徐金金:特朗普政府的“印太战略”

选择字号:   本文共阅读 2442 次 更新时间:2019-01-04 23:25

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徐金金  

内容提要:特朗普政府公布的首份《美国国家安全战略报告》,对美国的“印太战略”做了进一步阐述。该战略建立在美国所认为的对等原则、法治、航行自由等价值观基础上。经济安全是其“印太战略”的重中之重。在区域安全上,特朗普主张反对核讹诈、恐怖主义,并把中国定位为“战略竞争者”。美日同盟、美印关系及美日印澳四国集团是特朗普政府“印太战略”的三大支柱。特朗普政府的“印太战略”旨在维护有利于美国的“印太”均势。为此,特朗普试图统筹印度洋和太平洋,依靠区域盟友平衡中国日益增强的影响力,并意图提供与中国“一带一路”倡议相竞争的替代方案。然而,特朗普要改变奥巴马的亚太战略仍面临很多阻力。

关 键 词:美国军事与外交  印太战略  特朗普政府  《美国国家安全战略报告2017》  “一带一路”倡议


2017年11月初,唐纳德·特朗普开启了就任总统后的首次亚太之行。在这次访问期间,特朗普总统多次强调“自由开放的印太”这一概念,并将此作为美国新亚太战略的口号。2017年12月18日,特朗普政府公布的首份《美国国家安全战略报告》(National Security Strategy of the United States of America)对美国的“印太战略”做了进一步阐述,这反映出特朗普政府对印度及印度洋的重视,以及平衡中国影响力的意图。那么,该怎样看待特朗普政府的亚太战略调整?这又将如何影响和塑造亚太地区的未来?

本文拟在研究特朗普政府首份《美国国家安全战略报告》及特朗普总统相关言论的基础上,对特朗普政府“印太战略”主要内容、实施所面临的问题,以及对中美关系可能产生的影响进行分析。


一、美国战略界对“印太”概念的讨论


早在2010年,美国学者就对“印太”概念进行过广泛的讨论。美国马歇尔基金会资深研究员丹尼尔·特文宁(Daniel Twining)阐述了建立在四国集团(Quad)基础上的印太构想。2010年3月,特文宁在布鲁塞尔论坛上发表的题为《西方如何在印太区域扩展价值观和利益》的报告中指出,在美国相对衰弱、中国经济军事实力上升的情况下,为了防止中国主导区域秩序,民主国家应该联合起来建立新秩序。他强调,印度应该发挥更大的作用,建立包括印度、澳大利亚、日本在内的印度太平洋伙伴关系。①

现任美国斯坦福大学胡佛研究所研究员迈克·奥斯林(Michael Auslin)在美国企业研究所任职时发表的一篇文章中指出,“印太”包括西伯利亚以南的中国、日本、朝鲜半岛、东南亚、大洋洲及印度洋的广大区域。在他看来,为维护印太秩序,防止纷争,需要维持美国的军事存在。中国是印太秩序的挑战者,中国军力的增长是区域紧张与军备竞赛的原因。建立民主国家同盟,进行安全合作的最终目的是维护印太的自由开放。在可预见的未来,印太的稳定取决于美国多大程度上能继续投入军力。印太与世界和平与繁荣密切相关。②

新美国安全中心研究员罗伯特·卡普兰(Robert Kaplan)担忧如果美国衰落,印度洋地区国际秩序走向多极化,区域海洋稳定、经济发展和自由国际体系都将受到严重影响。因此,他主张美国强化海军力量并与其他民主国家合作。③假如美国在印度太平洋地区失去强大的军事存在,中国可能会将越南、马来西亚、新加坡等南海国家芬兰化(Finlandization)。④

美国卡内基国际和平基金会研究员阿什利·泰利斯(Ashley J.Tellis)认为,针对中国威胁,冷战式的遏制战略已经失效,美国应该提升中国周边国家尤其是印度的实力来实现区域均势。⑤

以上美国学者大部分曾在小布什政府内任职。特文宁在小布什执政时期就职于国务院政策规划司。泰利斯在小布什时期曾分别任职于美国驻新德里大使馆、国家全委员会,并曾出任总统南亚事务特别顾问。他们认为,印度太平洋不稳定的原因是美国的相对衰弱,即霸权的存在是区域稳定的前提。为此,美国需要与印度、澳大利亚等国合作以平衡中国的影响力。

