肖金成 刘保奎:改革开放40年中国城镇化回顾与展望

选择字号:   本文共阅读 1661 次 更新时间:2019-02-03 21:17

进入专题: 改革开放四十年   城镇化  

肖金成 (进入专栏)   刘保奎  


内容提要:改革开放以来,中国经历了人类历史上最为波澜壮阔的城镇化进程。中国的城镇化始于开放、兴于改革,几乎伴随着改革开放的全过程,改革推动中国的城镇化进程,而城镇化进程反过来也倒逼改革。户籍制度和土地制度改革是40年来中国城镇化“一明一暗”两条逻辑主线:户籍制度改革是中国城镇化的“明线”,中国的城镇化几乎持续推动着中国户籍制度的松动,是一个不断“破”的过程;城镇化的背后是土地制度改革这条“暗线”,是一个持续“立”的过程。回顾40年中国城镇化之路,经验包括:经济发展是中国城镇化的重要基础,放开人口乡城流动是关键,渐进式户籍制度改革、不断调整和平衡城乡关系有效维持了人口大规模乡城流动中的秩序,土地制度的特殊安排是中国城镇化的重要“秘密”,加强城镇化进程中的空间管制以及从区域层面的空间优化保证了城乡空间健康发展,行政建制和区划改革也提供了有效保障。总结改革开放以来中国城镇化的经验,不仅有助于中国走好自己的路,还能为全球城镇化和经济发展提供中国方案。


关键词:改革开放40年;城镇化;城乡融合;中国经验


改革开放40年来,中国经历了人类历史上最为波澜壮阔的城镇化进程,城镇化的快速推进吸纳了大量农村劳动力转移就业,提高了城乡生产要素配置的效率,促进了国民经济持续快速发展,推动了社会结构和经济制度的深刻转型,可以说,城镇化是中国崛起的一个缩影。


改革开放以来中国城镇化进程成效显著


从1978年到2017年,中国的城镇化水平从17.9%提高到了58.5%,提高了40.6个百分点,平均每年提高1.0个百分点,40年里走过了许多国家100年的城镇化历程,也显著快于许多新兴工业化国家的城镇化速度。


从1978年到2017年,中国的城镇常住人口从1.7亿人增加到8.1亿人,城镇人口增加了6.4亿人,平均每年有1600万人,40年里新增的城镇人口相当于美国总人口的2倍、日本总人口的5倍、英国总人口的10倍。


从1978年到2017年,中国的城市数量从193个增加到657个,增加了464个,其中,城区人口100万人以上的城市数量从29个增加到89个,全球人口超过1000万人的25个城市中,中国占到了13个。


从1978年到2017年,中国的城乡关系从城乡分割一步步走向城乡融合,城乡间从产品不能平等交易、要素不能自由流动,逐步转变为工农互促、城乡互补、全面融合、共同繁荣的新型工农城乡关系。


从1978年到2017年,中国城镇体系日臻完善,北京、上海等国际影响力日益扩大,广州、深圳、杭州、成都、郑州等一批国家中心城市加速崛起,城市群成为城镇化的主体形态,京津冀、长江三角洲、珠江三角洲三大城市群以2.8%的国土面积集聚了18%的人口,创造了36%的国内生产总值,成为带动中国经济快速增长和参与国际经济合作与竞争的主要平台。


从1978年到2017年,中国城市建设日新月异,中国内地累计有34个城市建成运营城市轨道交通5021.7公里,上海和北京位居全球城市轨道交通运营里程前两位。城市人均住宅面积从6.7平方米提高到36.6平方米,城市用水普及率由53.7%提高到91.5%,城市燃气普及率由11.6%提高到82.1%。城市人均公共绿地面积由1.5平方米提高到7.9平方米。城市各类设施的不断完善,为生产生活提供了可靠保障。


从1978年到2017年,从特区到开发区、再到国家级新区,产业平台和功能载体成为中国城市发展的重要抓手,形成了由5个经济特区、19个国家级新区、219家国家级经济技术开发区、156家国家级高新技术产业开发区、135家海关特殊监管区域、19家边境/跨境经济合作区、23家其他类型开发区及1991家省级开发区构成的功能区体系,成为中国城市发展的主要动力,也成为经济发展的主要载体。


中国改革开放以来的城镇化历程


中国的城镇化几乎伴随着改革开放的全过程。中国不断扩大的开放度,成为城市发展的重要动力源,中国的沿海城市、内陆城市和边境城市都在扩大开放中得到快速发展。沿海城市率先起步,1980年,中国政府决定在深圳、珠海、厦门、汕头设立4个经济特区;为进一步扩大开放,1984年开放了14个沿海港口城市,1985年将长三角、珠三角、厦漳泉划为经济开放区,1988年将海南全省批准为经济特区,1990年又宣布开发开放浦东新区。


