何包钢:地方协商民主制度会持续发展吗?

选择字号:   本文共阅读 2603 次 更新时间:2006-10-24 20:37:09

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何包钢  

  

  1、地方协商制度的创新

  

  20世纪80年代,特别是90年代以来,地方城市和乡村社会已经发展了许多新的协商制度形式。中国的咨询会、公众听证会或协商会就是用来获取人们对地方项目的支持或者了解民意的途径。在杭州下城区,协商会或咨询会每月定期举行一次。首先出现于山东,接着出现在上海和杭州的市民评价制度,就给了普通群众一个评价地方干部的机会,这些评价结果会对地方干部的职业生涯或奖金水平产生很大的影响。调解会议被用来解决各种地方问题和冲突。城市或乡村的委员会被用来讨论地方问题和发展项目。在不同地方,这些制度采取不同的形式,有着不同的名称,并具有不同的特征。

  所有这些制度有一些共同的特征:(1)在下结论之前,让人们到桌边并鼓励他们畅所欲言;(2)参与者有充分的时间来参与协商过程,并有少量尽管并不充分的时间参与讨论;(3) 在协商的过程中,尽管有不同意见,参与者被要求在相互尊重的基础上交换意见。

  协商制度产生的原因之一是,浙江温岭的宣传部官员发现,在当今商业背景下,宣传工作必须适应迅速变革的经济和社会生活。他们被迫去寻找一种现代的参与形式和新的意识形态工具,以吸引崇尚物质利益的村民。他们发现协商会议是一种有效地把干部和群众召集在一起并解决实际问题的形式。事实上,宣传部门主管着这些协商制度尝试,并作出许多制度创新:对如何进行协商会议有详细的程序规定,并不单纯依赖于意识形态,通过考虑个人的利益和偏好对群众要求作出反应,以及具有咨询和投票等民主要素特征。

  

  2、协商民主制度可持续问题的提出

  

  俗话说,“人一走,茶就凉”。 在发展协商民主制度问题上,有领导一走,制度就松的现象。民主恳谈的发源地——浙江温岭松门镇就是这样一个例子。镇党委书记一换,原有的关于渔业恳谈的结果就束之高搁。某市市委书记一换,推动民主协商制度的动力就减小。原书记视民主协商为其“产儿”,细心爱护,积极推广。新任书记就不持这种积极态度,既不否定,也不大力提倡。市委书记不认真提倡,下面乡镇领导也不积极。或者,某领导因其创新升迁,但居于高位反变得保守谨慎,不敢冒风险,作进一步的创新实验。

  上述现象并非中国特有。在西澳前几年Janette Hartz-Karp非常成功地组织了好几次民主协商会议,甚至组织了一次上千人参加的关于帕斯发展的民主协商大会。但是她的领导一换,她只好 “失业”,成立自己的民间机构,继续推动协商民主在澳洲的发展。

  由上可见,协商民主是由精英推动的。领导的意志和决心是决定协商民主能否生存和发展的关键因素。如果没有政府精英支持,协商民主能否持续发展?

  衡量协商民主制度发展的标准必须是全国至少一半以上的乡镇采取了协商民主的做法去解决实际生活中的问题。这样的制度才会有真正的价值。任何成功的典型个例,虽然有借鉴作用,但用上述标准来看的话,其作用甚微。中国经济发展近十几年以9% 的速度在发展,中国民间团体的每年增长速度在有些地方如深圳超过20%,但是协商民主制度的发展只限于个别市和乡镇,而且依赖于开明的领导上。协商民主制度可持续发展问题令人担忧。 现在协商民主制度落后于经济发展速度,落后于民间团体的发展速度。由经济发展所带来的各种社会政治问题仍在强制压力机制下寻求解决问题的途径,协商民主制度的滞后现象无法适应现代高速发展的要求。当协商民主制度贫乏时,老百姓就寻求非制度手段或方法,这就影响了社会稳定。协商民主制度可持续发展问题是一个不可忽略的大问题。如果各种协商民主制度以每年5% 的速度发展的话,寻求一个和谐社会就是可能的。中国的崛起能否成功在于中国经济能否持续发展,政府制度创新能否持续发展。

  

  3、协商民主持续性发展的四种途径

  

  (1)制度化途径

  全国各地已采用制度化方法来解决上述问题。制定行政法和立法必须通过听证。福建省2004年下文规定,各村必须一年召开四次村级民主听证会议。浙江省温岭市早在2002年规定乡镇必须每年举行四次以上的民主恳谈会。镇(街道),村按照市委[2004] 7号文件的要求推进民主恳谈的制度化建设,使民主恳谈、民主决策、民主管理、民主监督方面取得实效。镇(街道)一年不少于四次,村(社区)不少于二次,分值为四分,由组织部和宣传部来分责落实。而且积极推行非公企业行业工资集体协商制度,各镇(街道) 至少在一个行业开展集体协商,并取得成效,其分值为三分,由宣传部出面抓此项工作。做秀的,搞虚的,就不算分。2005年太平街道没有搞恳谈会,就扣三分。相反, 泽国镇2005年举行了高质量的民主协商制度,一次抵四次会议,拿到四分。这种制度化方法在一定程度可以解决领导一走,民主协商制度就停滞发展的问题,但这也产生了另一方面的问题:形式主义。下面乡镇为了应付市宣传部的考核,随便找一两个次要问题,随意召集一些人开一次会来充实数字。