除此之外,美国还有一些学者主张淡化中国威胁,更加注重贸易、经济发展、环境等非传统安全问题。2011年,一份由美澳印三方学者共同撰写的报告阐述了这种观点。报告主张高举自由、民主、法治的旗帜,共同维护印度太平洋稳定,并在反恐、防止核扩散、经济发展方面进行广泛的合作。报告第七章提出应该让中国发挥一定作用。⑥2014年,在美国史汀生中心(Stimson Center)发表的一份印太地缘政治报告中,十多位国际问题专家从各种角度对“印太”问题进行了论述。其中,大卫·布鲁斯特(David Brewster)从战略均衡角度进行了探讨。他指出,在“印太”区域中国的军事威胁并没有想象的那么大。各国应在海盗、毒品贸易、气候变化等问题上进行合作,共同确立区域规则。⑦

总体而言,在地缘政治上,美国更强调平衡中国不断扩大的影响力;在应对非传统安全问题以及其他国际紧迫问题上,美国更倾向于与中国合作。


二、特朗普政府“印太战略”的主要内容


特朗普政府的“印太战略”是对奥巴马政府“亚太再平衡”战略的修正。2016年11月7日,特朗普外交政策顾问彼得·纳瓦罗(Peter Navarro)与亚历山大·格雷(Alexander Gray)在美国《外交政策》发表文章阐述了特朗普“以实力求和平”的政策,以及这个政策对亚太地区的可能影响。⑧这是特朗普团队第一次比较明确地阐述亚太战略。文章批评奥巴马的“亚洲再平衡”战略在军事上投入不足,威慑力有限。文章指出,特朗普将效仿冷战时期里根总统的外交政策,以实力求和平。他将重建美国海军,并致力于保障亚洲的自由秩序。2017年3月,美国国务院亚太首席副助理国务卿董云裳(Susan Thornton)宣布奥巴马的“亚太再平衡”战略已经结束。

特朗普在其就任总统后首次亚洲之行中正式提出了“印太战略”。2017年11月5日,特朗普在访问日本时与日本首相安倍在“自由开放的印太战略”上达成了共识。日本外务省关于“自由开放的印度太平洋战略”做了如下表述:“两国首脑认为基于法律的自由开放的海洋秩序是国际社会安定繁荣的基础,并寻求所有国家尊重航行、飞行自由,以及其他符合国际法的海洋利用行为。两国再次确认将展开符合国际法的飞行、航行,以及其他行动。两国元首强调了作为世界活力中心的印太地区的重要性。此外,两国首脑确认两国将共同努力维护区域和平与繁荣以确保印太的自由与开放,并指示相关官员与机构对具体的政策合作进行补充,尤其在以下三个领域。(1)建立并推广基本价值观(法治、航行自由等);(2)改善互联互通追求经济繁荣;(3)加强海洋法执行能力以维护区域和平与稳定。两国元首确认将与任何赞同此观点的国家构建多层次的合作关系。”⑨

2017年11月10日,在越南岘港举行的亚太经合组织(APEC)会议上,特朗普从“对等原则”(reciprocity)、经济与区域安全等方面解释了美国主张的“自由与开放的印太秩序”。特朗普要求其他国家提供更多的公共产品,并强调如果不遵守对等及公平原则将受到惩罚。在特朗普看来,只有其他国家承担更多责任时,印太才是自由和开放的。经贸问题是特朗普“印太战略”的重中之重。特朗普要求消除美国与亚太国家的贸易逆差,增加亚太国家对美国制造业的投资,增加美国本土就业机会。在安全领域,以朝核问题为着力点,强化同盟体系,加强美国在亚太的军事存在。⑩

在特朗普政府公布的首份《美国国家安全战略报告》中,特朗普对美国的“印太战略”做了进一步阐述。在这份报告中,“印太”处于美国区域战略的优先位置。“印太”包括从印度西海岸到美国西海岸的广大区域。特朗普政府把“印太”的地缘竞争描述为自由与压迫两种世界秩序的竞争。在“印太”,特朗普政府突出了来自中国和朝鲜的威胁。中国被定位为战略竞争者。在特朗普看来,中国正利用经济和军事影响力挑战美国的领导地位及现存国际秩序。对于朝鲜,特朗普认为,“朝鲜正加速推进其网络、核、导弹项目。朝鲜的这些武器带来了全球性的威胁。朝鲜的持续挑衅将促使其邻国及美国进一步强化安全联系并采取更多的防卫措施。一个拥核的朝鲜可能造成大规模杀伤性武器在印太甚至更广大的区域扩散。”(11)因此,美国寻求韩国、日本、澳大利亚、新西兰和印度等盟友的支持。特别是,美国将扩大美日印澳四方合作。(12)