紧接着是边境城市,从1992年开始,中国又陆续批准了黑河、绥芬河、珲春、满洲里、二连浩特、伊宁、博乐、塔城、畹町、瑞丽、河口、凭祥、东兴、丹东14个沿边开放城市,并在边境贸易管理形式、税收等方面采取了一系列支持边境贸易发展、对外经济合作的措施,边境城市得到长足发展。


继沿海、沿边城市相继对外开放之后,进一步扩大沿江城市和内陆省会城市开放权限。1998年,中国政府又对重庆、岳阳、武汉、九江、芜湖5个长江沿岸城市,哈尔滨、长春、呼和浩特、石家庄、太原、合肥、南昌、郑州、长沙、成都、贵阳、西安、兰州、西宁、银川15个城市实行沿海开放城市政策,包括扩大对外经济合作的权限、支持引进国外先进技术和管理经验、鼓励吸引外资、允许兴办经济技术开发区等。


经济全球化成为中国城镇化的重要动力。从上世纪90年代开始,经济全球化在中国城镇化中的角色日益重要,资本、技术、产业的跨国转移,众多跨国公司竞相在中国投资建设现代化的工厂,到21世纪初,中国已经迅速发展成为全球重要的制造业基地,有“世界工厂”之誉。全球化在推动中国工业化的同时,也加速了中国的城镇化进程,特别是沿海城市如上海、北京、广州、深圳等城市的国际化水平大幅度提升,这些城市向内背靠中国广袤市场,向外与全球各国广泛联系,拥有发达的航空、航运、金融和信息枢纽功能,吸引了越来越多的跨国公司总部或区域总部入驻,成为全球城市网络的重要组成部分。


经济全球化对中国城镇化的影响在2001年中国加入了世界贸易组织之后更为明显,从2000年初到2011年末,中国的城镇化水平从30.89%提高到51.27%,每年平均提高1.9个百分点,是改革开放40年中城镇化最快的一个阶段,许多城市得到了爆发性增长,城区面积和人口翻了一番,像苏州、东莞、无锡、佛山等城市依托制造业的快速发展,成为这一时期的明星城市。数据显示,2000—2011年,中国城镇建成区面积增长76.4%。


2012年党的十八大以来,中国进一步加快构建开放型经济新体制,推动形成全面开放的新格局,先后批准了上海、广东、福建、天津、浙江等地的自贸试验区,内陆沿边开放取得重要突破,一批内陆城市如重庆、成都、武汉、郑州等成为这一时期的增长明星,东兴、瑞丽、伊宁、珲春、丹东等边境城市发展迅速。特别需要指出的是,2013年中国提出“一带一路”倡议,迅速成为深化对外开放的引领性战略,在基础设施共建、经贸投资合作、人民币国际化等领域取得重大进展。“一带一路”让中国的经济轴带、发展走廊进一步伸展,促进了城镇格局的网络化和开放化,同时在地方的积极参与和融入下,“一带一路”成为地方经济增长和城市发展的新动力,六大走廊及其重要节点上的城市如厦门、青岛、郑州、西安等,得到快速发展。


中国的城镇化与经济改革相辅互促。中国的改革从农村起步,包产到户极大地提升了农民的劳动生产率(林毅夫,1999),大量劳动力得以从农业中解放出来,向非农产业转移(蔡昉,2010)。粮食供应的日益充足,城市工业发展对劳动力需求的迅速增长,劳动力从农业部门向外转移,共同倒逼了上世纪80年代中期的城市户籍制度改革,1984年开始,农民可自带口粮落户城市①,中国户籍管控迁移的制度设计开始松动。1992年春,邓小平同志发表了重要的“南巡讲话”,进一步坚定了中国的改革开放的方向,也加快了从计划经济体制向市场经济体制的转型步伐。1993年,中国全面放开了粮油购销政策,使用了近40年的粮票、油票成为历史。伴随着私营经济、个体经济发展,到90年代中期,中国已经基本实现了人口的城乡自由迁徙,从人口统计也可以观察出这种变化,1990年第四次人口普查,中国的流动人口②为2135万人,到1995年的1%人口抽样调查,则迅速增加到7073万人,接近于翻了两番。这个趋势在进入21世纪后并未停止,2010年六普数据显示,居住地与户口登记地所在的乡镇街道不一致且离开户口登记地半年以上的人口为26139万人(其中进城农民工近2亿人),比2000年的五普增加了11700万人。


到2017年,流动人口占中国总人口的比重已经超过了18%,Fan(2008)将其称为“流动中国”(China on the move),迁移人口为了改善经济情况而流动,这既是改革开放以来中国人口乡城流动的主要特征,也是支撑中国经济增长的微观动力。人口流动是一种生产要素的空间再配置过程,是推动经济社会发展的重要动力(田莉和姚之浩,2018),在沿海地区的大城市,大量的流动人口为产业发展带来了人口红利,缓解了劳动力结构性短缺的矛盾,不仅支撑了“中国制造”的发展,也促进了当地消费和经济活力。


