姚尚贤:司法改革的组织竞争与利益博弈

——国家转型中的1947年司法行政检讨会议
选择字号:   本文共阅读 933 次 更新时间:2018-07-30 22:20

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姚尚贤  

摘 要:1947年司法行政检讨会议是南京国民政府后期司法改革运动中的重要事件。该次会议由时局所催生,并旨在推进司法改革来协助1947年宪法实施与实现国家转型目标。受组织规范等因素影响,会议由官方主导并具有明显的问题集中性与针对性。会议主要围绕检察制度改革等问题展开,在讨论中出现明显的组织竞争与利益博弈现象。受政制结构影响,此类博弈以政治利益为归依并使会议处于政治化影响之中。此种影响与时间短促等因素共同导致会议预期目标的落空,并预示了当时司法改革的最终结果,而导致此种结果的相关因素值得当下注意与反思。


对于现代社会的有序运行而言,会议作为发表意见、凝聚共识的一种沟通协商方式具有重要价值,此种重要性在涉及众多利益相关者、争议颇大的政治行动中更为明显。因此,在司法改革此种涉及利益重新分配的制度变革活动中,借助会议方式进行意见辩论、解决争议能为改革推进提供智力支持与动力保障。在南京国民政府后期召开的1947年司法行政检讨会议(以下简称1947年会议),不仅承担了上述功能,还肩负推进国家转型与实现民主法治的使命。与对1935年全国司法会议(以下简称1935年会议)的研究成果相比,对南京国民政府时期第二次全国性司法会议的1947年会议的研究基本阙如。因此,对该次会议的背景与目标、定位与争论、结果与影响的研究,不但有助于展现该次会议的相关情况并为了解南京国民政府后期司法改革的整体状况提供线索,同时也为当下司法改革提供反思素材。


一、司法行政检讨会议的缘起与追求


(一)背景:行宪的司法制度需求

当时国统区的不少社会精英而言,1947年宪法的颁布无疑是实现“保证国家之长治久安与国民之自由幸福”的一个机会。由于受“今后的问题不在宪法本身,而在如何行宪”思潮的影响,如何按照《宪法实施之准备程序》等法规培养“宪法生命素”、实施宪法成为了上述群体政治活动的重点,如作为1947年宪法整理人的王宠惠就指出:“

“但是宪法的顺利运行,不尽在其条文之完善,而更有赖于政府与人民遵行宪法的民族精神。故吾人不仅应检讨宪法之条文,而更应修养守宪之风度。”

与此相应,司法改革的主要争论和实践开始转入微观的具体层面,其中与司法行政相关的问题成为当时社会精英群体讨论司法改革时的焦点。在南京国民政府此类问题一直为社会精英群体所持久关注,此情况又由多方面原因所造成。

首先,从南京国民政府时期设定司法行政部职权的组织规范中可发现,其使用由法院行政与狭义的司法行政组成的广义司法行政概念。此概念因为权力作用内容多、范围广、与审判紧密相关而成为社会精英群体关注司法问题时的重点。其次,从组织角度考察,司法机关一般由审判组织和辅助组织两部分组成。虽然司法机关以审判案件、解决纠纷为其主要任务,但如果没有司法行政活动的辅助则其整体运作都无法获得实现与保障。再次,对司法行政是划归司法机关还是行政机关此问题的解答,受法律专业知识、司法与行政关系的理解、相应的政治考量及历史传统等因素的影响而存在差异。在南京国民政府时期,司法行政部在隶属上的数次变动无疑引发了对司法行政权的性质、内容及归属的持久争议。

这种关注与争议在1947年前后再次达到顶峰。其一方面与1947年宪法的颁布有关。虽然受美国因素的影响,立宪者基于模仿美国模式等考虑而确立了延续1943年将司法行政部划归行政院成例的制宪旨意。但在最终宪法文本并未明确规定,而此种“缺漏”无疑为宪法实施中司法行政归属等问题的争议产生提供了刺激。另一方面,抗日战争胜利后国民政府司法系统的腐败低效和不公正等问题引发了社会各界改革司法的广泛诉求,而司法行政存在的问题(如党化严重、干涉审判、人员特务化)又与1947年宪法所要求的独立公正的司法系统明显相背离,使其成为各界批评的焦点。在此背景下,对司法问题进行整体检讨“使未来司法工作配合新宪法顺利推行,以收实效”具有了现实迫切性,而通过召开全国性司法会议以回应行宪的司法制度需求成为了可选方式,1947年会议因此于南京应运而开。