  (2)民主习惯化途径

  温岭协商民主恳谈的推进和重复实践已使某些地方官员和农民喜欢这种做法,尝到其甜头。现在,一旦有重大问题出现,他们就会想用协商民主方法来解决。温岭泽国镇就是这方面的典型,已两次用协商民意测验的方法来讨论该镇的重大公共项目建设的选择问题。 当他们遇到土地搬迁重大问题时,又想到用民主协商方法来作出既有科学基础又有民意基础的公共决策。在温岭某村,民主恳谈也成为一种习惯。当村领导没有召开民主恳谈会时,他们就发问,为什么民主恳谈会还没有开?他们就联名要求召开民主恳谈会。不开民主恳谈会, 农民就抱怨。这是一种新文化,新压力。福建省规定,五分之一的村民或三分之一的村民代表可以联名要求召开村级民主听证会议。笔者在近几年深入农村做政治实验时,非常高兴地体会到:农民天性具有很高的理性潜能,只要给他们提供协商讨论的机会,他们的沟通理性能力可以很快地发展起来。这是协商民主制度可持续发展的最重要的资源和源头。

  协商民主制度持续发展的重大推动力来自公民。当农民成为现代公民时,他们就要求捍卫自己的权利,他们就要求协商民主制度落到实处。只有公民的努力和奋争,民主制度才有可能持续发展。只靠开明的领导,没有公民的参与,协商民主制度持续发展大成问题。

  美国历史传统中有一个了不起的东西,那就是乡镇会议的实践。毋须政府推动,这种基层协商民主制度照样运转。只有当民主协商制度成为人们的生活方式,成为中国文化的新传统,民主协商制度才能扎根。中央党校《学习时报》记者邓聿文来泽国考察民主协商制度时, 他抓住了问题的关键之关键:协商民主的生活化和习惯化。

  (3)政治竞争途径

  近几年中国地方政治改革有一个有趣的现象:当某地领导变迁导致协商民主制度停滞, 其他地方却出现更为完善的民主听证制度。政治改革竞争机制也许可以减少我们对民主协商制度能否持续发展的担忧。某地领导换了,不搞协商民主了,没有关系,其他地方却利用这个机会推出自己特有的地方政治改革的制度创新。不少地方听证会做假,搞形式主义,或事先指定发言人,不用担忧,这种形式主义的制度迟早会被淘汰。老百姓会不来参加会议,或即使参加了会议,也不相信会议的效果。政法大学教授蔡定剑曾如此详论过:现在一搞立法听证,老百姓就不高兴,因为仅仅是 “听证” 而已。在商业社会早期,假冒产品可临时骗取利润,但是只有货真价实的产品才会受到百姓大众的欢迎。相同道理也运用在政治竞争生活中,只有货真价实的协商民主才会取得老百姓的支持和信任。泽国镇在2005年首次运用协商民意测验方法推进协商民主制度。那一年随机抽样到的260 多人,有70%的人认为政府会贯彻协商民意测验的结果。2006年泽国镇再次使用该方法,有80%的人认为政府会尊重民意,执行其结果,比去年增加了10%。这个10% 是货真价实的协商民主的结果。

  当然,我们必须清醒地看到,各地追求制度创新是一种没有直接选举乡镇领导背景下的政治竞争。这意味着现有这种政治竞争的局限:只限于那些想推进政治改革的人之间的竞争, 老百姓无法通过选举机制来淘汰那些不称职官员。

  (4)学者推动的途径

  在协商民主制度可持续地发展问题上,非政府组织的作用很大。他们可以保持其独立性, 推进和完善协商民主。但是西方社会中所说的 “非政府组织” 受到政治控制,影响其作用的发挥。中国民间社会的发展靠输入西方的 “非政府组织”的观念,其作用有限。至于商会,因其市场化运作机制,往往董事长、经理说了算,很难在价值层面上认同和推进协商民主制度。美国Marriot 宾馆的创始人就说过了,他从来不喜欢协商、讨论,浪费时间,错过商机。

  中国学者的潜能巨大。在近代史上梁漱溟就致力于乡村建设,发展农民的沟通理性能力。 也许今天协商民主制度的发展是一种历史回归,或者说是激活一种历史基因。学者走向民间基层,从最基层做起,做切实工作,推进协商民主制度。这是保证协商民主制度可持续发展的动力之一。

  学者帮助地方政府切实做好每一个协商民主会议, 就可直接造福于某村、某乡、某镇。学者的使命在于发现草根问题,研究和比较解决该问题的种种方法。中国民主越往下走,其需求力越大,其生命力越大。学者越往下走,社会对其需求越大,其生命价值就越高。学者是推进、保证地方协商民主制度持续发展的另一个重大的动力和资源。(学习时报)

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