从《美国国家安全战略报告2017》及特朗普总统的相关言论可以看出,美国的“印太战略”主要涉及政治、经济和安全三个方面。在政治上,美国将强化既有同盟关系并寻找新的伙伴关系以维护区域各国主权、公平对等的贸易和法治。美国将进一步推进航行自由并根据国际法解决边界及海洋纠纷。美国将和盟友一起实现完全、可证实的、不可逆的朝鲜半岛去核目标。(13)

在经济上,特朗普强调,经济安全就是国家安全。在退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)后,为加强区域经贸联系特朗普寻求在亚太推行新的贸易、投资与金融政策。“特朗普呼吁世界银行和亚洲发展银行致力于高质量的基础设施投资。同时宣告美国将致力于改革金融机构以便能够更好地刺激私营部门对亚太区域的投资,为‘附带条件的国家主导的倡议’提供替代方案。”(14)美国鼓励区域合作维护海上航道的自由与开放,保证基础设施募资措施的透明,以及争端的和平解决。美国将在公平对等的基础上缔结双边贸易协定。美国将为商品寻求平等可靠的出口市场。美国将在高质量的基础设施建设上与盟友合作。(15)

经贸是特朗普政府“印太战略”的重中之重,特朗普政府希望未来的“印太秩序”符合美国的商业利益。特朗普政府特别强调了对等原则的重要性。“多年来美国系统性地开放了经济,没有附加条件,我们降低和消除了关税,减少了关税壁垒,容许外国商品自由地进入我们的国家。但其他国家并没有向美国开放市场。”(16)

特朗普政府威胁如果不遵守规则将会受到处罚。“当其他国家进行倾销、补贴商品、操纵汇率、采取掠夺性的产业政策时,美国不会袖手旁观。华盛顿不会容忍肆意的窃取知识产权的行为。当其他国家的国有企业侵犯美国企业利益时我们不会袖手旁观。”(17)

特朗普政府寻求建立基于所谓“对等原则”的新的伙伴关系。“在这个伙伴关系的中心,我们寻找建立在公正和互惠基础上的坚实的贸易关系。当美国和其他国家或者人民发展贸易关系时,从现在开始,我们希望我们的合作者忠实遵守和我们一样的规则。我们希望市场以相同的角度开放给双方,是私营企业而不是政府的计划者来指定投资方向。美国愿意与任何强大、独立、遵守规则的国家结成伙伴关系。与区域内任何繁荣、不依赖于他国的国家形成伙伴关系符合美国利益。”(18)

在军事和安全上,美国将强化在“印太”的军事力量,使其能够应对任何国家的挑战。美国将强化长期的军事联系,与日本、韩国、东南亚国家合作,共同建设强大的防卫网络。(19)特朗普总统指出,“印太区域的未来不应该被独裁者的暴力征服,以及核讹诈的扭曲妄想所绑架”。他呼吁“所有国家支持法治、个人权利、航行及飞行自由,并制止伊斯兰恐怖主义以及其他跨国威胁。”(20)

总体而言,特朗普政府的“印太战略”有以下三大支柱:

第一,继续强化美日同盟。日本是美国在亚太的关键盟友。美日同盟的活动范围不断扩大,从冷战时期局限于东亚到如今扩展到印度太平洋区域。1952年的《美日安保条约》规定驻日美军的目的是维护“远东的和平与安全”,即菲律宾以北,包括韩国和中国台湾的东亚地区。越战开始后,当时的日本首相佐藤荣作为配合美国把越南解释为“远东周边”,因此美国的军事行动在美日安保条约的适用范围之内。冷战后,美日同盟的适用范围扩展到亚太地区。1996年,时任日本首相桥本龙太郎与美国总统克林顿发表共同宣言,认为两国的同盟关系是维护亚太安定与繁荣的基础。而此次特朗普总统访日,两国把美日合作范围扩大到印度洋区域。2017年11月6日,在美日两国首脑的记者见面会上,安倍指出,“从太平洋经过印度洋以至于中东和非洲,印太地区是拥有世界一半以上人口的发展中心。维持自由开放的海洋秩序是区域和平与繁荣的关键。日美两国已达成共识,为印太的自由开放强化合作”。(21)

