陆益龙:乡村振兴中精准扶贫的长效机制

选择字号:   本文共阅读 1891 次 更新时间:2023-04-17 23:33

进入专题: 乡村振兴战略   农村贫困   精准扶贫   扶贫机制  

陆益龙  


内容提要:进入新时代,中国农村发展面临着新的挑战。实现乡村振兴的战略目标,需要分三步走:精准扶贫、乡村重建和社会创新。精准扶贫之于乡村振兴而言,既是前提条件也是重要构成,只有全面消除农村贫困才可能全面建成小康社会。以往的农村反贫困主要采取“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的扶贫开发模式,实施精准扶贫战略则是顺应新时代农村扶贫的新要求。精准扶贫要发挥持续反贫困的功能,就需要具备一套长效机制。精准扶贫的长效机制是针对那种将精准扶贫“狭义化”“短期行为化”而采取的策略,其实质上就是系统化的制度创新和制度建设,主要包括扶贫对象的精准识别机制、扶贫资源的多元筹集机制、扶贫资源的高效传送机制和扶贫行动的精准实施机制。

关键词:乡村振兴 农村贫困 精准扶贫 扶贫机制

作者简介:陆益龙,中国人民大学社会学理论与方法研究中心教授,博士生导师。

标题注释:本文为中国人民大学科学研究基金项目“农村社会学与乡村振兴的理论和实践研究”(批准号:18XNLG09)的成果。


经历了快速转型,中国社会发展已迈入新时代。在新的时代,乡村发展问题凸显出来。中国乡村社会如何摆脱现代化转型中的发展困境,共同迈向小康社会,这将是新时代发展所面临的重任。国家乡村振兴战略的提出,旨在把中国乡村发展成“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的社会。实施乡村振兴战略,首先需要解决的问题是如何在农村全面消除贫困。


一、农村贫困问题与反贫困的理论

贫困问题其实不同程度地存在于每一个社会,在发达的工业化国家里,繁华的都市往往也会有贫民窟,中国城市虽也有贫困现象,但贫困问题并不突出,贫困问题主要集中在乡村社会。乡村社会既存在个体贫困,也广泛存在连片贫困[1]。在中国,农村连片贫困问题主要集中于西北、西南和东北的边疆偏远山区和少数民族聚居区[2]。这一问题属于一种复杂的发展问题,是由多维复杂因素共同作用所产生的社会效应[3]。贫困问题的存在反映的是当前乡村发展所面临的一个社会问题,也是全面建成小康社会需要解决的发展瓶颈问题。

贫困问题虽可根据经济指标加以衡量,如世界银行将家庭人均日支出水平低于1.9美元界定为绝对贫困线[4]。目前中国将农村贫困线划定为家庭年人均纯收入低于2300元。这种对贫困标准的权威界定,主要是为了明确绝对的贫困状态,以确立最基本的公共扶贫和社会救助的人群范围。在现实社会中,绝对贫困只是贫困问题的一个方面,因为贫困问题虽主要体现在经济收入与支出上,但贫困问题实际是一个复杂的社会问题。在社会发展过程中,除了绝对贫困问题之外,还存在相对贫困问题。相对于发展成果的公平获得,会出现相对贫困问题。

关于贫困问题的成因,经济学家讷克斯(Nurkse)曾提出一个命题,“一国穷是因为贫穷”,这也就是对贫困问题所做的“恶性循环”论解释,即由于收入水平低而导致储蓄和消费水平低,进而影响资本的形成和生产水平,低生产水平又导致低收入,由此形成贫困因素的“恶性循环”[5]。缪尔达尔对不均衡发展问题进行了类似的“循环累积因果”论解释,认为市场机制并不会自动调节资源要素配置区域间的不均衡问题,生产要素的“回波效应”会进一步拉大发达地区与落后地区的差距;只有在出现“扩散效应”即要素从发达地区向外扩散时,才有利于落后地区的发展[6]。