(二)追求:通过改革支持行宪

在整个国民政府时期,全国性的司法会议共举行了四次。南京国民政府建政后,司法院曾在1935年汇集全国各界法律精英代表召开第一次全国司法会议,以求“集合复杂之经验及理解,异中求同”并实现“扩大国家的自由,以保护人民之利益”的追求,第二次则是1947年举行的全国司法行政检讨会议。

1947会议以“全国司法行政会议”而非“全国司法会议”冠名,最直接原因应是具体负责司法改革工作的司法行政部此时已隶属于行政院。此时的司法院在司法改革问题上除了参与改革讨论、提供建议外,仅具有有限的改革操作权(即对司法院直属组织和下辖的最高法院、行政法院和公务员惩戒委员会的司法行政的改革权限)。因此,司法行政部主持召开的司法会议以“全国司法行政会议”冠名符合当时政体架构的要求。

此外,1947年会议所需要面对的司法改革问题较1935年会议更加集中亦是原因之一。在1935年会议召开时,不仅需要解决法院和监狱组织健全、法规研究机关设立等司法系统内部问题外,还需要面对撤废领事裁判权、司法权统一和司法经费独立等与外部社会环境密切相关的问题,即会议所讨论的问题范围远超司法行政的范畴。至1947年会议召开时,由于撤废领事裁判权等目标已不同程度实现,所以会议关注的问题集中在如何保持司法独立、保障人权、改良法院和狱政等针对性与操作性更强的司法行政问题上,而“司法行政检讨会议”的冠名更符合会议的内容与定位。

另外一个重要原因在于1947年宪法颁布对司法界精英在心理上所产生的普遍影响。虽然对1947年宪法中司法部分的相关条论仍存在解释争议与博弈,但是对如何具体实施宪法已经逐渐成为舆论关注的重点,大部分法政界精英亦开始转向宪法实施过程中人权的司法保障实现、司法腐败减少、司法公正加强等微观问题的讨论。因此“司法行政检讨会议”无疑更能顺应此时主流法政精英的心理和关注点转变的趋势,亦更具有吸引力与号召力。

基于此,1947年会议以“全国司法行政检讨会议”名义召开,而名称上的独特表达又体现出其与1935年会议在关注重点、具体目标等方面的异同。毫无疑问,除了会议主办机构的区别等差异外,1947年会议在议题针对性和集中性程度上更高,所要解决的问题亦更具体性和实践性。同时,此种命名也反映出法政精英群体在1947年前后对于中国司法问题的整体认识与思考更加深入与清晰,即逐渐认识到当时政体结构中的司法行政与司法审判关系、司法行政自身存在的问题对于战后中国的司法建设等问题的解决影响深远。虽然1947年会议在讨论议题上相对狭窄,但由于直接针对当时司法改革中所急需解决的问题,所以“其检讨过去策划将来之意义,仍不失其为全国司法界之一重要会议”。会议中的观点争辩与决议,不仅揭示了当时司法系统存在的问题以及法政精英群体应对问题的多元观点、思考逻辑与内心世界,还呈现出以法政群体为代表的社会精英阶层希望通过改革促使司法制度满足国家转型要求、实现本土司法独立公正的追求与努力。


二、司法行政检讨会议的定位与内容


(一)会议的定位:“集思广益”与“采择施行”

1947年召开的司法行政检讨会议在内容与任务上具有明显的时局性与针对性,时任司法行政部部长谢冠生在会议开幕式致词中就指出:

“综上所述,前次司法会议(按:1935年全国司法会议)所提出的五个目标,大致已有所成就,但是我们检讨这些过去的措施,距离我们的理想还很遥远且因时世的变迁、战争的破坏,新的缺点也有不少发现,今后如何奋发前进弥补缺失来让工作效率的增进,这是本人对于本会议最大的希望。”

基于对过去司法改革历史的回顾与总结,其进一步指出此次会议的任务应该是:

“本次会议旨在检讨过去,策进方来,合全国实务家与法学家者于一堂,集思广益,翕合无间。”