为了实现“自由开放的印太”,日本一直积极配合美国。2017年9月,在日本首相安倍晋三访问印度期间,日印发表《致力于自由开放繁荣的印太》联合声明,双方就推进美国和印度两国海军及日本海上自卫队三国联合训练达成协议。双方还提出要大力建设“亚非增长走廊”,扩展在东非的经济影响力。安倍利用中印洞朗边境对峙事件刚结束的时机积极拉拢印度,试图借助印度制衡中国。2017年10月25日,日本外务大臣河野太郎提议美国、印度、澳洲进行首脑级别战略对话,以亚洲的南海经印度洋至非洲这一地带为中心,由四国共同推动自由贸易、基础设施投资,以及防卫合作。2017年11月12日,在日本的积极推动下,美日印澳四国外交官举行了近十年首次“四方会谈”。

第二,把美印关系的重要性提升到新的高度。在中国“一带一路”倡议的引导下,欧亚大陆国家之间的联系日益密切。中国的军事力量开始出现在印度洋和地中海。从朝鲜半岛到中东、非洲,美国日益感受到了中国的全球性影响力。在此过程中,印度对美国的战略重要性上升,美国试图借助印度制衡中国不断扩大的影响力。2017年6月,印度总理莫迪访美,美国表现出积极拉拢印度的态势,不断强调美国与印度是拥有共同民主价值观的天然盟友。双方发表联合声明称美印将加强印太伙伴关系。特朗普再次确认了印度作为美国“防务伙伴”的地位,支持印度成为联合国安理会常任理事国,鼓励印度在阿富汗发挥更大作用。2017年8月,美国公布的新南亚战略提升了印度在解决美国两大问题方面的作用,一是在阿富汗卷入的美国史上最漫长战争,二是对中国崛起的担忧。同月,美印宣布将建立外长防长参加的“2+2”对话机制,提升两国战略磋商的级别。美国已把印度列为一个主要的国防合作伙伴,从而提升了印度的地位,并为向印度销售尖端武器系统和分享技术铺平了道路。在特朗普访华前两周,蒂勒森在美国智库战略与国际研究中心(CSIS)阐述了一个战略愿景,拟与印度发展持续100年的更紧密的军事、经贸和外交伙伴关系。(22)

第三,推动建立美日印澳四国集团(Quad)。2017年12月19日,白宫网站把特朗普推动四国集团的努力列为特朗普执政第一年在外交方面的一大政绩。(23)实际上,成立美印日澳四国集团的构想最早由日本首相安倍在2007年提出。当时安倍提议建立非正式的四方战略对话机制。此举受到时任美国副总统切尼、印度总理辛格和澳大利益总理霍华德的支持。2007年9月,四国决定在孟加拉湾开展代号为“马拉巴尔”的军事演习。2008年,时任澳大利亚总理陆克文考虑到中澳关系退出了四国军演。2012年,重新上台的安倍提出“亚洲民主安全菱形”战略(Asia's Democratic Security Diamond)。安倍妄图重建四国集团,把太平洋和印度洋连接起来。在美日两国的主导下,四国在东盟领导人峰会前夕达成共识决定共同合作以建立一个“自由、开放、繁荣和包容的印太区域”。通过强化四国集团,美国企图打造以日本为东部支点,以印度为西部支点,以澳大利亚为南部支点,以美国为主导的菱形区域安全架构。一旦这一区域安全架构形成,中国推动的“一带一路”倡议与美国推动的“印太战略”便形成竞争态势。


三、特朗普政府“印太战略”的可能走向及影响


从《国家安全战略报告2017》可以看出,美国的国家安全战略观发生了变化。在特朗普政府看来,后冷战时期美国一家独大的单极世界已经结束,美国国家利益受到了三类威胁。第一类是战略竞争对手中国和俄罗斯;第二类是所谓的“流氓国家”朝鲜和伊朗;第三类是跨国恐怖组织。特朗普把美国面临的挑战描绘成自由与压迫之间的斗争。“中俄两国试图损害美国的安全与繁荣,对美国的权力、影响和利益造成了挑战。它们执意让经济缺少自由与公平,它们发展军力,控制信息和数据以压迫社会并扩展它们的影响力。同时,朝鲜和伊朗等国执意破坏地区稳定,威胁美国及其盟友,对其人民实施暴政。圣战恐怖分子等国际恐怖组织从未放弃危害美国人的安全。这些挑战虽然在性质和规模上有所不同,但从根本上说这是支持压迫制度者和支持自由社会的人们之间的政治斗争。”(24)