然而,农村劳动力向城市的加速转移,也给城市公共设施供给、公共安全保障等提出了挑战,给社会管理和公共服务带来了巨大压力。尽管一些学者如Quigley(2009)认为,由于中国的大城市更容易得到国内外资本的青睐,进而拥有更好的工作机会和公共服务,移民容易向这些城市集聚,从而造就过度拥挤、管理很差的超大城市,“大城市病”随之出现。但是,如果对改革开放以来中国城镇化的历程稍作分析就会发现,Quigley的分析并不准确,中国的流动人口并没有必然产生“大城市病”,相反,却在两个不同的阶段呈现出了“小城镇病”和“大城市病”,第一个阶段是上世纪90年代初中期,由于中国的乡镇企业得到前所未有的发展,“离土不离乡”成为当时人口流动的主要表现,乡镇企业促进了小城镇的繁荣,但也带来了土地利用效率不高、环境污染严重、基础设施配置成本高、产业层次低、竞争力不足等问题。第二个阶段是2010年以来,以北京、上海为代表的特大城市和超大城市出现了较为严重的交通拥堵、房价高昂、大气污染等“大城市病”,一时间,“控制”和“疏解”成为中国特大城市的重要政策取向。


中国日益收紧的特大城市和超大城市政策③很快取得了一定成效,继2015年上海的常住人口出现减少后,2017年,北京的常住人口也开始减少。但这个政策也引起了很大争论,大部分学者对此提出了批评,其中比较有代表性的是陆铭(2016),他认为无论是从城镇体系结构、都市圈发育情况,还是城市空间效率看,中国的大城市都还有很大潜力,“不是太大了而是太小了”。周其仁(2013)则从另一个侧面支持了陆铭的观点,认为中国的城市无论规模大小,都有一个共同的缺陷,就是密度不够,而高密度才能带来集聚效应,有利于社会分工。少数学者则支持对特大城市的控制,徐匡迪(2015)认为,中国已经是世界上大城市、特大城市最多的国家,而县域经济还有很大的潜力,因此中国推进新型城镇化必须严格控制特大城市的盲目扩张,发展中小城镇。


事实上,改革开放以来,中国关于发展大城市还是小城镇的争论从来没有停止过。费孝通先生是“小城镇论”的提出者和支持者,在其1984年提出“小城镇、大问题”之后,城镇化道路问题开始引发全国多种学科的争论(赵新平和周一星,2002)。考虑到上世纪80年代中国的农村改革如火如荼,“小城镇论”的出现并占据上风离不开当时的时代背景,这种状况一直持续到90年代中后期,随着中国城市效率的提升,“小城镇论”片面强调其“小”与“分散”的特征,而忽视城市的规模效应,受到了“大城市论”(王小鲁和夏小林,1999;王小鲁,2010)的攻击。赵新平和周一星(2002)则跳出了城市规模单一取向的框框,指出各级城市都有发展的客观要求,被称为“多元论”。


尽管“小城镇论”、“大城市论”、“多元论”存在巨大分歧,但它们在是否发展城市群问题上却拥有前所未有的共识,这反映在了顶层设计上,从“十五”规划到“十三五”规划,城市群战略一步步得到重视。2001年“十五”计划中使用的是“城镇密集区”的概念,提出“引导城镇密集区有序发展”,2006年“十一五”规划提出“把城市群作为推进城镇化的主体形态”,2011年“十二五”规划提出“要以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群”。2016年“十三五”规划提出“以城市群为主体形态”和“加快城市群建设发展”。截至2018年上半年,中国已经完成了全部跨省城市群和省域内城市群规划编制。作为城市群一体化在地方层面的探索样本,中央又将长三角区域一体化上升为国家战略,围绕建设世界级城市群,三省一市将加快实施规划对接、战略协同、专题合作、市场统一、机制完善等,制定了三年行动计划,提出了时间表路线图,正在加快编制高质量一体化发展规划。


与城市规模政策导向相配套的是户籍、土地的有关改革。中国户籍政策相关改革与城镇化的关系也可以分为两个大的阶段,在早期,户籍政策的调整助推了城镇化的启动,1984年城镇户籍不再与粮油挂钩①,允许在集镇务工经商的农民和家属在自理口粮的前提下落户城镇,使得农村居民流向城市的主要障碍(粮食问题)基本消除,大大促进了此后的城镇化进程。随着进城务工经商的人口不断增加,1985年颁布了《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》,开始实行《暂住证》、《寄住证》制度④,对城镇暂住人口的管理能力加强。


