行机制,根据产业链重构要求,培育地方政府成为产业链“链长”。


产业链的安全性和竞争力是构建新发展格局的必然要求,在全球化遇阻和新冠疫情的双重背景下,保障产业链安全成为产业发展的重中之重。地方政府主导的割据式产业政策模式,难以有效保障产业链的安全性和竞争力。产业链“链长制”是由地方政府在双循环新发展格局下,为应对环境重大不确定性所探索出的、具有中国体制特色的地方产业管理制度的突破性创新。地方政府对中央产业政策的实施和执行进行转型,从对资源的相互竞争转向维护产业链运行、协调产业链联系、促进产业链现代化,实施“链长制”,使地方政府成为产业链链长,做实平台载体,实施产业链招商等,吸引产业链中不同环节企业进入本地产业链,推动产业链和创新链双向融合。“链长制”本质上并不是要求政府去主动干预企业的微观经济活动,而是地方政府在双循环新发展格局下,为了更好地发挥行政机制从而强化对产业链的协调作用。


此外,“链长制”的实施也在一定程度上有助于增强中央和地方政府的合作与协调。地方政府是产业链链长,中央政府则是“链长的链长”。如果将中国产业看作是由无数纵横交错的产业链组成的产业网,那么地方政府则是某一或若干链条的“分链长”,而中央政府则是中国产业链网络的“总链长”。


(三)重构产业政策导向体系,从选择性产业政策向功能性产业政策转型

中国产业政策是选择性产业政策的导向体系,具有强烈的干预市场、限制竞争的特点,其政策工具包括目录指导、投资核准(审批)与市场准入、强制淘汰落后产能、土地政策、财政补贴、政府出资的产业投资(引导)基金、税收优惠、政策性贷款、政府采购、人力资源和基础设施及公共服务平台建设。政府成为挑选输家和赢家的主体,目录指导成为政策部门以自身判断和选择来代替市场机制的工具,且部分行业实施严格管制准入与投资的政策,有较强的行政垄断,违背市场公平竞争原则,且地方政府屡屡设置政策洼地,使得竞争政策的基础性地位往往难以实现。


新格局视角下,中国以选择性政策为主体的产业政策体系,政策效果越来越有限,迫切需要重构产业政策导向体系,从选择性政策向功能性政策转型。从选择性产业政策向更加强调竞争、公平的功能性产业政策转型。功能性产业政策重新界定市场机制和政府作用及两者关系,坚持市场在资源配置中的决定性作用,政府则是为市场机制的有效运行创造良好的制度环境,同时在环境保护、公共基础设施、基础科学研究、科技公共基础社会和服务体系、教育与劳动者培训等领域,由政府弥补市场不足。在涉及产业链安全性和国家公共安全以及战略性产业领域,由中央政府进行协调,其他领域坚持竞争政策的基础性地位。


(四)完善区域性产业政策体系,推动中央政府主导的统一产业政策体系形成


“横向竞争”性产业政策的存在有其制度背景,但本质上是由中国各地区差异化的要素禀赋现状决定的。过度追求GDP增速的竞争导致地方政府各自为政,集中体现为政策不一和市场分割,影响全国统一大市场的形成。各地方政府陷入了一种“囚徒困境”,在其他行政区仍采取过度竞争产业政策时,某一行政区贸然放弃其产业政策的实施,可能会导致经济效益的大幅下降,因而现行的行政分割和政策过度竞争反而可能是达到了纳什均衡,各地方政府率先减少对产业行政干预的动力较弱,因此在全国范围内同时推进中央政府主导的统一性产业政策,实施阻力较大且奏效相对较慢。


当前中国实现中央政府统一的产业政策体系的可行路径是率先进行区域性产业政策体系的完善,可考虑先在某一或若干区域内实现产业政策的统一,由点及面,逐步实现中央政府主导的统一性产业政策。如首先在长三角、粤港澳、京津冀等经济区内部实现区域性统一的产业政策,打破原来的地方分割,然后多个一体化的区域相互开放,直至实现全域性的中央政府主导的统一性产业政策。这就要求各个地方政府要将一部分权力交给某个机构(如设立产业政策协调会)统一行使。地方政府让渡一部分行政权力给公共机构行使,区域内各机构进行共同监督和绩效评估。


