高一飞 梅俊广:专业法官会议制度实施情况的实证研究

选择字号:   本文共阅读 1179 次 更新时间:2017-08-30 22:50

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高一飞 (进入专栏)   梅俊广  


内容摘要:专业法官会议是为合议庭提供参考性意见的议事咨询机构,对于案件审理过程中发现的重要法律适用问题或者其他重大疑难复杂问题,独任法官或者审判长可以提请院、庭长召集专业法官会议讨论,其结论应当记录在卷,供合议庭参考。专业法官会议是中国特色的法院内部向办案法官提供咨询意见的专门机构,是在走向审判独立的特殊过程中,对法官自由办案能力担心而产生的一种特殊组织。它产生于2000年的审判长联席会议,正式确立于2015年。从调研的四个法院专业法官会议的规则和运行状况来看,它已经发挥了重要的作用,大部分规则具有共同的特点。但是从运行情况来看,相对于巨大的案件数量,整体上运用较少,对于专业法官会议的运行情况,法官的评估结论是“一般”,并无负面评价,且对其前景持乐观态度。为什么专业法官会议在实践中适用不多,原因在于审判中遇到自己把握不了的问题,法官们的实际做法并非申请召开专业法官会议,而是通过私人关系向学界专家口头咨询、向有审判经验的庭院长和上级同行口头咨询,这种方法高效简单,但其中的向庭院长和上级同行咨询的做法,很容易演变成变相审批。将来,最高人民法院应当总结这些地方规则,确立专业法官会议的下列规则:确立召集会议的原因,确立提请、召集会议的主体,确立专业法官会议的人员结构,明确专业法官会议的议事范围,明确专业法官会议的议事规则。


关键词:专业法官会议,司法责任制,独立审判,咨询机构,议事规则


一、问题提出


在我国,专业法官会议是由审判长联席会议(有的地方称法官联席会议)逐渐发展而来的一种新的会议制度[[1]],完整的官方定义见于《最高人民法院关于审判权运行机制改革试点方案》(法【2013】227号)(以下简称《试点方案》),规定在其第5条:“对于案件审理过程中发现的重要法律适用问题或者其他重大疑难复杂问题,独任法官或者审判长可以提请院、庭长召集专业法官会议或者审判长联席会议讨论,其结论应当记录在卷,供合议庭参考。”


在西方国家没有类似的机构可以相提并论。欧洲各国基本上都设有负责司法机构行政管理工作的委员会,有的称“司法委员会”,有的则称“司法官委员会”。这一机构的主要职能是作为政府和法院之间的中间人,从而以某种方式或在某些方面保障司法机构的独立。目前,欧洲存在这样一种趋势,即原来一直依赖行政部门对法院和法官进行行政管理和司法预算管理的国家,正在陆续改革这种模式,建立司法委员会承担这些职责,[[2]]该委员会完全没有案件咨询的职能。在英国,历史上曾经在上议院的枢密院设立司法委员会,行使最终审判权,因而具有司法职能。2009年10月1日,备受各界关注的英国最高法院正式成立,它取代上议院司法委员会而成为英国的最高终审司法机构。[[3]]但曾经存在的司法委员会也与中国的专业法官会议不同,因为它的本质就是设立在议会的最高审判机构,是英国最高法院的前身。而在美国,联邦最高法院、参议院和众议院、美国律师协会都设立有叫做“司法委员会”的机构,但是都不是法官办案的咨询机构,在法院是行政管理机构,在参议院和众议院是司法政策制订机构,在律师协会则为监督与联络法院的机构。[[4]]


可以说,专业法官会议是中国特色的法院内部向办案法官提供咨询意见的专门机构,是在走向审判独立的特殊过程中,对法官自由办案能力担心而产生的一种特殊组织。


专业法官会议是人民法院总结审判权运行机制改革试点成功经验形成的一种统一法律适用机制,具有现实合理性和必要性。[[5]]其产生的原因,2015年9月21日《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》作了深刻的表述:“建立健全符合司法规律的审判权力运行机制,增强法官审理案件的亲历性,确保法官依法独立公正履行审判职责”。在确保法官独立行使职权的同时,又要体现法院的集体智慧、加强同行监督和庭院长监督,防止裁判不公。其功能主要表现在:讨论重大、疑难、复杂案件,提供参考性意见;促进法官能力培养,降低法官职业风险;过滤审委会案件讨论,推进审委会制度改革;统一裁判尺度,总结审判经验;规范审判权运行机制,促进司法责任制落实。


对专业法官会议这一运行了17年的重要司法机权力运行机制,最高人民法院并没有统一的全国性规则。本文中我们将对这一制度在地方探索中的规则内容和运行情况进行比较,并为最高法院制订全国性规则提出自己的建议。


二、我国专业法官会议的产生与发展


专业法官会议是沿革审判长(法官)联席会议产生的一种新的会议制度,是通过专业法官集体讨论的方式,为合议庭或案件承办人提供参考性意见的议事咨询机构。我国专业法官会议脱胎于2000年产生的审判长联席会议,经历了17年的发展,这一名词得以统一和确认,但是没有统一实施规则,2015年9月21日通过的《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》第8条的全部内容也只是作了非常简约的规定。它经历了17年的改革与发展,我们把它分为三个时期。


(一)地方法院进行的自发探索(2000.7—2013.10)


早在1999年10月,最高人民法院发布《人民法院第一个五年改革纲要》,提出“建立符合审判工作特点和规律的审判管理机制”。2000年7月,最高人民法院颁布实施《人民法院审判长选任办法(试行)》,部分法院尝试由审判长组成会议进行研讨案件。2000年7月18日,广东省高级人民法院发布《广东省法院民事审判方式改革指导意见(试行)》,提出:建立审判长联席会议或集体讨论案件制度。[[6]]这是最早在法院系统提出建立审判长联席会议的记载。此后,审判长联席会议制度在部分法院已经开始尝试。2001年1月,最高人民法院刑一庭在《刑事审判参考》上刊登一则审判长会议意见[[7]],要求全国法院都可尝试推行“审判长会议”,这标志着审判长联席会议制度的正式产生。