上世纪80年代末90年代初,尽管中国已经放开了人口乡城迁徙,但是户籍并未放开,主要是保留了“农转非”指标控制,这很快就适应不了当时的需求,户籍制度改革落到了城镇化进程的后面,城镇化开始倒逼户籍制度改革,并进行了一系列创新探索。其中之一是1992年开始出现的“当地有效城镇户口制度”,也称为“蓝印户口”⑤,最早被允许在小城镇、经济特区、经济开发区和高新技术产业开发区实行,后来像天津、上海、石家庄等大城市也开始推行,只要满足投资、购房等条件,或缴纳一笔城市扩容费,就可以取得“城镇户口”。由于一些城市并未兑现“同城同待遇”的承诺,“蓝印户口”在2001年前后被叫停。“蓝印户口”本质上是一个地方性的城市户口,但它的贡献在于,在没有突破全国层面农业户口和非农业户口二元制度的情况下,满足了当时部分人口在城镇获取公共服务的需要,同时为此后的户籍制度改革探索了方向,即户籍制度改革具有“地方性”,后来无论是地方探索的“购房入户”制度,还是中央政府推行的居住证制度,都离不开这个认识基础。


另一个探索是居住证制度,其最早是在1989年厦门和深圳为便利港、澳、台外商在本地“开展业务工作”和“多次出入境”等而采取的,但此时的居住证并没有承载相关的社会福利,上海和北京分别在1992年、1999年出台的“工作寄住证”与此类似,主要面向高新技术企业、跨国公司总部等引进人才,对持有人的购房、子女入学、社会保险等待遇进行了规定,此后上海、广东、浙江将此演化为人才居住证,但并不覆盖农民工。到2004年,上海率先将居住证扩大到全部流动人口,2008年以后深圳、无锡、温州、武汉等也借鉴了上海的这一政策,学者们将其称为居住证的“平民化”(邹湘江,2017)。2010年,国务院首次提出将在全国范围内实行居住证制度,并在2015年发布了《居住证暂行条例》,对居住证申领、福利和服务,以及积分落户制度等进行了详细规定。居住证是中国城镇化进入新阶段后的一个探索,其本质是赋予稳定居住、稳定就业、稳定就学三个条件之一的农民工以“有限的城市户籍”,既赋予其基本的权利和便利,又不给城市政府增添过多负担。关于居住证制度仍然存在一些争论,争论的焦点在于,既然中国要推动形成城乡统一的户籍制度,那就不应该再采用居住证这样的“小户口”来对城市人口进行新的区分。


由于户籍制度改革无法“一步到位”解决中国数以亿计的进城农民工问题,在城镇化的话语体系中,需要更具针对性的表述,于是2010年以后,“农民工市民化”逐步替代了户籍制度改革而广泛出现在中国的官方文件中,并成为推进新型城镇化的首要内容。2011年,“十二五”规划纲要中提出“稳步推进农业转移人口转为城镇居民”;2012年,十八大报告中提出“有序推进农业转移人口市民化”;2016年,“十三五”规划纲要提出“加快农业转移人口市民化”。2014年,中共中央、国务院《国家新型城镇化规划(2014—2020)》提出到2020年户籍人口城镇化率要达到45%的目标,提高户籍人口城镇化率成为重要的政策取向。在此基础上,中国又制定了推进“三个1亿人”城镇化的实施方案,其中重点是“促进约1亿农业转移人口落户城镇”。


可以说,农民进城及其倒逼的户籍制度改革是中国城镇化的一条“明线”,而在此背后还隐藏着一条“暗线”,即土地制度的不断调整。与户籍制度不同的是,中国的城镇化几乎持续推动着中国户籍制度的松动,是一个“破”的过程,而中国城镇化对于土地制度,却是一个“立”的过程。


在改革开放初期,中国对城市土地施行的是无偿无限期的划拨制,在以公有制为主体的经济体系里,划拨制一度被认为是一个可行且有效的方式。但随着改革开放后外资的进入、民营的崛起,如何给这些非国有、也非集体企业提供土地,变成了一个现实问题。一开始采用收取场地使用费的形式,1980年国务院出台《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》提出:“中外合营企业用地,不论新征土地,还是利用原有企业场地,都应计收场地使用费”。“费”很快在转让时遇到了障碍。在中国土地制度改革历史上,1987年是一个重要的年份,1月,新中国第一部《土地管理法》开始实施,4月,中国提出“土地使用权可以有偿转让”,并于9月在深圳率先试行。尽管这在今天看来司空见惯,但在当时却是一个根本性的变革,为此1988年对宪法进行了修改,将其中不得出租土地的规定,改为“土地的使用权可以依法转让”。在此基础上,1990年颁布了《城市国有土地使用权出让和转让暂行条例》,规定“国家按照所有权与使用权分离的原则,实行城镇国有土地使用权出让、转让制度”。


在此基础上,1992年和1995年中国政府分别对划拨和协议出让进行了规范,1998年修订的《土地管理法》中明确了征地制度,2004年又对招拍挂出让进行了规范,至此,经过近20年的不断调整和完善,包括土地类型划分、供应方式、供应价格、供应期限、征地制度等在内的中国特色城市土地制度初步建立。这在很大程度上为中国城市发展和经济繁荣提供了支撑,反过来促进了中国的城镇化进程。