至于相对贫困问题的成因,主要有脆弱性原理、相对剥夺论以及贫困约束论的解释。根据脆弱性原理,贫困是贫困个体和家庭相对于资源和社会环境而具有脆弱性,如灾害、疾病以及其他偶然事件,常常会将脆弱的个体和家庭带入贫困状态。贫困的相对剥夺论认为,贫困问题是社会环境将一部分人群排斥在一般生活和常规活动范围之外的一种结果。贫困约束论认为,贫困问题是相对于约束因素而形成的,导致贫困的三个关键约束因素是环境、能力和权利对发展的约束[7]。此外,对相对贫困的成因问题,还有一种“贫困文化”论的解释,认为贫困作为一种发展相对滞后的状态,通常与相应的价值观和文化环境有着一定程度的关联,即一些文化观念会制约相应人群的发展从而出现贫困问题。不同的相对贫困论的解释从各自所侧重的角度来揭示社会中贫困问题产生的原因,每一种解释都不是绝对和全面的,不同解释其实反映出贫困问题及其成因的复杂性。

以往在农村反贫困方面,所采取的基本策略主要是扶贫开发模式,亦即“政府主导、社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的农村扶贫模式[8]。目前,农村扶贫的宏观政策从扶贫开发模式向精准扶贫模式转换,意味着扶贫开发的反贫困策略已不能满足新时代的乡村振兴需要,推进农村精准扶贫战略,目的在于更加有效地应对农村贫困问题。

关于农村扶贫开发模式的局限和存在的问题,从已有的研究中大体可概括出如下方面:首先是农村扶贫开发偏重经济建设轻社会建设[9]。由于农村贫困常常表现为经济收入与经济生活上的贫穷状态,因而农村贫困问题也就容易被理解为只是经济问题,扶贫开发的主要任务也就往往重经济轻社会。也有经验研究显示,在对农村的产业扶贫中,会存在中央和地方之间的“委托—代理”关系,由此出现以“戴帽项目”和“亮点工程”名义进行的寻租现象,致使产业扶贫陷入了重产业发展而轻扶贫济困的境地,也使农村扶贫开发出现了脱嵌于农村贫困问题和社会经济发展问题[10]。扶贫开发的适应性问题在一些民族地区已显现出来,一方面,地方传统文化和生计方式已不足以适应社会变迁,而由扶贫开发推动的发展又带来了许多问题[11]。农村产业扶贫也被当作是从“输血式”扶贫向“造血式”扶贫的转变,而在具体的推进实践中,要达到理论上的扶贫目标,仍面临向贫困农村“植入”的新产业是否能融入当地社会之中、是否能够持续地发展下去等问题。

其次,农村扶贫开发实践过程存在“精英俘获”问题。扶贫过程中的“精英俘获”现象反映的是扶贫资源配置和利用中的目标偏离问题,即扶贫资源在项目实施过程中被一些精英所俘获,而不是有效地用于扶贫对象身上,扶贫中的“精英俘获”问题主要是在扶贫制度、地方权力和社会结构的互动过程中产生的,也是中央政府、地方政府与农民等多元主体交互作用的结果[12]。也有研究认为,农村扶贫中出现的“精英俘获”问题反映了扶贫资源瞄准与传递和贫困人口的实际需求相脱离,同时也与阶层分化和基层社会治理结构有着一定的关联[13]。扶贫开发通常是以项目的形式实施的,在项目实施过程中,离不开精英的参与和执行扶贫行动,那么从项目实施中获取的资源,从某个角度看就是扶贫开发项目的高成本与效率降低问题。

再者,农村扶贫开发中存在“悬浮扶贫”问题。在农村扶贫开发过程中,由国家主导的扶贫目标常以数字化的形式表达,由此可能会导致一些扶贫计划和行动悬浮于数字之上,或是“数字悬浮于基层社会治理过程和村庄社会生活”[14]。悬浮型扶贫还有一种表现就是“人浮于事”,这一现象可能在一些驻村帮扶和对口扶贫实践中会出现。由于被派遣负责扶贫的驻村干部是在对口扶贫单位里产生的,而这种派出任务并非驻村扶贫干部的本职工作,只是一种委托工作。不论对口扶贫单位还是被派出的驻村干部,都可能以形式主义的方式来“表现”和应对扶贫。也就是说,驻村扶贫干部也正式派出了,扶贫专门经费也设立了,但实际的扶贫脱贫工作可能流于形式,由此出现扶贫工作人浮于事。