此后,审判长联席会议的运用逐渐广泛起来。[[8]]


2002年,厦门市思明区法院审判长联席会议负责研究审判、执行工作中重大、疑难、复杂及新类型案件的个案法律适用问题,提供咨询意见供审判组织参考。同年,成都市高新区法院法官会议由具备审判职务的法官组成,开展案件审判经验交流,即对复杂、疑难、重大、新类型案件进行研讨,也对拟提交审委会的案件进行讨论,比较松散,缺少相应的规则,有点类似于学术组织的性质。


2004年,北京市房山法院针对“同案异判”的情况,召开法官联席会议,统一裁判尺度。随后,很多法院也相继设立了审判长联席会议制度,如杭州中院、成都中院、徐州中院、上海黄浦法院等。


2004年10月26日,《人民法院第二个五年改革纲要》强调改革和完善审判组织与审判机构,提出了在审判委员会中设立专业委员会的要求,从最高人民法院到各中级人民法院在审判委员会中设立刑事专业委员会和民事行政专业委员会,对专业委员会成员结构也进行改革,确保资深法官能够进入审判委员会。但此时的专业委员会带有审判组织的性质,履行审判职能。


随着审判长联席会议制度在全国各地法院迅速推广,它逐步取代庭务会制度,主要研讨重大疑难复杂案件以及法律适用问题等,其决议的效力对合议庭具有参考作用。此时,审判长联席会议已经有些比较明确的规则,比如议事范围、意见的效力等。如在2006年9月,北京市朝阳区法院率先出台《法官会议制度规定》,明确了参会人员、提议召集程序、研讨的业务范围、形成决议的方式及效力,虽然称呼为“法官会议”,但其本身是分层级的会议,包含法官大会、法官联席会议、庭内法官会议,其规则及运行的状况为专业法官会议的正式推行提供了很好的参考价值。


2009年12月14日,《最高人民法院关于进一步加强合议庭职责的若干规定》要求,除提交审判委员会讨论的案件外,对于重大、疑难、复杂或者新类型案件,合议庭事实认定或法律适用分歧案件等五类案件可以由审判长提请院长或者庭长决定组织相关审判人员共同讨论,形成讨论意见供合议庭参考。该规定明确了案件的讨论类型,提请、召集程序以及讨论意见的效力等。为今后建立专业法官会议并设置相应规则奠定了基础。


从当时法官会议规则制订的情况以及部分法院实践情况来看,法官会议从审判长联席会议逐渐延伸,并形成了一些规则,比如,参会人员、讨论案件类型、提请召集程序、意见的效力等,为试点之后推行专业法官会议提供了实践经验。


(二)最高法院组织的统一试点(2013.10—2015.9)


2013年10月25日,最高人民法院下发《关于审判权运行机制改革的试点方案》(以下称《试点方案》),明确就部分案件提请、召集专业法官会议,选择9家法院开展试点工作。《试点方案》对裁判文书的签发机制也进行改革,并且要落实办案责任制,保障合议庭或独任法官依法行使裁判权。为了保障办案责任制的落实,在第5 条规定了“专业法官会议或者审判长联席会议”:


“(重大疑难复杂问题的处理) 对于案件审理过程中发现的重要法律适用问题或者其他重大疑难复杂问题,独任法官或者审判长可以提请院长、庭长召集专业法官会议或者审判长联席会议讨论,其结论应当记录在卷,供合议庭参考。”


试点之后,地方很多法院按照《试点方案》的要求和精神推行专业法官会议制度,很多法院都出台了相应的规则或制度,以便更好地指导专业法官会议实践。


在《试点方案》出台之后,2014年1月15日,试点法院之一的重庆市第四中级人民法院通过《专业法官会议规则(试行)》,建立刑事、民事、行政专业法官会议;2014年6月24日,重庆市江北区人民法院印发《专业法官会议议事规则(试行)》,建立刑事、民事、商事、立案行政执行专业法官会议等等。除了9家试点法院外,部分其它法院也在自行尝试推行这一制度,如2013年底,广州珠海横琴新区人民法院实行法官会议制度,取消了传统的业务庭建制,法官会议在人员组成方面是由全体法官构成的,法官会议具有管理职能,比如分配案件、合议庭设置等,同时也进行案件研讨等。


2014年10月23日,四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,提出完善司法管理体制和司法权力运行机制,完善确保依法独立公正行使审判权的制度,实行办案质量终身负责制,这些都体现了尊重审判权的权力运行规律。[[9]]正是在这样背景下,2015年2月26日,最高人民法院发布《关于全面深化人民法院改革的意见》,提出了“完善主审法官会议、专业法官会议机制”,这是继《试点方案》之后,最高院把专业法官会议的推行再次提上重大议程,全国统一的专业法官会议制度呼之欲出。


(三)司法责任制背景下的全面推广(2015.9--)


建立健全符合司法规律的审判权力运行机制,就是要落实审判责任制,做到让审理者裁判,由裁判者负责;此外,还应健全院、庭长审判监督机制,明确院、庭长审判监督职责,健全内部制约监督机制。为此,2015年9月21日,最高人民法院公布了《最高人民法院关于完善人民法院司法责任制的若干意见》(以下简称《意见》)第8 条提出:


