赵树凯:“地方政府公司主义”与治理困境

选择字号:   本文共阅读 4204 次 更新时间:2006-10-21 21:58:23

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赵树凯 (进入专栏)  

  

  改革以来,中国农村经济高速增长,农民生活水平显著提高,但是,形成的社会矛盾也相当突出。问题主要集中于社会发展滞后、公共物品短缺、政府的政治信任降低、社会紧张增加等。有学者将这种农村社会不和谐加剧的情况表述为“治理危机”。

  “治理危机”的出现,主要根源在于政府在经济发展过程中的过度介入。这种过度介入,就是地方政府的“发展型政府”特征。政府在经济发展过程中的过度作用,既是中国经济持续高速增长的解释,也是社会不和谐加剧的解释。斯坦福大学政治系教授戴慕珍提出了“地方政府公司主义”的概念:一方面,在经济发展的过程中,地方政府具有了公司的许多特征,官员们像一个董事会成员那样行动;另一方面,在地方经济的发展过程中,地方政府与企业密切合作。一个地方政府协调辖区内各个经济事业单位,似乎是一个从事多种经营的实业公司。

  “地方政府公司主义”虽然最初只是被用来解释乡镇企业快速发展的现象,但是它揭示了基层政府活动的主要内容和方式。现在,虽然原来意义上的乡镇企业没落,但是基层政权参与经济运作、介入企业运行的意愿和活动并没有减少,或者说,虽然已经基本上不再直接兴办控制企业,但是,地方政府在招商引资、土地征用等方面介入经济活动的强烈冲动,表现出同样鲜明的公司化行为特征。因此,“公司化”成为地方政府的重要特征。这是目前地方政府存在的主要问题,是政府运行的症结所在。这种公司化特征集中表现为地方政府以追求经济增长,特别是财政收入为最高动力。在某种意义上,GDP是公司化政府的营业额,财政收入则是其利润。在“发展是第一要务”的口号下,GDP和财政收入增长成为政府活动的核心,而政府的公共服务责任则退居其次。

  政府的公司型特征在经济发展的过程中发挥了很大的作用,但同时,也是“治理危机”的基本成因。第一,在公司化的政府运行逻辑下,资源主要被用于满足地方经济发展,面向全社会提供公共物品的目标被忽略,基层政权没有提供公共物品的动机;第二,僵化的行政体制使得国家与社会之间的关系不平衡,社会的要求对基层政权没有制度性的约束力;第三,政府无法有效地化解基层社会内部的紧张和冲突,一方面基层政权对于社会冲突的处理缺少动力,另一方面基层政权本身也被卷入社会冲突中,成为冲突过程中的利益相关者甚至是冲突发生的根源;第四,政府无法满足基层社会对公共服务和公共物品的需要,因而无法有效调动政治支持和信任。

  建立服务型政府、实现“科学发展”主要不是发展理念问题,而是政府运行体制问题。所以,要根本解决“治理危机”,必须立足政府自身的改革创新。或者说,发展型政府必须向监管型政府转变。对于中国政府来说,这是一个历史性的重大转变,是政府自身的一场革命。

  

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