此外,农村扶贫开发还有扶贫主体单一问题。有研究认为,农村扶贫存在着“政府单兵作战的被动局面”,需要构建起多元贫困治理主体[15]。事实上,在以往的农村扶贫开发实践中,扶贫的主体并不单一,有政府主导的,有企业和产业的介入,也有国内、国际社会组织的参与,此外还有各种对口支援单位等社会力量的进入。所以,从扶贫主体角度看,政府在扶贫开发中起着主导、动员性的作用,同时有多种主体的参与,但结果却是贫困群体的脱贫关键还是要依赖于政府,这反映出其他扶贫主体的扶贫脱贫效率存在一定的问题,或是既有的扶贫开发模式仍需要创新,扶贫脱贫的效率仍有待提高。

精准扶贫战略的提出,某种意义上就是对已有农村扶贫开发模式的一种创新。如一些学者提出,推进精准扶贫就是为了解决经济减贫效应下降问题,精准扶贫将成为未来中国农村扶贫的主要方式[16]。作为新时代中国反贫困的新模式,精准扶贫的核心内涵可能在于精准之上。

至于农村扶贫的精准问题,目前较多的理解是按照中央顶层设计而提出的“六个精准”和“五个一批”[17]。所谓“六个精准”,是指扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准;所谓“五个一批”,是指发展生产脱贫一批、易地扶贫搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。之所以强调脱贫攻坚的顶层设计,目的在于更加有效地解决扶贫脱贫实践中存在和出现的各类问题[18]。诚然,精准扶贫是农村扶贫的一项新政策、一种新趋势。作为一项宏观政策,自然而然聚焦于政府主导和由政府推进的农村扶贫脱贫工作。因此,关于精准扶贫的顶层设计,其实是新时期政府推进农村扶贫攻坚工作的总体目标、基本原则和宏观规划。但是,农村贫困是一个复杂的社会问题,新时代农村贫困问题又有了新特征,在这个意义上,精准扶贫实质上是针对新时代农村扶贫脱贫的需要而推进的农村扶贫新策略。新的扶贫脱贫策略要发挥出更高的扶贫效率,仅仅依靠政府部门的力量显然是不够的,因而对精准扶贫的理解和认识或许不宜停留在顶层设计和政策解读之上,而是需要结合时代特征和各地农村贫困问题的现实,不断地在基层扶贫脱贫实践中探索农村扶贫创新之路。

精准扶贫作为反贫困的新理念,已成为当前农村扶贫的时势焦点。但对于精准扶贫的战略意义和推进机制,仍需要在理论和实践两个方面进行深入的探索。本文所要探讨的问题就是在乡村振兴的时代背景下,精准扶贫具有哪些战略意义,为实现乡村振兴的战略目标,如何构建起精准扶贫的长效机制。


二、精准扶贫乃乡村振兴之前提及构成

如果说当前及今后农村反贫困工作具有新的时代特征,那么这个特征就是农村发展要实现乡村振兴的战略目标。在实施乡村振兴的背景下,农村扶贫将面临新的任务和新的挑战。

实施乡村振兴战略是推动新时代“三农”发展的行动指南,也是“三农”发展的新目标和新任务。乡村振兴的战略目标并非一蹴而就,可能需要分三步走:第一步就是推进农村精准扶贫,实现农村全面脱贫;第二步则是乡村重建,恢复乡村社会经济功能;第三步是社会创新,实现乡村社会现代化。