中国的城镇化还催生了城市住房制度改革。改革开放之前,中国实施的是“统一管理,统一分配,以租养房”的公有住房实物分配制度,城镇居民住房主要靠所在单位提供,住房建设资金90%来自政府投资,住房成为单位提供的一种福利。改革开放以后,中国陆续开展了公房出售、增量住房成本价出售、公有住房补贴出售等改革试点,1986年成立了国务院住房制度改革领导小组,1994年7月国务院出台了《关于深化城镇住房制度改革的决定》,提出要从住房实物福利分配改变为货币化工资分配,1998年国务院出台的《关于进一步深化住房制度改革加快住房建设的通知》,则提出“停止住房实物分配,全面实行住房分配货币化”。到2001年,以住房分配货币化、完善经适房为主的多层次城镇住房供应体系、发展住房金融、培育和规范住房交易市场等主要内容的“一次房改”基本完成,住房实现了商品化。


住房制度改革催生的房地产市场繁荣,成为中国经济快速增长的重要动力。在住房制度改革前,城市居民住房供给主要靠单位的集资建房,这种情况在住房制度改革后一段时期内仍然大量存在,城市土地市场出现了“多头供地”的情况,但这个状况并未持续太长时间。2004年,中国政府出台了关于经营性用地必须采取招拍挂出让的有关规定,政府成为土地供应的唯一主体,再加上此前出台的国发[2003]18号文中将房地产业定义为“国民经济的支柱产业”,中国的房地产市场得到了前所未有的发展,商品房销售额从2003年的7955.66亿元增加到2017年的133701亿元,大约相当于当年社会消费品零售总额的36.5%。房地产不仅在消费侧拉动了经济增长,在投资方面同样占据着重要地位,2004年以来房地产开发投资占固定资产投资(不含农户)的比重长期保持在20%左右,2017年仍为17.2%。


中国在城镇化过程中逐步形成了以土地资产价值实现为核心的一整套制度设计。第一,形成了“以地生财”模式,土地出让收入成为地方财政的主要来源。2017年国有土地使用权出让收入52059亿元,相当于全国一般公共预算收入的25.6%。土地出让收入成为地方政府的重要财源,一些城市的土地出让收入一度相当于其地方一般预算内财政收入的50%以上,成为推动城市建设、完善基础设施、提供公共服务的重要资金渠道,学术界称其为“土地财政”。尽管对于土地财政的评价还存在争论,但在快速城镇化的特定历史阶段,其很好地支撑了城市快速扩张所需要的开发建设资金,在这一点上的积极意义不容忽视。第二,以土地出让收入为基础,中国的地方政府还在实践中逐步形成了依托融资平台的“以地融资”模式。在2008年全球金融危机以后,中国政府公共投资扩张的背景下,地方政府纷纷成立了融资平台——城投公司,到2010年底,全国省、市、县三级政府共设立的融资平台公司已达到6576家,这些平台公司以土地为抵押,还有一部分以政府财政收入作为担保,从金融机构特别是开发性金融机构中融资,“以地融资”成为城市建设和基础设施投资的主要渠道。再次,通过工业用地和居住用地的“结构性策略”,加强和保障了这套制度的运转。压低工业用地价格和增加工业用地供应,同时减少居住用地供给和抬高居住用地价格,从而既保持了在引进产业项目的竞争力(低地价或零地价),又保证了土地收入,这被认为是中国土地市场中的一个十分重要的逻辑(刘守英,2012),尽管受到一些学者的批评,但在大多数时期,它发挥着正面的积极作用,同时推动着中国的城市建设和产业发展。


城镇化还推动了中国城市住房保障制度的建立和完善。由于土地财政在推动中国经济实现高速增长的同时,也产生了一些隐患,其中一个重要表现就是房价日益高企,这在一线城市和二线城市尤为严重。从2008年到2018年,中国的房价经历了三个快速上涨的周期,到2017年底,部分城市的房价收入比在15以上,城市居民住房困难问题开始变得越来越突出。中国的住房保障制度开始于90年代中期,1995年国家提出了“安居工程”,1998年提出“以经济适用住房为主”,2007年调整为“以廉租住房制度为重点、多渠道解决城市低收入家庭住房困难”,2010年开始将公共租赁住房作为重要途径,2017年又进一步提出“多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度”,开展了包括棚改、集体土地建设公租房、共有产权住房等在内的多种探索。到2012年,保障房建设供地占住宅用地供应的33.3%,保障性住房竣工面积占住宅竣工面积的比重在25%左右。