中央政府主导型产业政策实施的关键着力点


(一)由中央政府选择基础性、战略性产业予以政策性扶持


中国中央政府对产业发展的挑选由来已久。中国计划经济时期虽然没有提出产业政策的概念,但对钢铁、石油、煤炭等为代表的重工业进行了较大力度的支持。改革开放以来,各个历史时期文件都提出了当时重点发展产业,如1978年《关于加快工业发展的若干问题的决定》提出要把发展燃料、动力、原材料工业和交通运输放在突出位置;1994年颁布《90年代国家产业政策纲要》,明确规定机械电子、石油化工、汽车制造和建筑业为四大支柱产业,同年出台的《汽车工业产业政策》则是中国第一个专项产业政策。2011年《“十二五”国家战略性新兴产业发展规划》和2015年《中国制造2025》的十大领域,都指明了产业政策重点扶持和发展的相关产业。


历年来中央支持发展的相关产业,多是根据当时经济社会发展需要而挑选的重点产业,一定程度上达到了产业发展以外的政策目标。例如,2009年的《十大产业振兴规划》指出,将钢铁、汽车、船舶、石化、纺织、轻工、有色金属、装备制造业、电子信息以及物流作为十大重点产业,将其作为应对国际金融危机、保增长、扩内需和调结构的重要措施。当前中央政府主导的产业政策,在产业选择方面,则更应该集中力量支持基础性产业和战略性产业,包括节能环保、信息、生物、高端装备制造、新材料、新能源汽车等。这些产业建立在重大前沿技术突破的基础上,代表着未来产业发展新方向,且对国家产业安全和产业发展有着重要的作用。



(二)地方政府以不阻碍全国统一大市场建设为基本行为准则


中央政府主导的产业政策,最终目标是支持相关产业发展,但其基本行为准则应该看其是否阻碍全国统一大市场建设,凡是阻碍统一大市场建设的政策,都应该予以废除。


中国地方政府在扶持产业发展和制定政策时具有“准市场主体”的地位,在落实中央产业政策或制定政策促进当地产业发展时,往往具有以下三种行为:(1)各地各自为政、竞相比拼政策优惠,制定一些违反国家法律法规的区域性土地、税收等优惠政策,形成地方性市场壁垒;(2)依据所获得的税收、产值等本地利益,实行地方保护的财政补贴政策和各类优惠政策,造成对外地企业的歧视和排斥;(3)在本地举行的各种招投标活动中,制定各种有利于本地企业中标的政策,限制、排斥外地企业参与。这些过度竞争性产业政策本身都是市场分割的重要表现,直接阻碍了全国统一大市场的形成。


中央政府主导的产业政策,要让地方政府站在统一市场建设的高度,真正地强化竞争政策对各类市场参与主体的作用,使其在市场经济中适当地行使两类与区域协调、一体化发展有关的合法权力:一是就跨区域公共产品和服务的提供问题,如规划、交通、环保、科技创新联合等,加强地方政府间的政策协同和配合;二是贯彻执行国家统一的竞争政策,扫除地区行政和政策壁垒。


(三)以先进制造业集群为产业政策的重要依托


研究表明,产业集群作为更有效的组织形态,能强化资源集聚并带动全产业链发展。各国经济实力的竞争,重点是先进制造业的竞争,而竞争模式由企业间、行业间、产业链间的竞争转向产业集群的竞争。2007年德国提出“领先集群竞争计划”,打造15个世界级创新集群;2010年日本设立“区域创新集群计划”,打造17个全球性创新集群;美国2010年通过的《美国竞争力再授权法案》也提出设立区域创新集群计划,推出56个创新集群。