在现代化和城镇化全面推进的新时代,要实现乡村振兴的目标,第一步必须全面解决乡村的贫困问题。如果贫困问题和贫困人群仍较多地存在于乡村社会,就表明社会现代化进程中依然存在不均衡、不充分发展的问题,意味着社会主要矛盾问题在发展中没有得到有效的解决。乡村社会只有在全面脱贫的情况下,才能达到全面建成小康社会的总体目标,乡村才可能实现振兴的目标。

实现乡村振兴还需要经历乡村重建阶段,因为在社会现代化转型以及城镇化和全球化浪潮冲击下,中国乡村社会已经受到费孝通所概括的“损蚀冲洗”,而“乡土损蚀”意味着乡村社会发展的有机循环系统遭到一定程度的破坏,因为“从社会说,取之一乡的必须归之于一乡;这样社会才能维持它的水准”[19]。目前,大量的农村人口从乡村流向城镇,大量农村劳动力从农业转向非农业,较多的乡村在“大流动”趋势下渐渐演变为一种“空巢社会”[20]。乡村的社会流动现象虽给乡村和广大农民创造了一些新型发展机会,但与此同时也意味着乡村原有的经济与社会功能在一定程度上遭受削弱甚至丧失。也就是说,乡村社会的内生发展和自循环面临着严峻挑战。要振兴乡村社会,就需要恢复乡村自身的一些社会经济功能。当然,乡村重建并非让乡村退回到传统状态,而是要让乡村在新时代恢复其自身的发展功能。这样,乡村振兴才是真正意义上乡村的振兴而不是完全被城镇化。

既然乡村重建并非回归传统,而是要在新时代有自身的新发展,那么,要实现乡村振兴就必须有社会创新。所谓社会创新,是指乡村社会发展通过创新方式、方法和途径达到与社会现代化相适应、相吻合的目标。很显然,乡村振兴绝对不是维持传统乡村的原状,这既不切合实际,也不可能达到。在现代化进程中,乡村自然也需要现代化。所不同的是,乡村需要走出自己的现代化道路,新时代背景下的乡村需要有新的乡村形态。因而社会创新就要探寻出一条引领乡村实现新发展的道路,这一发展道路既能维持、延续着乡村的本色,同时又能跟上现代化发展的步伐。

从乡村振兴的三步走战略来看,农村精准扶贫之于乡村振兴来说是一个重要前提,因为乡村如果不实现精准脱贫,贫困问题就得不到精准有效的解决,那么贫穷凋敝的乡村则是与乡村振兴的目标相悖的。

精准扶贫之于乡村振兴的必要性可以从两个维度来理解:一方面,农村贫困问题与反贫困的意义在新时代“三农”发展中已有重大转变。虽然在以往的“三农”工作中,农村扶贫脱贫工作也具有重要的意义,但并未达到至关重要的地位,因为在一定时间、一定范围内存在贫困问题,则是由社会经济发展水平所决定的。由于受生产力水平的制约,在发展的某一个阶段农村扶贫的主要目标是尽可能减少贫困,而并非要求全面消除农村贫困。然而,进入新时代在全面建成小康社会的背景下,农村反贫困则有了特殊的意义,因为在全面建成小康社会的道路上,宏观政策是不允许让一个人、一个家庭“掉队”,也就是说全面建成小康社会不允许贫困问题的存在,亦即需要全面消除农村贫困。如果乡村振兴不允许贫困问题的出现,那么就需要农村扶贫脱贫工作能够更加精准、更加有效地消除和预防贫困。在扶贫政策上,则需要实施多元化的扶贫政策,这样才会提高农村减贫脱贫的效率[21]。因而,在这个意义上精准扶贫是解决乡村振兴过程中农村贫困问题的必要政策选择。