上述表述凸显了1947年会议召开的历史意义,并与相关的组织法规范则共同规定着该次会议的性质定位、具体会议形式、内容与结果。从组织规范上考察,《全国司法行政检讨会议规程》、《全国司法行政检讨会议议事规则》、《全国司法行政检讨会议审查委员会规则》和《提案审查委员会分组办法》等组织规范为该次会议提供了从组织构建到具体运行的依据。其中作为基础规范的《全国司法行政检讨会议规程》不仅规定了参会人员包括朝野的理论与实务界人士(第二、三条),还规定了会议的时间(第五条)、基本内容(第六条)、实施细则(第四、八、十、十一条)与提案程序(第七条)等事项。在所有条文中,最具关键性的是该规程中的第九条:

“本会议议决事项,由司法行政部分别采择施行。”

此条规定实际上对1947年会议的性质进行了定位。所谓“分别采择施行”,赋予司法行政部对此次会议的各项决议处理上的选择权和最终裁量权——即可以对所有决议进行筛选,挑选出符合其自身认知与利益的决议付诸实施而并不需要全部接受与执行。因此,此次会议形成的所有决议对于司法行政部等其他国家权力机关并不具有强制性的约束力。在此条款所界定的基础上,司法行政检讨会议在性质上属于由官方组织(司法行政部)发起主导的、由实务界和理论界人士共同参与的、主要围绕司法行政问题展开讨论的、对会议决议进行选择性实施的专业性会议。此种对1947年会议的定位实际上与1935年会议的定位相同,按照1935年会议的会议规程第八条规定:

“本会议议决事项,由司法院分别呈送采择施行。”

除了会议性质定位上的相同外,两次会议的基础规范在大体事项、条文顺序安排等方面亦具有诸多相似性。当然,这些方面的相同或相似并不影响两者的差别,使得1947年会议除了具有检讨过去司法经验、决定未来改革方向和措施的功能预期外,亦如1935年会议一样为司法界人士相互沟通和凝聚共识提供了机会,使朝野各方可以“开诚心布公道,与会同人均认为有一种精神翕合无间”而对改革措施“于综合的一致之下籍以确定”,并达到“共相策勉、一致厉行”以使随后的司法改革在实践效果上获得更大的可能性。

(二)会议的内容:议题讨论的集中性

按照上述四个规范的规定,此次会议的日程由会议秘书长核编并由会议主席(即司法行政部部长)核定后通过。在提案的处理与审议等程序上,所有议案(包括各省市高等法院书面报告中所附带的建议或改进意见)均由主席首先交由会议的分组审查委员会审查。在分组审查阶段,提案人和相关主管人员在审查委员会要求下需要参会并进行相应的说明,而对于交付审查的提案则分成五种处理方式:

“一、认为适当者通过之;二、认为不必提出大会讨论而可供参考者保留之;三、认为有一部分可采取或须补充者修改之;四、认为两案以上可合并者合并之;五、认为宜交他组审查者移转之。”

所有初步决议都要提交大会,并由各分组召集人说明初步决议的内容及理由。从大会记录和审查意见可以发现,大会对于审查委员会做出的初步决议只进行整体判断(主要分为通过、原则通过、保留三类),对决议的具体内容甚少进行直接修改。因此,由审查委员会所形成的初步决议及相应理由直接决定着大会讨论的内容与方向。对审查委员会分组会议中就具体提案所进行的讨论争辩、初步决议的内容及形成理由等事项的考察,则成为了理解1947年会议的关键点。依照《提案审查委员会分组办法》的规定,所有会议提案按其内容主题的不同划分成了四组,每组负责的具体议题如下:

“第一组:一、关于检察制度问题;二、关于巡回审判及陪审问题;三、关于幼年法庭问题;四、关于县司法问题;五、关于法院、监所设置修建及员额配置问题;六、关于法院、监所处务问题;七、关于司法印状纸问题;八、关于诉讼存款物品及赃物保管问题;九、其他关于司法制度问题。

第二组:一、关于民刑法规问题;二、关于诉讼程序问题;三、关于冤狱赔偿问题;四、关于公证登记及非诉讼事件问题;五、关于诉讼费用问题;六、关于司法协助及调度司法警察问题;七、关于诉讼卷宗簿册及司法用纸格式问题;八、其他关于民刑诉讼问题。