特朗普政府认为,世界再次进入冷战式的大国争霸时代。“一度被称为20世纪现象的大国较量又再度出现。中国和俄罗斯开始重新施加他们的地域和国际影响力。今天,他们在部署军力,以便在危机来临时对美国实行区域阻隔,在和平时期限制我们在重要的商业区域自由活动的能力。总之,他们在夺取我们的地缘政治优势,试图根据他们的利益改变国际秩序。”(25)

特朗普政府认为,美国的接触战略已经失败。“在过去20年,美国认为与对手进行接触,把它们纳入到国际体系与全球商业中能把它们变成善意的行为者和可靠的合作伙伴。很大程度上,这种假设已被证伪。竞争迫使美国反思这种政策。”(26)

在特朗普政府看来,为威慑竞争对手,美国必须“以实力求和平”。用实力说话并不必然导致战争,而光靠外交并无法促进和平。“竞争并不总意味着敌对,也不必然导致冲突,当然我们捍卫国家利益的决心不容置疑。提升美国竞争力是防止冲突的最佳方式。美国衰弱会招致挑战,而强大的美国能阻止战争促进和平。”(27)

美国对中美关系的认知也发生了改变。在2010年的《美国国家安全报告》中,美国表示寻求与中国建立“积极、建设性、全面的”关系,欢迎中国与美国及国际社会一道,在推进经济复苏、应对气候变化与防扩散等优先议题中,担当起负责任的领导角色。(28)在2015年的《美国国家安全报告》中,奥巴马政府重申“欢迎一个稳定、和平与繁荣的中国的崛起”,寻求与中国发展建设性关系。中美之间会有竞争,但并不必然导致冲突。(29)而特朗普政府公布的首份《国家安全战略报告》开始把中国与俄罗斯一道定位为“修正主义国家”和“战略竞争者”。特朗普政府认为,中国试图改变美国主导的国际秩序,并把中美之间的竞争描述为世界范围内自由与压迫之争的一部分。中国试图在印度太平洋地区取代美国,以对自己有利的方式改写地区秩序。“虽然美国试图继续与中国合作,但中国利用经济诱惑和惩罚、施加影响力,以及暗示的军事威胁来迫使其他国家顺从它的政治和安全目标。中国的基础设施投资和贸易战略强化了其地缘政治诉求。中国在南海建造基地并使其军事化的行动是对自由贸易、他国主权和地区稳定的威胁。中国已经开始急速推进军事现代化,旨在限制美国在印太的存在并扩展中国的活动空间。中国将它的野心装扮成互利互惠的性质,其强大影响力使印太地区许多国家的主权受到威胁。区域国家一致呼吁美国继续承担领导责任,维持区域秩序,保护各国主权与独立。”(30)

特朗普政府认为,美国对中国的期望已经落空,中国已经成为美国的头号竞争对手。“几十年来,美国的政策是根植于一种信念——支持中国的崛起、融入战后国际秩序有助于实现中国的开放。与我们的愿望相反,中国以牺牲他国主权为代价来扩大力量。中国收集的数据规模无可匹敌,四处扩张它的威权体系,包括腐败和监控。它正在建立世界上仅次于我们的最强大、资金最充裕的军事力量。其核武库不断增长和多样化。中国的部分军事现代化和经济增长是利用了美国的创新经济,包括美国世界一流的大学。”(31)“中国在发展先进武器,这些武器将威胁美国的基础设施和指挥控制系统。”(32)“像中国这样的竞争对手盗取美国价值数千亿美元的知识产权。盗窃专利技术和早期创意使竞争国不公平地利用自由社会的发明。多年来,对手们利用复杂的手法削弱了我们的商业和经济,这是网络经济战和其他恶意行为的一个侧面。”(33)