“人民法院可以分别建立由民事、刑事、行政等审判领域法官组成的专业法官会议,为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见。合议庭认为所审理的案件因重大、疑难、复杂而存在法律适用标准不统一的,可以将法律适用问题提交专业法官会议研究讨论。专业法官会议的讨论意见供合议庭复议时参考,采纳与否由合议庭决定,讨论记录应当入卷备查。”


至此,专业法官会议制度有了十分明确的方向,也相应明确了一些会议规则,比如讨论案件的范围、意见的效力等等。


《意见》推行之后,专业法官会议在全国各地大范围开展起来。如,2016年3月,陕西省高级人民法院制定了《专业法官会议规则》;2016年4月19日,重庆市渝北区人民法院印发《专业法官会议工作规则(试行)》;2016年11月8日,四川省自贡市中级人民法院印发《专业法官会议工作规则(试行)》等等。推行专业法官会议的这些法院,都制订了相应的规则。“地方法院对该项制度的实践及其成效和问题,成为准确定位专业法官会议制度、科学评估审判权运行机制状况的注脚。”[[10]]


2017年4月12日,最高人民法院发布《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》,其第六条规定:“各级人民法院应当充分发挥专业法官会议、审判委员会总结审判经验、统一裁判标准的作用,在完善类案参考、裁判指引等工作机制基础上,建立类案及关联案件强制检索机制,确保类案裁判标准统一、法律适用统一。院庭长应当通过特定类型个案监督、参加专业法官会议或者审判委员会、查看案件评查结果、分析改判发回案件、听取辖区法院意见、处理各类信访投诉等方式,及时发现并处理裁判标准、法律适用等方面不统一的问题。”进一步明确了专业法官会议在审判监督中的职能。


三、各地专业法官会议的规则比较


《试点方案》及《意见》对专业法官会议规则并没有全面详细的规定,推行专业法官会议的各地法院也都是基于自身情况制订的相应规则来指导专业法官会议运行。


我们选取了C市X中院、S省Z中院、C市J区法院、C市Y区法院进行调研,从召集会议的原因,提请、召集会议的主体,人员组成,议事范围,议事规则等方面进行比较。这四家法院的基本状况如下:


C市X中院,下辖1区4县,辖区面积17000平方公里,总人口320万人,政法编制97人, 2014年审结案件2836件,审判执行质效位列五个中级法院第二。该院自2014年1月14日开始推行专业法官会议,推行专业法官会议较早,并且是9家试点法院之一,具有代表性。


S省Z中院,下辖4区2县,辖区面积4300平方公里,总人口320万人,政法编制134人,2016年审结案件1577件,刑事案件232件。该法院自2016年11月8日开始推行专业法官会议,整体条件在S省居于中间状态,是后起的推行专业法官会议的法院。


C市J区法院,辖区面积221平方公里,总人口84.98万,政法编制90人,该法院2014年审结案件15079件,刑事案件1230件;2015年审结案件23030件,刑事案件1298件;2016年审结案件34453件,刑事案件1362件。该法院自2014年6月24日开始推行专业法官会议,在2014年、2015年专业法官会议运行中没有单独区分刑事专业法官会议,2016年刑事专业法官会议独立出来。


C市Y区法院,辖区面积1452平方公里,总人口143.3万,政法编制194人,2016年审结案件37743件,刑事案件1377件。该法院自2016年4月19日开始推行专业法官会议,是C市辖区内案件量最多的法院。


以上这四家法院都有其自身的特点,我们将结合其案件审结情况以及专业法官会议实施情况,在专业法官会议规则及运行情况方面进行比较。


(一)召集会议的原因


通过研究发现专业法官会议启动原因主要在于解决重大、疑难、复杂等问题以及存在法律适用标准不统一的问题,但是实践中专业法官会议议事范围突破了《意见》的限制性条件,不局限于《意见》中的规定,专业法官会议在不同法院有着不一样的实践,而其召开的原因自然有所差异,如下表1:



通过对以上四家法院专业法官会议的研究分析,在召集会议原因方面存在以下特点:


一、相同之处,以上几个法院都会基于重大疑难复杂等案件、裁判尺度统一等问题召开专业法官会议;此外,法律适用问题是专业法官会议召开的重要原因。


二、不同之处,过滤审委会讨论案件也是召开专业法官会议的重要原因,但是并非完全一样受到重视。比如S省Z中院并没有把过滤审委会案件作为专业法官会议召开的原因,而C市X中院、C市J区法院、C市Y区法院格外重视专业法官会议对审委会案件的过滤作用;此外,根据法院自身情况,可以基于法官能力培养、案件推介、分析审判运行态势等召开专业法官会议,比如C市X中院重视法官能力培养,C市J区法院及C市Y区法院重视案件推介,C市Y区法院会基于分析审判权运行态势而召开专业法官会议。


(二)提请、召集会议的主体


实践中专业法官会议提请、召集的主体大多数法院的做法是:由审理案件的合议庭审判长或案件承办人提出,报院长或副院长决定是否召开。调研的几个法院在召集会议主体方面有相同之处,也存在很大的区别。



通过比较可以发现,在提请主体方面,院领导都有提请召开专业法官会议的资格,但是不同的是C市X中院根据会议讨论的情况不同而区分不同的提请主体,比如法律适用疑难问题、拟提请审委员研究案件是否属于审委会讨论案件范围等由审判长提请召开,重审、改判等问题由审判管理办公室提出召开,当事人反映强烈、社会影响大的案件的处理思路等问题由审判长、庭长、审判委员会委员或副院长提请召开。


S省Z中院虽然区分两种不同的提请主体,但是基本上案件都是由合议庭成员提请召开,院长、分管院领导、业务部门主要负责人等考虑到案件特殊性以及有必要讨论的前提下才会提请召开。C市J区法院将提请召开专业法官的资格限定在院长或院长委托的副院长,C市J区法院没有明确规定提请主体,只是规定院长或院长委托的副院长召集专业法官会议,根据研究议题性质来确定专业法官会议人员,这是一种提请与决定召集主体一致的做法。C市Y区法院的做法是专业法官会议议题由承办人报所在业务部门负责人后由负责人提出。