第三组:一、关于司法人员之任免、服务待遇及考核奖惩问题;二、关于司法人员之教育、考试及训练问题;三、关于司法人员之福利问题;四、关于司法人员之退休及抚恤问题;五、关于司法经费及法收问题;六、关于统计表报问题;七、其他关于人事会计统计问题。

第四组:一、关于监所法规之施行问题;二、关于监犯教诲及教育戒护问题;三、关于监狱卫生、监犯口粮、监狱作业及服役问题;四、关于外役监问题;五、关于出狱人保护问题;六、关于保安处分问题;七、关于法医及指纹问题;八、关于律师问题;九、其他不属于组别问题。”

从上述可知,提案的分组不存在明确界限,仅大体依据司法制度问题、民刑诉讼实体和程序问题、司法人事会计统计问题、司法执行及辅助问题进行分类,而且还存在少量议题超越了“司法行政”范畴。导致此种情况的因素众多,而司法行政与其他法律问题的关联性、参会人员大多具有1935年会议的参会履历应最为重要(后者的会议议题大量涉及到立法、行政等司法领域外的问题)。但这种情况并不影响此次会议对于司法行政问题明显的集中性关注以及会议议事活动的开展。在审查委员会形成的初步决议基础上,会议组织七次大会并审查了五百八十九件提案,其中原则通过一百五十多件,送司法行政部参考一百三十多件,送司法行政部转商或转送主管机关十件,保留或撤回的六十八件,修正通过十五件,余下的照原提案直接通过。

虽然会议决议对相关官方机构并不具有强制约束力,但由于有大量法政界官员参与,使得不少决议案随后被相关政府机构纳入其工作计划中付诸执行。所以,当时社会主流舆论对此次会议的召开及其成果给予了较多关注以及较多的正面性评价。因此,对于司法行政检讨会议中相关决议内容的考察,不但有助于把握此次会议的作用和影响,而且亦能加深对1947年宪法制定后的司法改革情况及法政界精英群体在改革中的态度与行为选择的理解。


三、会议中的组织竞争与利益博弈——以检察制度改革争论为例


(一)会议讨论中的焦点议题

虽然会议议题数量众多,但从提案数量分布、讨论激烈程度的角度考察,可以发现基层司法组织改革、检察制度调整、司法人事、人权保障及冤狱赔偿此四类议题不仅数量比重值大,议题所隶属的审查组别中的委员数量也明显较多,而且被当时的主流媒体期刊经常报道。因此,上述四类议题实际上是1947年会议中各方关注与争论的重点,如时任司法行政部次长的汪楫宝在回忆会议时就指出:

“其比较重要者:如检察制度,主张加强检察官职权,并与宪警机关,密切联系。如巡回审判制度,主张制定富有弹性之法规,施行于边省或交通不便之区。如县司法处组织,主张县长不兼检察职务,并预期于三年内一律改设法院。对于冤狱赔偿制度,拟订有刑事补偿法草案。对于法律适用条例,主张延聘专家,拟订修正草案,完成立法程序。对于司法人员之待遇,主张特别提高,并供给宿舍制服。边疆司法人员,尤应仅先办理。”

这些议题也与当时社会舆论希望此次会议应该着重解决的问题存在高度重合性。因此,考察上述议题的讨论情况与决议内容是了解1947年会议相关情况的重要切入点,其中由检察制度改革问题所引发的争论最具代表性。此种重要性具有深厚的历史渊源,在1935年会议召开前后,对于检察制度的改革讨论在司法界就形成了废除论和保留论两种主要观点但并未形成最终结论与付诸实践。此种争论在战后贪污腐败、检察制度问题凸显等因素影响下被激活,加之与基层司法改革密切相关使得检察制度改革问题成为了1947会议中各方“最注重之问题,亦为提案最多、审查辩论最激烈之问题”。

(二)检察制度改革争论中的组织竞争与政治利益

在涉及检察制度问题的提案中,对于改革的必要性已有共识而差别仅“惟所争持者改革之方案而已”。虽然“如何加强检察权之运用行使,其要素固有多端”,但“目前最感迫切而重要者厥为改进或调整现行检察制度问题”,其中以审判组织与检察组织两者关系的调适最为关键。围绕此关系问题所产生的改革方案实际上是从过去的两类观点中演进而成的,具体表现为三类主张:

“有主张回复审检对立;有主张完全废止检察制而以国家律师刑事追诉权;有主张缩小检察机构,院检行政事务悉由院长监督处理,聚讼纷纭,莫衷一是。”

对于此三类主张,司法行政部以提案的形式做出倾向性评价。对于第一种主张,司法行政部认为是不合时宜的,因为“际兹经费支绌人才匮乏,事实上固难办到”而且“当今所需要者为用于任事之检察官而非组织庞大之组织机构也”;对于第二种主张,司法行政部亦持否定态度,因为“国家律师职权有限,难负摘奸法伏、保障公益之重任”所以“不符合目前吾国国情”;对于第三种主张,司法行政部虽然认为其用意良好,但是“事实上审检事务其性质迥不同,两方行政事务自亦难予以强合”。在其看来,当时检察制度备受诟病的原因是:院检双方因行政事务摩擦频繁而效率低下;检察官与警察的公务联动不足;检察官因事务繁多而执行公务效果不佳。因此其提出了三项改进意见:

“一、划分院检分配预算,个别执行,籍以减除院检两方行政上摩擦;二、加紧检察官与司法警察机关间联系,互派人员易地办公以利刑事案件侦查;三、扩大自诉范围,简化提起公诉程序俾检察官对于莅庭辩论提起上诉,自动检举亦能充分发挥效能。”

司法行政部对审检配置制持基本保持的官方态度影响了审查委员会和大会的讨论,具体表现为主张在维持审检配置制下加强检察组织的独立性与功能性的提案占相关提案总数的大部分。然而,不同意见依旧存在,如最高法院检察署检察长郑烈就认为以需要大量经费支出作为反对恢复审检对立制度的理由是不充分的,因为:

“查现在高等以下各级法院关于检察部分之组织,与院方比较除会计外,其余各单位几已应有尽有,稍事扩充即可成为一完全独立之机构,员额之增置极为有限”。

因此只需在编制预算时增加专门侦查费用就能实现审检独立和加强检察权能。此种主张恢复审检分立旧制的观点并非少数,除了上述理由外,还包括过去审检分立制度效果尚可、检察组织设置于法院其名实不相符、审检分立有利于人才使用、审检配置与民众水平状况不匹配等,这些主张无疑对司法行政部提出的改革意见形成了冲击。

此外还存在其他观点,如江西省高等法院院长吴昆吾就建议对审检机构一元化,将检察官并入法院内等于法官而独立行使检察职务、实现检察组织的法庭化;四川高等法院院长苏兆祥亦建议对检察组织按照法庭模式管理并由副院长主管。此类观点实际是强化法院院长对检察业务的控制并由法院院长所提出,无疑与法院院长的自身利益密切相关。上述主张审检分立的提案大部分由检察组织负责人提出,其诉求究其本质旨在努力实现自身所在次级司法组织的利益最大化。因为一旦实现审检分立,不仅检察组织的组织能力将获得大幅度提升,更重要的是检察组织负责人无论职权范围抑或官阶待遇均有提升。此种利益增损无疑是各级检察组织负责人强烈呼吁实现审检独立、加强检察机构职权的重要动力。此种情况贯穿了检察制度改革讨论的过程,在加强基层检察官员控制、检察官与警察关系调整等问题上亦同样存在(检察组织的参会代表均呼吁加强检察官对警察的调度与奖惩权限)。

与审检配置存废问题上存在争议的情况不同,在检察制度改革的其他问题上呈现出意见一边倒的情况,如划分审检工作经费并提高检察长的人事经费监督权限、加强检察官对警察的调度权限等主张均获得了大多数支持。而在是否扩大自诉范围问题上,司法行政部提出扩大自诉范围的建议被大多数参会代表所反对,其中理由在于自诉往往由于人民法律知识不足等因素而导致司法资源浪费和拖累被告等负面后果。在此情况下,虽然司法行政部的建议具有明显倾向性,但是也不得不做出妥协,如大会就上述提案的最后审查决议为:

“(1)建议修改法院组织法,将最高法院检察署改为总检察署,高等以下各级检察处改为高等检察署、地方检察署,分别设置总检察长及检察长,在法院组织法未修改前由司法行政部将院检经费划分并酌定法收分别收解办法;(2)切实加强检警联系;(3)监所监督问题及检察官坐席问题留待修订法院组织法时统筹办理;(4)自诉范围不宜扩大。”

从大会决议可以发现,虽然司法行政部在自诉等问题上作出妥协,但在审检关系问题上依旧维持审检配置制度并在此框架下加强检察制度,而未采纳审检分立或审检合一制度。此种情况与民国时期的司法历史经验及司法行政部的自身利益密切相关。首先,自清末改革以来的历届政府中对于检察官均规定由司法行政部门所统属,所以对其进行制度改革会受到历史路径的制约;其次,在检察组织分立之后,其组织能力在获得提升的同时亦会更加系统化,进而强化其自身的组织特点。此种状况客观上是不利于司法行政部(尤其是部长)的管辖与控制的,在北洋时代由于检察组织的独立性导致司法总长对于检察组织的调度控制能力下降的事例亦时有发生;再次,在过去审检配置制度运作的过程中,一旦检察组织和法院组织间出现摩擦,作为两个组织共同行政上级的司法行政部则成为摩擦的处理者,而此种情况对部门(尤其是部门首长)政治与行政权力的发挥无疑是最有效的。基于这种政治利益考虑,司法行政部拒绝采纳其他组织通过专业方式表达的政治利益诉求、最终维持其自身观点与要求则具有逻辑必然性,而这些不同利益的考量在南京国民政府高度政治化的党国体制中最终又必然以政治利益为依归。


四、司法行政检讨会议的结果与影响


(一)会议的情况与评价:“与崇法务实之意相反”

虽然受战后国内环境复杂化影响,司法改革面临众多困难甚至受到保守势力阻挠,但是1947年会议的整体精神基本回应了1947年宪法对于司法的制度需求。因此,其历史意义值得肯定,但存在的不足也不能忽视。由于存在会议时间较短等问题,客观上对会议的讨论深度与理性程度等方面带来了负面影响。此种问题在当时会场中就有所表现,如参会的著名法学家、律师郭卫就指出会议存在下列问题:

“(一)发言多未扼要难免浪费时间;(二)高调易趋激昂难免忽略现实;(三)思考宥于一隅难免近乎迂阔;(四)建议涉于新颖难免形成孤立;(五)提案合并仓促难免遗漏内容;(六)起立不报号难免紊乱秩序。”

其中第三和五点最为明显,而前者还表现为参会成员之间的相互不信任甚至轻蔑。虽然1947年会议在参会人员的多元性上不及1935年会议,但仍保持了对体制外具代表性的法律精英的囊括。然而在其看来,此种在选择参会代表时有意营造的多元性不仅没有使会议讨论更加多元化和理性化,反而使得讨论过程中出现思考和建议上的情绪化及流于表象:

“例如久于教授者,以为律师、法官之所为皆不合乎学理之想像;久于法官者,以为律师多为讼棍;久于律师者,以为法官多属酷吏。盖彼此各以其平日不快之感触目为普遍之事实,终致宥思考于一隅而近乎迂阔。”

此种情况又因为开会时间不足而加剧。虽然会议持续一周左右,但仅有三日时间进行分组会议与大会讨论,以至参会者之间的法律议论严重不足而大多数提案“未能精细整理”。在郭卫看来此种不足直接影响到对于提案内容的最终处理结果,如在评价大会最终形成的检察制度改革决议时,其就指出:

“综上三项决议(按:具体内容见上文),第一点就现实论,可谓祗解决院检关于经费上之争点而已,形式独立尚待将来法编之修改;第三点几连空头人情建议亦未通过,等于保留尔;至于检警联系之如何加强亦无具体办法,会议之结果往往如是。”

此种倾向性亦出现在其对基层司法改革等决议的评价中,如其认为不少决议均是仓促形成而“以敷衍此一提议”。这种在肯定大会历史意义时又指出大会在会场讨论与决议内容上存在不足的观点为部分社会精英所承认,如当时正在改组的《中央日报》就刊发社论指出会议中没有讨论、但在未来司法改革实践时必须关注的问题:

“我们看完了四百多提案,深切的体认到此次会议对于‘检讨过去’、‘策划未来’,确已获得预期的效果,这是值得我们十分钦佩的现在会议业已结束,我们很愿意提出审判上的两个基本要求,加以讨论。”

《救国日报》的社论与《中央日报》持类似观点,但是在措辞口吻上则更加激进,如在要求继续检讨过去司法制度的优点与缺陷并进行更加彻底的改革时指出:

“全国司法行政会议在京开会数日,于今日宣告闭幕,我们看看会议中所讨论的提案,一切均不外增加现行司法制度的繁文缛节,此实与崇法务实之意相反……因法多而条文烦琐,无知识之人民固然对法律一些不懂,即有知识之人民,受过高等教育者,谁又得知法律内容于万一。”

由此可以发现,社会各阶层对于1947年会议的认知并非铁板一块,尤其是社会法政精英群体内部对于此次会议及其结果的看法与评价存在众声喧哗式的差异。这种状态实际上展现出从“训政”向“宪政”过渡的过程中社会思想的多元化趋势。

(二)会议的结果与影响:“前人栽树后人乘凉”

然而正如郭卫所指出,相对于上述不足,直接决定1947年会议最终结果及影响的是会议各项决议的后续执行情况。此问题在会议刚闭幕时就被部分司法界精英所认识,如作为会议总召集人的谢冠生就指出会议决议的执行情况的重要性:

“本会议既已于求知有所致力矣,夫徒法不能以自行,虽有良法美意而推行之功仍不能不有赖于在事者之尽力。先民有言为政不在多言,顾力行何如耳。世之讥会议者,辄以议而不决、决而不行为病。本会议既不高远难行之论,与议者又多半为异时执行法案之人,坐而言者必可起而行,庶几一雪世人之诮。”

此种强调不仅反映了召集会议的司法界官员们对于会议的定位和期待,而且还反映了其对改革可能遭遇的困难的清醒认识以及担忧。此种担忧由于战后社会局势剧变、利益相关者间的政治利益博弈等因素导致改革异化而成为现实,最终导致了1947年会议形成的众多专业性和针对性程度较高的决议无果而终。

然而值得指出的是,虽然该次会议受利益相关者之间围绕政治利益展开的组织竞争与博弈的影响,大多数决议无法付诸施行或者最终夭折。但是,这并不掩盖当时以司法界精英为代表的社会法政精英群体通过司法改革以求实现司法独立公正目标的努力与尝试。随着1949年国民党政权在大陆统治的结束,部分参会者迁移至中国台湾地区,此种努力和尝试也被延续进而影响了该地区随后进行的司法改革的方向、进路和风格。在1956年前后中国台湾地区兴起的民主法治运动中,不少法政精英就要求落实司法制度的去政治化与专业化来回应民主政治的要求,以符合1947年宪法所确立的政制结构。其中陶百川等人就曾撰文指出当时高等及以下地方司法组织属于司法行政部的制度安排直接影响司法的独立运作,而解决的根本方式就是改变当时的司法体制,将所有法院归属司法院以实现司法系统的去政治化与中立化。另外客观而言,1947年会议在整体上反映出了追求民主和法治成为战后社会各界共识的现实状况,而这种现实状况则是后来国共政权斗争中,中国共产党一方最终胜出的重要社会因素和历史基础。

1947年司法行政检讨会议是法政界顺应南京国民政府后期国家转型历史潮流而召开的重要会议。会议围绕行宪过程中如何改进司法制度以实现司法去政治化、保障人权、加强司法公正等相对微观的问题而展开,具有明显的针对性与集中性。在会议过程中,明显出现利益相关者间的争论,其中围绕检察制度改革问题的争论典型地体现了基于各自利益而进行的组织竞争与利益博弈。这种竞争在高度政治化的政制结构中以政治利益为依归并导致改革的政治化。受会议时间短促、讨论不足等会场因素限制以及利益相关者间竞争的高度政治化影响,1947年会议并未达到预期目标。此种结果情况预示着南京国民政府后期司法改革的最终走向,而造成这种结果的相关因素(尤其是改革利益相关方的组织竞争失控)及历史经验值得当下司法改革决策者的注意与反思。

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文章来源:本文转自《上海交通大学学报》2018年第4期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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