另一方面,精准扶贫之于新时代的农村扶贫工作而言有着特殊的意义。首先,随着农村扶贫进入攻坚阶段,所面对的扶贫对象和预期的脱贫目标决定着扶贫工作任务的艰巨性。如果维持已有的扶贫模式而没有任何创新,那么就难以满足新的扶贫实践的需要。为解决农村扶贫中最后的难题,就必须有更加精准、更加有效的扶贫模式。通过瞄准乡村社会中那些难以脱贫的贫困对象,采取精准有效的扶贫措施,由此为全面消除农村贫困奠定基础。其次,就扶贫的效率和效果而言,精准扶贫政策更具合理性和适应性。要取得农村扶贫攻坚的胜利,完成全面脱贫任务,就必须提高扶贫脱贫的效率,优化扶贫脱贫效果。在这一方面,精准扶贫的政策和措施具有精准发力的优势,更加符合提高扶贫效率的要求。作为一种新的扶贫策略,精准扶贫不仅代表着农村扶贫途径和方式的转变,而且意味着农村扶贫已经上升到发展战略的高度。精准扶贫在国家农村发展战略的引领下,将会凝聚更广泛、更强劲的扶贫力量,从而为提高农村扶贫脱贫效率,为优化扶贫脱贫效果创造必要的条件。

从乡村振兴战略的总体目标来看,精准扶贫可以说是构成具体振兴实践的重要内容。乡村振兴中的“产业兴旺、治理有效、生活富裕”等目标,意味着推进农村精准扶贫是实施乡村振兴的重要任务之一。首先,要实现乡村产业兴旺,就必须让乡村社会全面脱贫。与此同时,要让乡村脱贫,就需要促进乡村产业的发展。乡村产业兴旺起来后,广大农民也就能摆脱贫困的困扰。因此,在实施精准扶贫的过程中,就包含着根据乡村的实际情况和需要,精准有效地推动贫困乡村的产业振兴与发展。其次,在实现乡村社会有效治理的过程中,会包含着对农村贫困问题的有效治理。贫困问题是农村的社会问题之一,预防并解决这一社会问题是乡村治理的重要内容。实施精准扶贫,其意义就在于更加有效地治理乡村贫困问题,促进乡村社会得到协调发展。此外,乡村振兴最终要达到让乡村社会生活富裕的目标,那就意味着乡村将彻底告别贫困,乡村社会全面实现小康。目前,中国的贫困问题主要集中在乡村,到2017年年末乡村依然有3046万绝对贫困人口。要全面消除乡村贫困,实现乡村振兴,就必须进行更加有效、更加精准的农村扶贫。因而在这个意义上,推进农村精准扶贫是实施乡村振兴战略的既必要又非常重要的内容。


三、乡村振兴需精准扶贫的长效机制

既然精准扶贫是实现乡村振兴的前提和重要构成(因为乡村只有全面摆脱贫困之后才能走向振兴),那么,在乡村振兴的具体实践过程中,也就需要确保精准扶贫顺利达到预期的战略目标。

从当前现实来看,乡村振兴中的精准扶贫所面临的任务非常艰巨,到2020年要实现农村绝对贫困人口的全面脱贫,每年必须让1000多万的农村贫困线以下的贫困人口实现脱贫。而且就仍处于贫困线以下的农村贫困人群来说,他们的贫困问题更为特殊,扶贫脱贫的难度更大,因为他们的致贫因素更为复杂多样。要保障精准扶贫实现乡村振兴战略所设定的目标,比较可靠的路径就是要建立起在农村推进精准扶贫的长效机制。

目前,在农村基层的一些扶贫实践中,由于行动主体会受到“非人格化的科层理性、差序原则的价值型关系理性和趋利避害的工具型关系理性”的影响,一些扶贫项目的用途会出现异化现象[22]。由此反映出在缺乏合理精准扶贫机制的约束条件下,精准扶贫其实难以实现精准、有效的扶贫目标。

此外,在精准扶贫作为一种新的扶贫政策理念提出之后,精准扶贫工作已在各地农村广泛开展,出现形式多样的精准扶贫实践,然而其中较多的扶贫行动主要是在新型政策动员之下发起的,扶贫的驱动主要靠政策的动员和号召力。而政策的动员与号召力量会随着时间的推移逐渐减弱,这样扶贫行动的可持续性就会面临问题。因此,精准扶贫政策要达到理想的目标,仅仅靠政策动员显然是不够的,必须有政策实施的保障机制。