在城镇化过程中,区域空间形态发生了重大变化。改革开放以来,空间形态出现四次热潮。一是20世纪80年代末至90年代初的乡镇企业热,在小城镇及其以下的农村地区产生了大量的产业空间。二是90年代末到21世纪初的开发区热,2003年7月起国务院开展了对全国各类开发区的清理整顿工作,到2006年12月,全国各类开发区由6866个核减至1568个,规划面积由3.86万平方公里压缩至9949平方公里。三是2007年以后出现的新城新区热,绝大部分市县都规划有新城或新区,有的还不止一个,据统计,截至2016年5月,全国县及县以上的新城新区数量达3500多个。2015年,国家发展改革委《关于促进国家级新区健康发展的指导意见》提高了国家级新区设置门槛,并出台土地、财政等方面的政策文件,对盲目建设新城新区进行控制。四是2016年以来,由于中央对浙江发展特色小镇经验的肯定,中国各地出现了一轮特色小镇热,出现了从国家到省、地市层层创建的现象,一些省份动辄提出建设上百个特色小镇,2017年底由国家发展改革委等四部门联合出台文件进行规范。总体上看,中国城镇化的空间发展一直有很强的自下而上的推动力,一旦个别地区的做法得到了肯定或默许,很快就会在其他地方得到复制,并在宏观层面表现为过热,最终由中央政府出台文件进行规范。从这四个时间阶段比较清晰的热潮看,呈现出从产到城、先产后城,再到产城融合的总体趋势,这些空间载体在规模上也有一定变化,呈现出先由小到大、再由大到小的态势。


中国的城镇化进程,还推动了城乡关系的深刻调整,经历了从城乡二元到城乡统筹、再到城乡融合的发展历程,城乡差距走过了一条先扩大后缩小的倒U型曲线。在上世纪80年代城乡之间的人口迁徙限制被打破后,并没有立刻实现城乡的一体化,反而是城乡二元反差进一步扩大,在城市内部表现得更突出,拥有城镇户籍的城市居民和没有城市户籍的进城务工人员之间在公共服务等方面存在显著差别。面对城乡之间的巨大差距,2007年,党的十六大报告提出统筹城乡发展,从规划、基础设施、公共服务、生态环境等多个方面入手,推动城乡在物质面貌、生产生活条件等方面的统筹。由于城乡在土地制度等方面的不同安排,城乡要素难以实现同价同权,制约了农村发展,2017年党的十九大报告提出创新城乡融合发展体制机制,城乡发展从设施融合、物质融合走向要素融合、制度融合,城乡关系进入新阶段。


中国改革开放40年的城镇化进程,还推动了行政建制和区划调整。包括地市合并、地(盟、州)改市、市管县,批准了一批县改市、县改区(市改区),对特大城市中心区的区级行政单元进行了合并,推动了兵团设市等。行政建制和区划调整优化了中国城镇体系层级,突破了城乡分割,增强了城市城区对资源的统筹能力,它既是城镇化发展的结果,也反过来进一步促进了城镇化进程。除此之外,在新型城市建设、城市群规划、城市治理等方面,中国也在不断探寻着自身特点的模式,形成了一些有益的经验。


中国特色城镇化道路的主要经验


回顾改革开放以来中国的城镇化历程,总的来看,中国的城镇化进程与中国的改革一脉相承,从开放起步,走出了一条以开放促改革、渐次推进的发展轨迹。在此过程中,既有改革不断成为下一次改革的动力,又持续地倒逼新的制度创新,从而走出了一条中国特色的城镇化道路。概括而言,有以下几点:


第一,经济发展是中国城镇化的重要基础,城镇化是经济发展到一定阶段的必然结果。改革开放以后,随着中国农业改革,农业生产效率的提高,农产品供应增加的同时,使农村产生了大量的富余劳动力,而另一方面城市经济的发展,对劳动力的需求不断增加,两者共同作用促进了农业劳动力向非农产业、向城镇的大量转移。从这个层面来讲,中国的城镇化符合全球各国城镇化的一般规律。


第二,放开人口乡城流动是中国城镇化及其相关改革的逻辑起点。如果没有大量人口涌入城市,就不会有随后的户籍、土地、住房等的诸多创新,人口从农业部门向非农业部门转移,释放了中国的人口红利,提高了劳动生产率,推动了城市经济增长和空间扩张,倒逼了城镇化相关的制度创新。因此,放开人口乡城流动是中国城镇化的关键一步。


第三,中国特色的渐进式户籍制度改革有效维持了人口大规模乡城流动中的秩序。中国政府在放开人口乡城流动的同时,并没有一下子让进城务工的农民工及其子女享受与城市居民同等的医疗、社保、养老等福利待遇,而是采用居住证制度等渐进式的制度设计,这既为其提供了一定的权利和便利,也避免了政府过重的公共服务负担。除此之外,地方政府还建立起了一套以用工单位和居住地社区两方面构成的管理网,实现了对进城务工人员的全覆盖、精细化管理。


第四,土地制度的特殊安排是中国城镇化的重要“秘密”。中国的城镇化进程中伴随着城市土地制度的不断建立和完善,中国土地制度的构建和调整并不是先有顶层设计“按图索骥”的,而是具有很显著的“干中学”特征,是自下而上和自上而下互动下的持续制度创新。包括以地生财、以地融资、工业用地和居住用地的“结构性安排”三个方面,共同形成了中国城镇化的重要动力源泉。