在《国家安全战略报告2017》中,关于“中国威胁”的描述出现在几乎所有的区域战略中。为了应对来自中国的挑战,适应变化了的国际安全环境,特朗普决定升级奥巴马的“亚太再平衡战略”为“印太战略”。特朗普主张提升美国经济、军事实力,以实力促和平,在地缘战略上把西太平洋和印度洋视为一个整体,推动美国与日印澳等国家的合作,以平衡中国日益增强的影响力。特朗普甚至不惜在“台湾问题”上挑战中国的底线。特朗普强调,“美国将按照‘一个中国’政策保持与台湾的牢固关系,包括维持《与台湾关系法》对台湾的承诺,满足台湾合法防卫的需要,以抵抗胁迫”。(34)

实际上,特朗普政府要改变奥巴马的亚太战略仍面临很多阻力。

首先,特朗普无法获得升级亚太战略所需的足够预算。未来几年美国社会福利的大幅增加会给美国政府带来巨大的财政压力。而特朗普的减税计划很可能让美国财政雪上加霜。在此形势下,国会很难同意进一步增加预算赤字,这会限制特朗普在外交上的战略选择。实际上,近年两党政治极化愈演愈烈,特朗普提出的任何议案都可能受到国会民主党的抵制。比如,最近特朗普的减税计划受到了参议院民主党的一致反对。在民主党看来,特朗普在2016年大选中选票比希拉里·克林顿少300万张因而并未获得选民的足够授权。在这种形势下很难就增加预算形成两党共识。而且共和党内部也有分歧。国会共和党主要分为两派:主张财政保守的茶党分子和传统共和党人(比如众议院议长保罗·瑞安、参议院麦凯恩)。特朗普要增加相关预算必须获得共和党的广泛支持,但考虑到特朗普的很多政策与共和党传统价值观相悖,团结利益冲突的不同派别并不容易。2017年12月,民主党人在深红的亚拉巴马州联邦参议员补选中的胜利给共和党敲响了警钟,考虑到共和党在参议院的微小优势,一旦2018年国会中期选举出现变数特朗普将不得不面对更大的阻力。时下一些共和党议员已开始准备国会中期选举,他们会慎重考虑本选区选民需求与特朗普政策之间的关系。对他们而言,连选连任的需要有时比对总统的忠诚更加重要。

其次,特朗普的战略选择还受到政府人事的制约。美国总统需要一个理解其价值观并具备执行力的团队。但特朗普似乎并不具备统一的价值观,经常言行不一。比如,特朗普倾向于双边主义。但特朗普把贸易与安全问题割裂起来,在废除“跨太平洋伙伴关系协定”(TPP)的同时又推动建立一个美、日、印、澳的四方合作框架。在削弱多边经贸机制的同时,又强调多边安全机制。实际上,在特朗普政府内部建制派力量非常强大。在特朗普政府团队中,副总统彭斯(Mike Pence)、国防部长马蒂斯(James Mattis)、国务卿蒂勒森和国家安全顾问麦克马斯特(H.R.McMaster)代表了政治、经济、军事方面的建制派,更多体现的是一种政策的延续性。他们倾向于维护既定的世界秩序,牵制潜在的竞争对手,反对给体系带来混乱的恐怖主义,为盟友和贸易伙伴提供公共产品。此外,随着主张进行“特朗普外交革命”的首席战略师班农(Steve Bannon)的去职,白宫反建制派力量逐渐失去了对特朗普的影响力。特朗普更可能延续奥巴马的既定战略而非进行根本变革。而且,美国作为全球主导国家,需要随时应对国内外各种突发事件,任何国际问题都可能波及美国。特朗普可能因为突发事件影响既定战略目标,特朗普对亚太地区并无法投入过多的战略资源。

就目前而言,特朗普政府的“印太战略”还依然停留在概念阶段,尚缺乏实质性的具体政策支撑。奥巴马政府时期的国安会亚洲事务顾问麦艾文(Evan Medeiros)认为,特朗普的“印太战略”充满不确定性,缺乏经济内容,对态度矛盾的印度期望过高,有针对中国的意图。但特朗普总统访华时对中国显示出亲近,他的亚洲战略变得更加模糊。(35)