从决定召集主体来看,还是存在很大的相同之处,如C市X中院、S省Z中院、C市J区法院明确规定由院长或院长委托的副院长决定召集,而C市Y区法院只是规定由会议主持人决定是否召集,而会议的主持人由专业法官会议的组长或副组长担任,组长、副组长的人选来自于院领导或审委会成员,因此实质上具有共同性,只不过C市Y区法院只是在召集主体方面淡化了一定的行政色彩。对于专业法官会议召集主体而言,尽管S省Z中院规定业务部门主要负责人也可以决定是否召集以及C市Y区法院召集主体名称的不同,但是不难看出,专业法官会议是否召集都是由行政级别最高或相对很高的领导成员来决定的。


(三)人员组成结构


专业法官会议人员组成方面大概有两种模式,一种是全体法官组成,一种是部分法官组成。全体法官组成专业法官会议的模式比如横琴法院,横琴法院专业法官会议之所以由全体法官组成,存在很多因素,比如实行了法官员额制,法院建制时未实行传统的业务庭分类,法官人数较少,案件数量相对较少等,这些因素的存在使横琴法院全体法官组成专业法官会议具有可能性。这种情况下由全体法官组成专业法官会议自然能够充分发挥法官集体智慧。


另一类模式大多数法院具有一致性,这些法院大多以业务庭为单位,法官会议有比较稳定的组成人员,仅限于审判委员会委员、相关业务庭庭长(副庭长)、资深法官等,组成人数也有一定的限制。见表3:



从中可以看出,以上四家法院审判委员会委员、资深法官都是专业法官会议成员,院庭长并不必然是专业法官会议组成人员,比如C市J区法院,很多时候院庭长是以审判委员会委员或资深法官的身份参加专业法官会议,这也是为了体现专业法官会议组成人员的专业性以及减少更多的行政色彩。在人数方面都有一定的限制,整体而言不低于5人,不超过10人。专业法官会议的这种模式在实践中运用的比较广泛,也延伸出了一些新变化,有些法院的专业法官会议吸纳法院系统外的学者、专家等组成专业法官会议或者列席专业法官会议,这种新尝试也为该模式注入更多的生机。但是,2015年最高人民法院《意见》第8 条要求专业法官会议必须由法官组成,这一做法当然应当停止。


(四)议事范围


对实行专业法官会议的法院进行分析发现,在专业法官会议议事范围方面具有共同性,尤其是根据业务线分设专业法官会议,在每类专业法官会议内部进行细化。C市X中院设立民事、刑事、行政专业法官会议,S省Z中院设立刑事、民事、行政专业法官会议,C市J区法院设立刑事、民事、商事、立案执行专业法官会议,C市Y区法院设立刑事、民事、行政、执行专业法官会议。专业法官会议主要集中在刑事、民事、行政等几个业务部门设立,如下表4:



针对专业法官会议议事范围,《意见》和《试点方案》都有基本规定,实践中各地法院做法也有很大的差别。对于议事范围有些法院在制订专业法官会议规则时以统一的标准适用各个专业法官会议,比如:C市X中院、S省Z中院、C市J区法院,有些法院具体针对某专业法官会议类型设置相应的议事范围,比如C市Y区法院,设置了刑事、民事、行政、执行4个专业法官会议,分别设置了相应的议事范围。


通过对以上四家法院比较发现,在专业法官会议议事范围方面,都制定了相应的规则,对议事范围进行了相对的细化区分。相同之处在于重大疑难复杂等问题都是专业法官会议主要的议事范围,裁判尺度统一问题在多数法院作为议事的内容之一。区别之处在于,过滤审委会讨论案件并非在所有法院都作为议事的内容,具体专业法官会议讨论哪些事项与本院存在的问题以及亟待解决的问题、实施专业法官会议的经验有很大关系,基于自身条件的不同议事范围方面还是有很大区别的,比如,C市X中院对上级法院发回重审、改判和本院再审改判案件比较重视,C市X中院、S省Z中院、C市Y区法院对关系社会稳定、社会影响大的案件比较重视,C市J区法院对案例推介比较重视等。


(五)议事规则


以调研的四家法院为例,通过研究发现,在专业法官会议议事规则方面主要是围绕会前准备规则、会议出席规则、意见表达规则、议事结果规则、会后完善规则等方面进行的,具体情况如下表5。



通过比较发现,会前准备工作、人员出席规则等都比较重视,会前确定书面报告或会议资料以及开会时间、参加人员等为会议有效开展做了充分的准备。专业法官会议议事规则方面最为重要的一个环节就是进行议事的过程以及形成的会议结果。通过比较发现,S省Z中院、C市J区法院、C市Y区法院对于会议过程中发表意见的顺序进行了较为明确的规定,C市X中院只是简单规定专业法官会议参与人员发表意见平等性,较其他三个法院更加灵活。会议结果规则具有相似性,会议形成的意见都供合议庭参考,这也是召开专业法官会议的目的所在。在会后完善规则方面有很多共同之处,比如形成书面意见,意见归档、附卷,保密制度等等;此外也存在些许不同之处,比如S省Z中院、C市J区法院比较重视会后对有意义的案例的发布,C市X中院,S省Z中院重视对专业法官会议人员进行考核,C市Y区法院重视召开会议次数及时间安排等。