中国制造业集群总体发展水平相对较低,集群中领头企业大部分是跨国公司,生产环节大部分是低端的加工制造,这也决定了中国制造业集群在全球产业链集群中处于低端位置。中央政府主导型的统一产业政策,要以扶持先进制造业集群为重要依托。重点做好以下两方面工作。(1)营造专业化服务环境,为先进制造业集群进行整体产业链招商引资;(2)加大先进制造业集群的研发投入,在中央政府统一部署下,各产业集群所在的政府机构牵头,攻克本集群产业关键环节的技术瓶颈。


(四)以更符合国际通行规则的支持方式来替代财政补贴等传统产业政策手段

当前的产业政策包括各类政府规划、产业发展目录等,具体实施方式则主要依靠财政支持相关产业发展,主要包括政府产业基金、财政补贴和税收优惠,分别有一定的产业倾向性:政府产业基金通常投向数字新媒体(TMT)、人工智能、医疗健康和新材料产业;财政补贴主要是扶持新兴产业发展,如新能源汽车、云计算、光学光电子、半导体设备等;税收优惠则重点是向科技创新领域倾斜。长期以来,中国与美欧等发达国家和地区在产业补贴模式上存在较大分歧,这些传统产业政策的扶持手段往往因其干预市场公平竞争遭到美欧等发达经济体的反补贴调查或反补贴诉讼,因此,迫切需要对大规模政府补贴来支持相关产业发展的传统产业政策手段进行调整。


中央政府主导的统一性产业政策,要改变传统的财政直接补贴方式,转为更隐蔽、更符合国际通行惯例和规则的支持手段。(1)适应欧美国家在WTO框架下推行的国际产业补贴新规,调整补贴模式。如新规要求扩大禁止性补贴范围,强化补贴执行透明度,中国则建议弱化补贴企业的国有地位而重塑其商业形象,通过博弈建立产业补贴负面清单等,加强补贴的隐蔽性,改变补贴对象,由补贴企业转向补贴消费者。(2)充分利用资本市场来支持相关产业发展。例如,当前各地政府对科创板的上市企业都给予一定金额的补贴,且补贴方式较为单一,直接给予资金,形成新一轮的地方政府“补贴之战”。建议将补贴行为市场化,如“补贴转股”,或者根据税收情况动态决定补贴金额,并考虑在科创板发行定价机制中确定企业收入政府补贴部分的折让规则等。此外,也可以充分利用北京交易所的成立契机,利用市场化手段对相关产业的创新型中小企业给予一定补贴。


(五)成立产业政策协调委员会加强产业政策实施中的协调


产业政策的不协调主要是两个层面:(1)中央政府和地方的不协调。“纵向指令、横向竞争”的产业政策模式,缺乏中央和地方的协调与合作,尤其是在现行财税制度下,中央政府统一制定的产业政策需要地方政府落实,即需要依靠地方政府的财政支持,这有可能出现地方政府对中央制定的产业政策消极配合、甚至不配合的情况。(2)中央政府各部门之间的不协调。一项产业政策的出台会有各个部门参与,如2015年国务院推出的《中国制造2025》计划,就是由工业与信息化部来负责规划,但有发改委、科技部、财政部、教育部等参与。各部委政策目标可能存在差异性,多重目标无疑又会给产业政策的实施带来困难。


因此可以考虑成立专门的产业政策协调委员会,提供中央各部委交流合作平台,加强中央各部委之间、地方政府之间的合作,增强地方政府在产业链中资源协调能力。如在具体的政策措施和政策工具方面进行充分沟通,或者在国家各部委之间建立固定的联系与合作机制,例如矩阵式的工作组,在各项政策制定之初就启动多部委的协同;在政策事中与事后评估中,也需要建立相应的协同机制。


〔本文为南京大学长江三角洲经济社会发展研究中心重大项目“长三角区域制造业转型升级发展研究”(CYD-2020006)的阶段性研究成果〕


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本文责编:陈冬冬
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