精准扶贫的长效机制就是按照农村扶贫工作正常运转的程序和基本机理,建立起维持并保障扶贫工作长期持续进行的制度体系。精准扶贫归根到底是由一系列扶贫行动构成并实现扶贫脱贫目标的,要使扶贫过程中的各种行动达成统一,并能长期持续地进行,就必须有制度来规范和保证。因为制度之于社会行动来说,既为社会行动提供统一的规则和条件约束,同时制度通过规则体系的引导和约束作用,可以确保某些社会行动得以稳定并持续下去。例如,现代组织的运行就是通过制度体系为组织的常规化和可持续运转提供基本保证。乡村振兴中精准扶贫的长效机制实质上也就是一套制度体系,能够为精准扶贫过程中不同环节的扶贫行动提供相应的规则引导与约束,从而使各种扶贫行动统一到精准扶贫目标之上,同时又通过制度约束,确保有效的扶贫行动得以长期维持、延续下去。

建立精准扶贫的长效机制,也是针对那种将精准扶贫“狭义化”或是将精准扶贫“短期行为化”而需要采取的策略。在推进农村精准扶贫的实践中,通常会出现一种将精准扶贫狭义地理解为对绝对贫困人口的扶贫,因而在扶贫实践中也就出现主观地按照一种贫困标准去划定贫困对象,即便所识别的贫困对象并不贫困,也会形式主义地实施精准扶贫措施。这种精准扶贫实践中的短期行为只是注重在短期内消除了多少绝对贫困人口,这个脱贫数字往往成为评估精准扶贫绩效的重要依据,甚至作为精准扶贫的唯一目标。消除农村绝对贫困人口是农村减贫和反贫困的重要任务,在农村精准扶贫战略实施过程中虽具有重要意义,但数字化的目标绝对不是精准扶贫的真正目标和全部目标。特别是在实施乡村振兴战略的背景下,精准扶贫的意义不仅仅局限于某个时点减少多少绝对贫困人口,而是要应对和解决新时代农村的贫困问题,促进农村贫困人群得到均衡、充分的发展。

很显然,精准扶贫不是为了解决某个时段更不是某个时点上贫困人口数量的减少问题,尽管数字指标能从一个方面反映出贫困与反贫困的状况。之所以要推进农村精准扶贫,其实质在于更加精准、更加有效地解决农村贫困问题,解决发展中的不平衡问题。如果把农村精准扶贫行动狭义化为让贫困人口当年的收入水平超过2300元,那么这样的脱贫实际是暂时的、不可持续的,谈不上真正意义的扶贫脱贫,因为一个贫困家庭在今年得到帮扶后收入超过贫困线而“脱贫”了,那是否有机制保障他们明年或长期地维持脱贫状态呢?因此,只有形成稳定的精准扶贫机制,才能保障扶贫脱贫的效果得以持续下去。

建立精准扶贫长效机制,关键在于把握农村扶贫的核心要素,并根据扶贫工作的基本原理来推进。在农村精准扶贫过程中,核心的要素主要可概括为三个方面:一是贫困群体,二是扶贫主体,三是扶贫资源。从这一角度看,农村精准扶贫也就是将有效的扶贫资源通过合法的扶贫主体精准、有效地送达到农村贫困人群之中,并发挥精准、有效的脱贫效应。

从扶贫的基本过程和工作原理来看,扶贫工作有三个核心的环节:扶贫资源的筹集、扶贫资源的传送和扶贫行动的实施(见图1)。通过这三个环节,可以实现将有效扶贫资源送达贫困对象那里,并帮助贫困者摆脱贫困状况。

维持农村精准扶贫正常、稳定的运行,关键在于制度建设,也就是要有系统的精准扶贫机制。扶贫机制的功能就是对扶贫工作每个环节都有相应的制度规范和约定,使得每一个环节的相应扶贫措施都具有可预期性和可持续性。