第五,在城市发展过程中加强空间管制,有效保障了中国城镇化的健康发展。从微观空间单元上看,城镇化在空间形态上走过了“乡镇企业—开发区—新城新区—特色小镇”的发展历程,这些空间单元的形成主要来自于自下而上的地方实践,反映了市场机制下中国伴随产业结构升级的空间结构升级过程;同时政府的规制也不可或缺,而在地方政府学习和复制推广中出现过热时,中央政府则及时进行规制,避免了土地资源的巨大浪费,守住了城镇化健康发展的底线。


第六,把城市群作为主体形态,从区域层面加强城镇化进程中的空间优化。在宏观上中国确立了以城市群作为主体形态,并在全国主体功能区规划中进一步明确了城市群的名称范围,在此后的“十三五”规划纲要、国土规划纲要等得到沿用,中国还对各城市群分别编制了规划,明确了城市群内各主要城市的功能定位和发展目标,以引导其健康发展。城市群是在中国城市规模不断扩大、功能不断增强、产业组织不断升级、辐射范围不断扩大的背景下形成的区域形态,城市群及其中心城市在汇聚配置高端要素、提高生产组织效率和促进转型升级中的枢纽作用不断得到显现。


第七,因时因地制宜地对行政建制和区划进行调整,可为城镇化健康发展提供必要保障。通过地改市、县改市、兵团设市等,增加了中国的城市数量。通过县改区、市改区扩大了城市辖区的范围,统筹资源要素能力增强,支撑了城市快速发展。通过赋予特大镇更高管理权限,促进其管理能力与经济发展需求相匹配。通过特大城市中心城区的行政区合并,降低了行政管理成本。


第八,始终把“城乡关系的不断完善”放在城镇化政策体系的突出位置。由于“渐进城镇化”和“半城镇化”的特征,中国的城镇化始终是在城乡互动中实现的,对城乡关系的认知、思考和争论几乎伴随着城镇化政策的形成演进过程,从早期的“离土不离乡”,到21世纪初的“统筹城乡”,再到十九大后的“城乡融合”;从十六届五中全会提出建设社会主义新农村,到十九大提出实施乡村振兴战略。把城乡作为整体进行考虑,减少了城乡冲突,为消除城乡分割、提高城镇化质量提供了一条科学路径。


对中国城镇化未来的展望


中国的城镇化率即将达到60%,经济发展的外部环境已发生深刻变化,经济全球化退潮,贸易保护主义抬头,支撑中国城镇化快速发展的基本因素在减弱。许多地区特别是一些特大城市进入了后工业化阶段,大部分城市的产业形态加速调整,城市发展动能发生变化,知识经济、信息经济等科技创新、生产服务、人力资本等对城市发展的重要性凸显,地方财政出现困难,大规模、快速扩张的城市发展模式即将成为过去,一些资源枯竭型、产业衰退型城市出现不同程度收缩。展望中国城镇化的未来,中国城镇化进程已经进入下半程成为普遍共识,除了城镇化速度将出现明显换挡外,城镇化的动力机制、内在逻辑和外在表征均发生重大变化,表现在城市建设、地方财政、城市治理、城乡关系等多个方面。


一是城镇化速度将会有所放缓。受经济增长速度放慢、人口结构变化等因素影响,中国劳动人口数量开始下降,2010—2015年农村15—64岁劳动年龄人口年均下降1045万人。受此影响,中国每年进城务工的农村转移人口也开始减少,年度新增农业转移人口总量已从2010年的1688.6万人降至2016年的704.3万人,年均下降16.1%。此外,每年还有规模不断扩大的农民工返乡。在此背景下,预计未来一段时期,中国的城镇化速度将会放缓。但由于中国每年还有一定数量的城镇人口自然增长和普通高校农村籍新生,这两项加起来大约每年有760万人以上,能够支撑中国城镇化率提高0.55个百分点。对中国而言,在经济增速有所下降的背景下,城镇化水平能够保持此速度增长,依然是一个难能可贵的成绩。如果政策加快调整,留守儿童、留守妇女乃至留守老人能够进城,即农村转移人口增加,2030年以前,中国的城镇化速度仍会保持在0.8-1个百分点左右。


二是更加重视城镇化质量问题。数以亿计的农业转移人口未能落户城镇或在城镇平等、全面地享有城镇基本公共服务,是中国城镇化质量不高的核心问题。解决这一问题不仅仅需要户籍登记制度改革、行政建制变更和区划调整,更需要对现行财税制度进行改革以激励城市政府通过科学管理吸纳更多的人口,需要加快农村土地制度改革步伐使进城落户者的利益不会受到损害。为此,应把对城镇化问题的关注重点,放在提高城镇基本公共服务供给、激发农业转移人口在城镇的消费需求上来,紧密围绕人在城镇化进程中的核心需求,推动相关领域深化改革,进一步完善户籍、财政、土地等制度安排,推进均等化公共服务,实现城镇化质量的全面提升。