专业法官会议在运行规则方面都有相应的制度构建,目前尚未有统一性的规则标准,目前推行专业法官会议的法院都是基于自身条件有选择的成立专业法官会议以及进行人员配备。由于法院具体情况的差异,其在规则制订方面自然不完全等同,不过都在围绕会议原因、召集主体、人员组成、议事范围、议事规则等方面进行制度设计。


四、各地专业法官会议的运行状况


各地专业法官会议都是在相应制订的专业法官会议规则指导下运行的,规则制订的差异性自然影响到具体的运行状况,此外,法院所处的地域条件以及案件数量、实行专业法官会议的时间等都会影响到专业法官会议运行情况的差异。考虑到种种因素,对四家法院运行情况的比较,主要围绕召集会议的数量、讨论的案件类型、意见的采纳情况、法官对专业法官会议的态度等进行。


(一)召集会议的数量


专业法官会议运行以来,符合专业法官会议讨论的案件都借助于专业法官会议进行讨论,形成参考性意见。专业法官会议整体召开的次数(含刑事、民事、行政等专业法官会议次数)以及刑事专业法官会议单独召开的具体次数可见下表6。



选取的几个样本法院,C市X中院由于实行专业法官会议较早,仅仅分析了实施第一年专业法官会议运行的情况,S省Z中院、C市Y区法院是实施专业法官会议时间较短的法院,C市J区法院在专业法官会议规制制定后没有把刑事专业法官会议单独分开,2016年各专业法官会议才完全分开,所以对该法院分时间段进行了统计。我们主要分析在专业法官会议刚刚实施的一段时间内刑事专业法官会议召集情况。


通过对以上法院召开专业法官会议的整体次数以及刑事专业法官会议召开的次数进行比较发现,大概平均两个月召开1-2次专业法官会议,这也说明专业法官会议逐渐受到重视,但是参考审结案件数量,专业法官会议使用率还是相对很低,但是对了解专业法官会议在实践中运用的情况还是有一定的意义。从整体上来看,以往多数有争议的案件经合议庭合议后难以形成一致意见的提请审委会讨论,但是鉴于审委会的工作性质,进入审委会讨论的案件毕竟数量有限,而那些有争议的案件又无法进入审委会讨论,自然由审判庭内部消化,专业法官会议组建后这类问题就转由专业法官会议讨论消化。


研究发现,对于专业法官会议召开,C市Y区法院规定了相应的召开日期,基本上定在每月中旬或月末定期召开,但是随着案件是否有必要进入专业法官会议讨论以及参与人员时间安排等具体进行变通,拟定的从2016年4月19日——2016年12月30日专业法官会议召开35次,其中刑事专业法官会议召开9次,拟定召开次数与实际召开次数相差很大;其它几个法院专业法官会议召开的次数也相对较少。这一方面说明了专业法官会议获得重视,另一方面也说明了专业法官会议召开次数多少受很多具体因素影响,比如同一时期出现的拟讨论案件问题、内部启动召集的规则、参与人员时间安排等等。


(二)讨论的案件类型


调研的四家法院都制订了相应的专业法官会议运行规则,具体讨论的案件类型都有较为明确的规定,在讨论的案件类型里呈现的具体问题也有所不同。



而具体到案件类型所讨论的具体问题,通过调研也有所了解。比如C市X区法院,刑事专业法官会议讨论过罪名认定问题,如李某某案是构成故意杀人罪还是交通肇事罪,某案羁押期限是否折抵刑期问题,C市J区法院某某案是否适用缓刑问题等等。专业法官会议讨论的案件类型与专业法官会议设置后具体职责以及议事范围有着必然的联系,专业法官会议讨论的案件类型会随着审判中遇到的新问题而在确实有必要的情况下召开,因此讨论的案件类型虽然有大的指导方向,但是还要结合法院自身审判中遇到的问题以及专业法官会议推行的目的进行综合考虑。


(三)意见的采纳情况


调研的C市X中院,2014年全年召开15次专业法官会议,其中刑事专业法官会议召开6次;S省Z中院,2016年11月8日——2017年2月18日,召开8次专业法官会议,其中刑事专业法官会议召开3次;C市J区法院,2014年6月24日——2016年12月31日,召开23次专业法官会议,其中刑事专业法官会议9次(含2014年、2015年讨论的刑事案件);C市Y区法院,2014年4月19日——2016年12月31日,召开13次专业法官会议,其中刑事专业法官会议2次。本文主要针对刑事专业法官会议通过对讨论案件合议庭意见分歧情况以及专业法官会议讨论后形成的意见情况进行统计,如下表8:



通过比较发现,无论合议庭意见是否一致,都可以进入到专业法官会议讨论,经过专业法官会议讨论,多数情况同意多数意见;同意一致意见的情况相对较少;从调研的四家法院刑事专业法官会议讨论后没有出现同意少数意见或者另行提出意见的情况;鉴于目前专业法官会议的实践应用还不够成熟,讨论的次数也有限,对于专业法官会议讨论意见的采纳情况研究需要更多更全面的数据来分析,但是调研中发现一个共同性问题,那就是多数情况是因为合议庭意见分歧而召开专业法官会议,经专业法官会议讨论形成多数意见,并且多数意见获得合议庭的肯定以及以此作为合议庭意见进行裁判。虽然专业法官会议只是形成参考性意见,意见是否采纳以及采纳多数意见还是少数意见都是由合议庭来决定的,专业法官会议不能决定合议庭意见如何采纳,但是经过讨论对合议庭意见采纳有很大影响。


(四)法官对专业法官会议的态度调查


专业法官会议运行会产生什么样的效果以及运行中存在什么问题关系到专业法官会议能否有效全面推进。针对调研的四家法院刑事专业法官会议运行前景及运行中存在的问题、运行的效果等三方面进行了问卷调查,分别发放10份问卷,分别收回问卷8份、8份、10份、9份,具体情况如下:



对这四家法院刑事审判庭法官(包括部分参加过专业法官会议的其他庭资深法官以及审管办等部分法官)对专业法官会议存在及运行情况等进行态度调查。对于专业法官会议的运行状况评估,倾向于“一般”状态,认为存在的问题并非“严重”;对于专业法官会议运行效果而言,认为“一般”的较认为“好”的相对多些。


让我们疑惑的是,从对四家法院的调研情况看,大部分法官认为它的运行情况为“一般”,那它存在的必要性到底在哪里呢。为此,我们特别调研了部分法官,想知道他们所说的“一般”的原因在哪里。调查中得知,其根本原因在于,在三中全会提出“让审理者裁判、让裁判者负责”以及2015年法官责任制试点之后,审判中遇到自己把握不了的问题,法官们的实际做法并非申请召开专业法官会议,而是通过私人关系向学界专家口头咨询、向有审判经验的庭院长和上级同行口头咨询,这种方法高效简单,但其中的向庭院长和上级同行咨询的做法,很容易演变成变相审批,为此,最高人民法院于2017年4月12日发布《关于落实司法责任制完善审判监督管理机制的意见(试行)》(法发〔2017〕11号),特别强调:“各级人民法院在法官员额制改革完成后,必须严格落实司法责任制改革要求,确保“让审理者裁判,由裁判者负责”。除审判委员会讨论决定的案件外,院庭长对其未直接参加审理案件的裁判文书不再进行审核签发,也不得以口头指示、旁听合议、文书送阅等方式变相审批案件。”“院庭长应当通过特定类型个案监督、参加专业法官会议或者审判委员会、查看案件评查结果、分析改判发回案件、听取辖区法院意见、处理各类信访投诉等方式,及时发现并处理裁判标准、法律适用等方面不统一的问题。”这一文件要求“不得以口头指示、旁听合议、文书送阅等方式变相审批案件”,将通过专业法官会议问题为监督的方式之一,可以预见,将来专业法官会议的作用会增强,召开专业法官会议的次数也会增加。


调研发现,法官们对于专业法官会议的实行在案件讨论方面的积极态度还是很明显的,多数认为专业法官会议在案件讨论方面较合议庭具有明显优势,专业法官会议意见的参考性与审委会意见的不同保障了法官独立裁判。但是也有种担忧,那就是专业法官会议制度的异化,以及制度本身设计的技术问题,比如,专业法官会议讨论案件的必要性以及效率问题,这些都是专业法官会议慢慢需要完善的地方。


五、专业法官会议应当确定的规则


专业法官会议作为一种议事咨询制度,其作用和价值的有效发挥依赖于科学、规范、有效的规则进行规制,需要理论与实践的完好接轨,从而达到专业法官会议制度运行应有的效果。通过对调研的四家法院专业法官会议运行情况的比较,专业法官会议在审判实践中的运用还是相对较多,在议事范围方面还是存在很多的差异,法官对于专业法官会议的态度还是相对较好,这也说明了这一制度具备实践的前景。不过专业法官会议在运用中也存在很多的问题,比如缺乏人员选拔的具体标准,议事范围如何明确确定的问题,专业法官会议召开的必要性问题,专业法官会议效果问题等等,这些都是今后专业法官会议需要进一步完善的。


(一)确立召集会议的原因


《试点方案》明确了对于案件审理过程中发现的重要法律适用问题或者其他重大、疑难、复杂问题,独任法官或者审判长可以提请院长、庭长召集专业法官会议。在完善专业法官会议方面,要首先考虑召集会议的原因。专业法官会议讨论的案件大多是合议庭合议后或者进行简单沟通后认为案件重大、疑难、复杂等或者遇到法律适用问题,才会提起召开专业法官会议,对于合议庭评议意见一致的案件,原则上不提交专业法官会议讨论,但因案件的特殊情况也可提交讨论。


专业法官会议召开的原因不仅应当有所区别,还需要进一步深入明确,哪些案件需要召开专业法官会议需要随着实践的深入进一步明确界定,比如重大、疑难、复杂问题可以进入专业法官会议讨论,但是如何界定重大、疑难、复杂案件,可以制订一些相对科学的细则来加以筛选,以防过多案件不必要地进入专业法官会议讨论,从而造成专业法官会议资源的浪费以及功能的丧失或减损。其他如裁判尺度问题、法律适用问题、审判经验推广问题、新类型案件如何处理问题等等,如何进入专业法官会议讨论,都应有所明确。


(二)确立提请、召集会议的主体


通过调研的四家法院专业法官会议提请、召开的主体状况发现,在实践中专业法官会议的提请主体有很大区别,没有固定、统一的规定。对于专业法官会议的提请主体可以放宽条件,比如独任法官、合议庭审判长、案件承办人等,在案件审理过程中发现的重要法律适用问题或者其他重大疑难复杂问题时,都可以提请召开专业法官会议,提请主体的放宽,并不意味着专业法官会议召开没有任何规则约束,不然任何案件都进入专业法官会议讨论会造成专业法官会议制度被滥用以及影响到专业法官会议功能的发挥,因此可以通过决定召集主体进行把控。


专业法官会议召集主体通常是院长或副院长,也有少数是庭长。专业法官会议是否召集都是由行政级别最高或相对很高的领导成员来决定,这也容易产生一些问题,比如院长的绝对决定权、召开会议的效率问题、合议庭成员启动专业法官会议难等,这些都是确定召集主体方面应当考虑的因素。