首先,在精准扶贫过程中,对农村贫困问题和扶贫对象的识别是扶贫工作的基础。只有在精准地识别农村贫困问题和贫困人群的基础上,才能精准地找到扶贫对象,由此才可以精准发力。要达到精准识别农村贫困问题和扶贫对象,就需要建立起一套科学、有效的贫困识别机制。在贫困识别机制方面,可采取自上而下和自下而上相融合的方式,也可购买第三方的社会服务来协助和监督扶贫过程[23]。目前,在农村扶贫实践中,对贫困对象的识别方法主要是依据绝对贫困线的标准对贫困家庭建档立卡。扶贫建档立卡方法虽可以识别出那些特殊的困难户,但这一做法也给村治主体带来了“三角压力”,以及公共权威在精准扶贫实践中的缺失,由此导致一些村民产生怨气及上访事件,致使乡村基层治理陷入困境[24]。由于贫困问题并非处于绝对静止的状态,而是一个动态演变的问题。因此,为提高精准扶贫中贫困识别机制的精准性,还需要在建档立卡制的基础上,增设贫困申报和参与式评估机制。

自下而上的贫困申报机制一方面可以发挥农村贫困问题主体在精准识别中的能动性,另一方面也有助于及时有效地反映新出现的贫困对象。基层参与式贫困评估也是贫困问题识别机制的重要组成,参与式评估就是让基层民众参与到贫困识别之中,对是否为贫困对象做出民主评议,这样既可促进贫困识别过程中的公平公正性,也会有利于改善农村基层社会治理。

其次,扶贫资源是精准扶贫的物质基础,只有筹集到充分的扶贫资源,才能真正提高精准扶贫的效率。如何更加有效地筹集扶贫资源呢?为确保扶贫过程能够筹集到足够的扶贫资源,同样需要有制度上的保障,也就是要建立起多元的扶贫资源筹集机制。所谓多元的扶贫资源筹集机制,主要是指通过政府、市场、社会组织和个人等多种渠道获得扶贫资源的制度和程序设置。有了多元的扶贫资源筹集机制,一方面可以确立扶贫资源获得的合法性,另一方面也可拓宽扶贫资源获取的渠道和来源。在精准扶贫资源的筹集机制中,发挥政府的主导作用固然很重要,与此同时还需要完善法规和制度建设,激励和调动起组织(包括企业和社会组织)在筹集扶贫资源中的积极性,并适当赋予个体众筹扶贫资源的合法性权利。从一些实践经验看,目前一些特殊贫困者通过微信众筹方式获得了有效的、及时的社会救助,对缓解贫困和应对特殊困难起到了一定效果。由此表明发挥个体在扶贫资源筹集中的作用,也将是完善扶贫资源筹集机制的重要内容之一。

再次,精准扶贫的长效机制还包括高效的扶贫资源传送机制。扶贫资源要在扶贫过程中得到高效的利用,起到真正的扶贫效果,关键要看有多少扶贫资源以何种方式和渠道送达到贫困群体或扶贫对象那里。作为新时代农村扶贫的新模式,精准扶贫必须具有确保扶贫资源得以高效传送的机制。这一机制既要规避已有扶贫模式可能存在的“精英俘获”问题,同时还要提高扶贫资源送达的效率和精准度。

在建立高效率的扶贫资源传送机制中,可借鉴当前快递业的运行经验,充分引入市场机制和高技术含量的扶贫管理模式,在贫困对象精准识别的情况下,可将有效的扶贫资源快速、高效地送达贫困对象那里。

此外,扶贫行动的精准实施机制在精准扶贫中至关重要。精准扶贫长效机制的核心是确保扶贫行动精准实施的机制,扶贫工作能否完成相应的任务并持续下去,关键在于扶贫的实际措施。只有通过切实有效的扶贫行动,并在实际中发挥帮扶和脱贫作用,精准扶贫才会具有实质意义。