三是城市地域特色风貌保护将得到加强。由于中国快速的城镇化加速了地方文化的消亡,“千城一面”风貌趋同现象十分突出,城市的可识别性越来越差,引起了社会各界的重视。面向未来,城市的地域性的重要性将超过全球性,成为城市更主要的属性,与地域性相关联的是地域的精神内涵、文化、民俗、景观风貌等,在下一步城市规划和城市建设中的重要性将增强,城市的特色和魅力成为吸引人才的重要卖点。相比之下,文化和景观风貌有特色的城市,将更具创新发展的活力,而这种特色则来自于对历史风貌的保护和传承、对地域文化的识别和提炼。地方的自然山水特色也是构成地域特色风貌的重要来源,依托自然山水要素,营造高品质的城市公共空间,围绕人的需求,构造有归属感的共同邻里空间和联合体社会公共活动空间,注重提升空间的包容性。


四是地方财政可持续性将受到广泛关注。在中国城市快速发展过程中,城市建设盲目举债、不规范融资的情况比较突出,截至2017年末,全国地方政府债务余额16.47万亿元。近年来国务院、财政部对地方政府债务连续出台了多个文件,包括国务院《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号),财政部《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》,财政部《关于印发地方政府土地储备专项债券管理办法(试行)的通知》,财政部《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》等。在防范和化解金融风险的背景下,地方财政可持续性受到前所未有的重视,为地方政府融资设置了信用上限。未来,财政可持续性将是评价城市发展前景的一个重要指标,只有那些财政可持续性好的城市,才有希望获得新一轮的发展机会。


五是城市治理的重要性将进一步凸显。面向深度的城市社会,城市发展重心将逐步从建设转向治理。而城市中各群体的多元性、城市系统运行的复杂性、城市灾害的残酷性,是城市管理者们亟需面对的问题,不仅要求更为精细化的管理方式,还要求采用信息化等治理手段。未来要以社区等微观单元为试点,探索共同治理模式,搭建政府、社会、本地和外来居民共同参与的治理平台,综合运用经济、法律、技术、文化等工具,在“大城市病”防治、城中村和城乡结合部综合治理、征地农民回迁社区治理等方面实现精细化,移民管理和服务未来也需要进一步完善。


六是城乡的平衡性将成为新城乡关系构建的重点。中国始终把城乡关系作为城镇化的一个重点内容,尽管中国的城乡政策具有一定的“城市偏向”,但也在不断地制定改善城乡关系的政策(如从城乡统筹到城乡融合)以及促进农村发展的政策(如建设社会主义新农村、实施乡村振兴战略)。如果政策取向上仅仅从城市偏向转向农村偏向,显然会矫枉过正,必然不是最合理的选择,未来城乡的平衡性将成为认识和重构新城乡关系的重点,它的主要目标是,既不能在发展城市的同时忽略了农村,也不能对农村过度支持而损失了效率,而是需要在制度层面搭建城乡平衡的平台,把完善城乡土地、劳动力等要素的交换机制和流动机制作为重点,改变厚此薄彼、顾此失彼的状况,在城乡之间构建一个新平衡态,实现城乡在空间意义、经济意义、社会意义上的关系重塑。


注释:

①1984年国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》规定,凡在集镇务工、经商、办服务业的农民和家属,在集镇有固定住所,有经营能力,或在乡镇企事业单位长期务工,准落常住户口,口粮自理。

②四普中的流动人口是指:“常住本县、市一年以上,户口在外县、市”及“人住本县、市不满一年,离开户口登记地一年以上”两类人。

③1984年,中国政府第一次提出发展小城镇,此后在“小城镇、大战略”思路指导下,“控制大城市规模,积极发展小城镇”成为主要政策导向。2001年“十五”计划提出“有重点地发展小城镇,积极发展中小城市,完善区域性中心城市功能,发挥大城市的辐射带动作用,引导城镇密集区有序发展”。2006年“十一五”规划提出要“坚持大中小城市和小城镇协调发展,积极稳妥地推进新型城镇化”。2011年“十二五”规划提出“特大城市要合理控制人口规模,大中城市要加强和改进人口管理,继续发挥吸纳外来人口的重要作用,中小城市和小城镇要根据实际放宽落户条件”。

④暂住时间超过三个月的十六周岁以上的人申领《暂住证》,暂住时间较长的人申领《寄住证》。对进入城市的流动人口实行暂住证管理制度的进步意义是突破了《中华人民共和国户口登记条例》中关于“超过三个月以上的暂住人口要办理迁移手续或动员其返回常住地”的规定。

⑤由于这种户口上的公章不是常见的红色,而是蓝色,所以又被称为“蓝印户口”。

参考文献:略


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文章来源:本文转自《宏观经济研究》2018年第12期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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