美国外交关系委员会主席哈斯(Richard Hass)认为,特朗普政府此次公布的《美国国家安全战略报告》最大的问题是经常与实际政策脱节。美国在强调中国威胁的同时,却退出“跨太平洋伙伴关系协定”,而“跨太平洋伙伴关系协定”是平衡中国影响力的最好手段。而且,特朗普在朝核问题上仍寻求与中国合作。特朗普一方面认为政府债务是巨大威胁,另一方面却推动减税计划增加1.5兆亿美元债务。(36)

印度观察者研究基金会(Observer Research Foundation)高级研究员阿布希吉特·辛格(Abhijit Singh)指出,四国集团目前并不可行。一是,美日未明确指出“印太战略”针对中国。因此美日可能致力于提供“一带一路”的对冲方案;二是,特朗普淡化南海问题的态度让印度认为美国不太可能帮助印度在斯里兰卡、孟加拉国、缅甸等地制衡中国。在印度看来,美国的重点在西太平洋,美国希望印度在西太平洋承担更多的安全责任。在东亚,在朝核问题上美国指望中国合作。因此,印度认为,在朝核问题上美国越有求于中国,就越不可能在印度洋制衡中国。实际上,特朗普的“印太战略”更多注重贸易而非安全;三是,美国对提升印度军事实力帮助有限。出于专利技术考虑,美国很难向印度提供最先进的军事设备。

特朗普政府面临的无法回避的一个问题是,美国的“印太战略”与中国的“一带一路”倡议的关系。对此美国国内已经出现了基于理性分析的意见。2017年10月,美国全球安全分析研究所主任、美国能源安全委员会高级顾问加尔·卢夫特(Gal Luft)博士发表了一份关于美国如何应对中国“一带一路”倡议的报告。报告指出,对于中国的“一带一路”倡议,美国应该建设性参与,既不完全排斥,也不完全接纳。美国应该成为一个务实的合作者而非破坏者。美国应该公开接纳区域互联互通和能源安全的总体构想,并有选择性地参与符合美国利益及价值观的项目,而抵制那些有损美国战略利益的部分。美国应将“一带一路”倡议纳入美中关系总体框架中。(37)

实际上,与奥巴马政府的“亚太再平衡”战略相同,特朗普政府的“印太战略”也把中国视为主要挑战者,主张美国介入地区事务,这意味着美国对亚太的投入不会减少。与奥巴马的幕后领导(lead from behind)不同,特朗普政府更注重提升美国的经济与军事实力,以实力求和平(peace through strength),从而为通过外交谈判扩大美国国家利益争取更多的筹码。特朗普政府更倾向于多边安全机制,试图统筹印度洋和太平洋,借助区域内国家平衡中国不断增强的影响力,以维护符合美国利益的区域均势。近年来,中国“一带一路”相关项目的不断推进让美国决策者产生了焦虑。特朗普政府的“印太战略”从某种程度上是对中国“一带一路”倡议的回应。未来中美关系仍存在不确定性。但不论中美双方存在怎样的分歧,合作共赢已成为经济全球化时代的主题,这为未来的中美关系确定了基本轨道。双方需要顺应时代潮流,管控分歧,在亚太地区开展积极合作,一道为促进亚太和平、稳定、繁荣做出贡献。

感谢《美国研究》匿名审稿专家的修改建议,文责自负。

①Daniel Twining,"How the West Can Enlarge Its Community of Values and Interests in the Indo-Pacific Region," The German Marshall Fund of the United States,March 2010,available at:www.gmfus.org/file/2110/download.

②Michael Auslin,"The Struggle for Power in the Indo-Pacific," The American Enterprise Institute,November,2011,available at:http://www.aei.org/wp-content/uploads/2011/12/-michael-auslin1_081751257288.pdf.

③Robert D.Kaplan,Monsoon:The Indian Ocean and the Future of American Power(New York:Random House,2011).

④Robert D.Kaplan,"The US Navy Fostered Globalization:We Still Need It," Center for a New American Security,November 29,2011,available at:https://www.cnas.org/publications/commentary/the-us-navy-fostered-globalisation-we-still-need-it.

⑤Ashley Tellis,"Balancing without Containment:An American Strategy for Managing China," Carnegie Endowment for International Peace,January 2014,available at:http://carnegieendowment.org/files/balancing_without_containment.pdf.

⑥Lisa Curtis,Walter Lohman,Rory Medcalf,Lydia Powell,Rajeswari Pillai Rajagopalan,and Andrew Shearer,Shared Goals,"Converging Interests:A Plan for U.S.-Australia-India Cooperation in the Indo-Pacific," Heritage Foundation,2011,available at:http://www.heritage.org/research/reports/2011/11/shared-goals-converginginterests-a-plan-for-u-s-australia-india-cooperation-in-the-indopacific.