目前在精准扶贫的实践中,扶贫行动的实施主要有“整村推进”、驻村扶贫、对口支援以及结对帮扶等方式,这些扶贫实施方式具有较大的灵活性,但在扶贫行动选择上,受行政干预和影响较大,受扶贫实施机制的规范和约束较少,因而可能面临着实际扶贫效果难以得到保障等问题,也可能面临扶贫行动偏差或脱嵌问题。构建精准扶贫行动实施机制,其意义就在于通过制度或规则的作用,确保在扶贫过程中所选择和采取的行动策略及具体扶贫措施能够取得实际扶贫脱贫效果。

总之,在实施乡村振兴战略过程中,建立精准扶贫的长效机制实际上是一种系统化的制度建设。精准扶贫是新时代农村扶贫的新模式,要发挥其扶贫效率优势,就需要通过制度创新,建立起科学合理的机制,为持续、稳定和高效地推进农村扶贫工作,有效应对和解决农村贫困问题提供制度保障。


四、结论和讨论

当前,农村扶贫工作不会因减贫或部分贫困人群脱贫而终止[1]。在全面建成小康社会和实施乡村振兴战略过程中,农村扶贫依然任重道远。稳定、持续地推进农村精准扶贫,对于实现乡村振兴的战略目标来说,既是必要前提也是重要内容。

进入新时代,农村扶贫工作的地位及模式皆已发生重大转变。在全面建成小康社会和实施乡村振兴战略的大背景下,农村扶贫面临着要全面消除或解决贫困问题的巨大挑战,这就意味着农村扶贫将成为新时代“三农”工作的重中之重。精准扶贫的提出,正是顺应新时代农村扶贫工作的需要而成为一种新的农村扶贫模式和新的扶贫战略。精准扶贫对于新时代农村扶贫来说,具有两个方面的意义,一方面精准扶贫是新时代取得“农村扶贫攻坚战”胜利的基本战略;另一方面,精准扶贫也是新时代更加有效地治理乡村贫困问题,促进乡村社会得到更均衡、更充分发展的基本方略。

精准扶贫的实践目前已在全国农村广泛地开展和推进,各地在宏观政策形势的动员下迅速掀起了精准扶贫的热潮,这种现象代表了农村扶贫已受到政府和社会的高度重视,但同时也需要关注被广泛动员起来的精准扶贫行动是否会出现偏离农村扶贫的本质目标,以及精准扶贫是否能承担起可持续的农村反贫困功能等问题。

为规避农村精准扶贫实践出现形式主义的偏差问题,需要考虑通过“复杂政策”的治理,政府既要设定常规的目标和督查考核,也要制定纲领性、指导性的专项政策,扩大社区参与等多种控制手段来规避扶贫工作中的偏差行为[25]。精准扶贫并非应急任务,扶贫脱贫亦非一劳永逸,精准扶贫要发挥持续反贫困的功能,就需要具备一套长效机制。

在实施乡村振兴战略进程中,精准扶贫的长效机制实质上就是系统化的制度创新和制度建设,亦即通过建立起新的、更加科学合理的体制机制,构建农村扶贫的新模式,来保障农村扶贫工作持续、稳定和高效推进。

建立农村精准扶贫的长效机制,需要重点把握农村扶贫工作的几个基本环节:扶贫对象的识别、扶贫资源的筹集、扶贫资源的传送、扶贫行动的实施。根据扶贫的关键要素,精准扶贫的长效机制主要包括扶贫对象的精准识别机制、扶贫资源的多元筹集机制、扶贫资源的高效传送机制和扶贫行动的精准实施机制。

制度是提供稳定、可靠预期的基本途径,为了避免农村精准扶贫停留在政策形势驱动的状态,确保农村扶贫脱贫事业的可持续和稳步推进,在全面推进乡村振兴战略的过程中,仍需要重视和加强精准扶贫的制度建设。为完善精准扶贫的制度建设,既要注重顶层设计,也要重视对基层有效扶贫实践经验的总结和借鉴。


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原载《甘肃社会科学》(兰州)2018年第4期



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