在专业法官会议运行中要格外注意院庭长在专业法官会议中的身份问题,专业法官会议讲求身份平等性,院庭长在专业法官会议中的角色是一名资深法官,和其他人员一样参会地位都是平等的,发表意见或建议也是平等的,对院庭长在法官会议中的身份明确,可以减少行政化色彩对专业法官会议的不利影响,使专业法官会议真正发挥出其应有的价值。目前而言,专业法官会议才刚刚起步,有一定行政职务的人负责召集容易将参与人员聚集在一起,不至于专业法官会议成为摆设,随着专业法官会议运用的广泛及成熟,对于召集会议的主体可以根据案件讨论类型、内容等相应区分。


(三)确立专业法官会议的人员结构


专业法官会议的价值体现的是精英法官的集体智慧,参与人员的结构影响到这一功能的发挥,因此,专业法官会议的组成人员以及参与人数都应有合理的规定。前述调研的情况表明:专业法官会议成员一般都是由审判委员会委员、庭长、资深法官等组成,分管副院长、院长往往以审委会成员或资深法官的身份参与。参加专业法官会议的资深法官应当在一定领域具有业务专长、办理多起重大、疑难、复杂案件,由本院各业务部门提出合适建议人选,报分管院领导同意后,提请相关专业审判委员会审查批准。此外还需根据法院自身情况对人数予以合理考虑,以及根据案件需要是否邀请非正式成员列席等,专业法官会议人员组成方面可以从以下几方面着手:


第一,重视组成人员的专业性。专业法官会议在人员组成方面要格外重视专业化问题。专业法官会议应当由本院公认在相应审判领域具有业务专长、审判经验丰富的资深法官组成,突出专业性,这样形成的意见才会更加具有准确性、相对权威性,可以弥补合议庭、审判委员会专业化程度的相对不足问题。主审法官、合议庭、审委会在参考专业法官会议讨论意见之后对案件有比较准确的认识。从调研的情况来看,在专业法官会议实施中存在一个重要问题就是受法院自身结构及人数的限制,导致专业法官会议的专业性不够强,尤其是一些基层法院,比如刑事审判庭人员较少,甚至有的仅仅能组成合议庭,分管院领导在相关业务方面并非很专业,因此就很难突出专业法官会议的专业化。此外,专业法官的选拔也是一个突出的问题。调研的四家法院都相对缺少专业法官选拔具体明确的标准,在专业法官成员任命上存在一定的行政色彩。我们建议,一方面,在专业法官会议成员选拔方面,要制订详细的规则,要有一定的竞争机制,减少行政色彩对专业法官会议选拔的影响;另一方面,在条件允许的法院,专业法官会议的人员配备完全可以考虑全部由相关专业方向的资深法官组成,这样专业化才会明显。


第二,防止领导身份的专业法官会议成员意见的过度影响。对调研的四家法院专业法官会议组成人员、人数的比较,发现组成人员中具有较高领导职务的专业法官会议成员整体所占比例较大,如果不科学配置合理的讨论议事规则,则可能导致级别高的成员的意见对级别低的成员的意见造成不当影响。院庭长、审委会委员不应该必然成为专业法官会议成员,虽然有院庭长参与,但是在讨论案件时地位应当是平等的,不受身份的影响。一般而言分管副院长及相关业务审委会委员、庭长等都包括在内,某种程度上的行政化色彩会影响到专业法官会议其他成员发表意见的独立性,因此不能忽视院庭长可以产生的隐性权威,专业法官会议成员在发表意见时如果受到一定程度上的约束,就不能更好的、独立的发表意见。


第三,重视人员结构和人数的合理性。我们在四家法院的调研发现,专业法官会议成员一般5-10人,本专业法官会议成员都过半,结合专业法官会议实践的情况,认为专业法官会议的组成人员,除了该案合议庭成员以及庭长、副庭长参加外,还需要1-2名专业方面的院领导、审判委员会成员,以及1-2名经验丰富的资深法官,整体人数7-9人参加比较合适。此外,提交讨论案件的合议庭成员或者提交讨论事项的承办人应当参加会议,会议主持人根据需要可以通知与讨论案件有关的其他人员参加或列席会议。但是考虑到有些法院业务庭人员较少的情况,在人员组成结构以及人数方面可以根据具体情况变通,但是原则上不能低于5人。


(四)明确专业法官会议的议事范围


专业法官会议议事范围主要是重大、疑难、复杂等案件,以及存在的法律适用问题,但是司法实践中存在一些新类型、非常态案件,往往都需要依靠专业法官会议讨论指导。案件事实或证据有问题的案件,法律适用往往就很难把握,这也是为什么这类案件重大、疑难、复杂,需要专业法官会议进行讨论,甚至要上审委会讨论的原因。专业法官会议的议事范围包括:合议庭对案件处理存在重大分歧,不能形成多数意见的案件;合议庭虽然形成了多数意见,但审判长或承办法官意见为少数意见的案件;除此之外,拟改判或发回重审案件,拟定审判指导性文件、案例,拟提交审判委员会讨论的案件。


从调研的情况发现,对于专业法官会议的议事范围都有相对明确的规定,但是从运用中的情况来看有些并非属于专业法官会议工作规则所规定的议事范围,实践情况不一样自然难以避免,但是对于专业法官会议议事范围还是需要进一步明确。比如,何为重要法律适用问题,何为重大疑难复杂问题等等,这些都需要进一步明确,而不是取决于提请人、召集人主观上的认定。这样明确的目的在于,一方面避免专业法官会议异化为行政化的法院内设组织,另一方面有利于提高审判效率,防止专业法官会议制度的滥用,使专业法官会议在运行中与其定位相匹配。


(五)明确专业法官会议的议事规则


专业法官会议要有明确的、可行性议事规则,这关系到专业法官会议召开的效果。在实践中,专业法官会议存在经讨论后意见过多,领导意志对案件讨论以及结果形成影响,部分成员没有自己的观点或态度,附和他人意见等情况,为解决这些问题,需要在议事规则方面着手完善。完善专业法官会议议事规则可以从以下方面着手:


第一,会前准备规则。专业法官会议的有效开展首先要完善会前准备工作,提高专业法官会议案件讨论的效率、质量。会前要建立案件讨论选择机制,进入专业法官会议讨论的案件或事项要有一定的“门槛”,并且严格按照提请程序进行,这样可以有效避免承办人或合议庭随意启动专业法官会议,造成承办人或者合议庭对专业法官会议产生依赖性。此外,会议时间,会议主体,参与人员,研讨事项、内容,倾向性观点,拟解决的问题等都要提前有所准备,可以建立一套书面、规范的讨论规则,参会人员事前应当对案件事实或者法律适用等需要讨论的问题提前详细、充分了解,根据需要可以调阅庭审视频、查阅案卷材料等,这样才能更好地保障参会人员能够在专业法官会议上有效发表意见。


第二,发言顺序规则。发言顺序一般采用两种方式,“自上而下”或者“自下而上”,实践中这两种方式都存在。发言顺序的设置目的有三方面:一、防止行政性职务或领导意志影响到参会成员发言的真实性;二、减少普通法官心理上的压力,以及发表意见的附和性;三、保持法官会议的平等协商性,充分发挥集体智慧的力量。在专业法官会议组成人员里面,部分是院领导,在专业法官会议上其影响力是隐形的,不可忽视,要防止其产生的消极作用不利于法官会议的有效开展,法官会议成员是平等的,这种平等性才会更好地产生不同意见,经过激烈的碰撞、深入的剖析,才会容易产生大家倾向认可的意见。因此,对于专业法官会议发言顺序,在案件承办人简明介绍案件情况后,在主持人主持下围绕议题、争议焦点、意见分歧等,“自下而上”发表意见是比较科学合理的。


第三,意见交换规则。专业法官会议一个重要环节就是意见交换,意见交换的前提是参会人员充分行使表达意见权,在此基础上形成各种意见的交流。首先,专业法官会议成员不得拒绝发表意见;其次,专业法官会议成员发表意见时应当全面深入,不能简单作出同意或不同意的表述;再次,多数意见与少数意见都应同等获得尊重;最后,意见统一与否都应有明确观点说明,供合议庭或案件承办人参考。从研究的情况来看,多数情况专业法官会议讨论后能够形成一致意见,但也存在意见不一致的情况,因此意见深入交换就很有必要,否则影响专业法官会议功能发挥。专业法官会议是为解决法官审判中的具体问题,讨论内容必须具有实质性,成员发表意见要充分,要有理有据。


第四,会后的处理规则。经专业法官会议讨论自然会形成一定的意见,会后对专业法官会议形成的意见如何适用,以及如何发挥专业法官会议意见对审委会案件讨论、审判经验总结的作用,需要有完善的会后处理规则。经过专业法官会议讨论形成的意见,合议庭应当进行复议形成新的合议庭意见,如果复议后合议庭意见仍然分歧很大,需要进入审委会讨论的,专业法官会议意见应当同时报送审委会,成为审委会讨论的重要参考。完善法官会议的会后规则,可以建立完善的会议记录制度,做好专业法官会议讨论成果的有效转化,比如,进行案件推介、总结审判经验等等。


六、结语


《意见》明确在刑事审判等领域组成专业法官会议,为合议庭正确理解和适用法律提供咨询意见,并就专业法官会议讨论的案件类型进行明确,强调了专业法官会议意见的参考性。很显然《意见》对专业法官会议的功能定位有了一个较为明确的方向,对专业法官会议讨论案件范围进行了简要概括,《意见》出台之后,很多法院在专业法官会议方面陆续制订相应规则并开展实践。通过对诸多法院专业法官会议的研究发现,首先,专业法官会议在审判实践中还是产生了很大的影响,其实践意义不容轻视;其次,专业法官会议还不够完善,不够成熟,多数法院还处于起步尝试阶段,因此需要经验的推广;再次,专业法官会议运行中还存在很多问题,比如规则不够明确,需要进一步对运行涉及到的各项规则进行明确;最后,专业法官会议的有效运行也需要相应的配套制度的完善,尤其是随着法官员额制的推行、审委会改革等,专业法官会议要与这些制度相衔接,构建并完善专业法官会议能够对审判权运行机制进行有效的改善。


专业法官会议制度是进行审判权力运行机制改革的一种重要制度,专业法官会议运行中各项规则的完善是该制度有效运行的关键。推进审判权运行机制改革,要重视专业法官会议在当前审判实践中所能发挥的巨大作用。随着试点经验的成熟,可以在法院系统大范围推进。完善成熟的制度都需要很长实践的探索,在探索中发现问题,解决问题,逐渐使制度完善成熟起来,然后全面推广、落实。目前,专业法官会议的效果已经在逐渐展现出来,我们相信,这一制度能够成熟起来并获得全面落实、推广,在促进审判权运行机制更加完善中发挥更加重要的作用。


参考文献:


*高一飞( 1965-),男,湖南桃江人,西南政法大学诉讼法与司法改革研究中心教授、博士生导师,研究方向:刑事诉讼、司法制度。梅俊广(1992-),男,河南信阳人,西南政法大学法学院2013级刑事诉讼法硕士研究生。本文为高一飞教授主持的2014年度国家社科基金重点项目《司法公开实施机制研究》(立项号14AFX013)、2014年度最高人民法院重大理论课题《司法领域公民知情权研究》(2014sp010)、2015年中国法学会“深入研究党的十八届四中全会精神”重点专项课题《司法公开实施状况评估和建议》(CLS(2015)ZDZX10)的阶段性成果。


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原载《四川理工学院学报》2017年10月号第5期,第26--46页。

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