⑦David Michel,Ricky Passarelli,"Sea Change:Evolving Maritime Geopolitics in the Indo-Pacific Region," Stimson,March 25,2015,available at:http://www.stimson.org/images/uploads/research-pdfs/SEA-CHANGE-WEB.pdf.

⑧Alexander Gray,Peter Navarro,"Trump's Peace Through Strength Vision for the Asia-Pacific," Foreign Policy,November 7,2016,available at:http://foreignpolicy.com/2016/11/07/donald-trumps-peace-through-strength-vision-for-the-asia-pacific/.

⑨《日美首脑工作餐及日美首脑会谈》,日本外务省,2017年11月6日(「日米首脳ワーキングランチ及び日米首脳会談」、外務省),参见网页:http://www.mofa.go.jp/mofaj/na/nal/us/page4._003422.html。

⑩Donald Trump,"Remarks by President Trump at APEC CEO Summit," The White House,November 10,2017,available at:https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/11/10/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam.

(11)Donald Trump,"Remarks by President Trump at APEC CEO Summit," p.46.

(12)Donald Trump,"Remarks by President Trump at APEC CEO Summit," p.46.

(13)"National Security Strategy," The White House,December 18,2017,available at:https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf,p.47.

(14)"National Security Strategy," p.47.

(15)"National Security Strategy," p.47.

(16)Donald Trump,"Remarks by President Trump at APEC CEO Summit," The White House,November 10,2017,available at:https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/11/10/remarks-president-trump-apec-ceo-summit-da-nang-vietnam.

(17)Donald Trump,"Remarks by President Trump at APEC CEO Summit."

(18)Donald Trump,"Remarks by President Trump at APEC CEO Summit."

(19)"National Security Strategy," p.47.

(20)Donald Trump,"Remarks by President Trump at APEC CEO Summit."

(21)《日美共同记者招待会纪要》,日本首相官邸,2017年11月6日(「日米共同記者会見」、首相官邸),参见网页:http://www.kantei.go.jp/jp/98_abe/statement/2017/1106usa.html; https://www.whitehouse.gov/the-press-office/2017/11/06/remarks-president-trump-and-prime-minister-abe-japan-joint-press。

(22)Rex W.Tillerson,Remarks on "Defining Our Relationship with India for the Next Century," Center for Strategic and International Studies,October 18,2017,available at:https://www.state.gov/secretary/remarks/2017/10/274913.htm.

(23)President Donald J.Trump's First Year of Foreign Policy Accomplishments,The White House,December 19,2017,https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-first-year-of-foreign-policy-accomplishments/.

(24)"National Security Strategy," The White House,December 18,2017,p.3.

(25)"National Security Strategy," p.27.

(26)"National Security Strategy," p.3.

(27)"National Security Strategy," p.3.

(28)"National Security Strategy," The White House,May,2010,available at:https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/rss_viewer/national_security_strategy.pdf,p.43.

(29)"National Security Strategy," The White House,February,2015,available at:https://obamawhitehouse.archives.gov/sites/default/files/docs/2015_national_security_strategy.pdf,p.24.

(30)"National Security Strategy," The White House,December 18,2017,available at:https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf,p.46.

(31)"National Security Strategy," p.25.

(32)"National Security Strategy," p.8.

(33)"National Security Strategy," p.21.

(34)"National Security Strategy," p.47.

(35)Demetri Sevastopulo,"Trump Gives Glimpse of ‘Indo-Pacific' Strategy to Counter China," Financial Times,November 10,2017,available at:https://www.ft.com/content/e6d17fd6-c623-11e7-a1d2-6786f39ef675.

(36)Richard Haass,"Trump's National Security Strategy Is at Odds with His Own Priorities," Axios,December 19,2017,available at:https://www.axios.com/trump-nss-at-odds-with-policies-2518500698.html.

(37)Gal Luft,"US Strategy toward China's Belt and Road Initiative," The Atlantic Council,October 4,2017,available at:http://www.atlanticcouncil.org/publications/reports/us-strategy-toward-china-s-belt-and-road-initiative.



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文章来源:本文转自《美国研究》2018年第01期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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