姚莉 张柳:两岸主任检察官制度比较与借鉴

选择字号:   本文共阅读 318 次 更新时间:2016-04-25 12:01:15

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姚莉   张柳  

   自2013年12月最高人民检察院印发《检察官办案责任制改革试点方案》以来,作为检察官办案责任制的主要内容,主任检察官制度已在全国多个省份展开试点,改革以“突出检察官办案主体地位、健全基本办案组织、科学划分内部执法权限、强化执法办案责任”为主旨,初步形成了系统的管理运行机制,取得了较好的成效。针对试点改革探索,在总结改革成效的同时,更有必要审视改革过程中出现的偏差和得失,以及时对改革进路进行修正和完善。与大陆检察官办案责任制改革相比,我国台湾地区关于检察官独立性的改革和主任检察官制度已较为成熟,故笔者希望通过对两岸制度的比较,为解决大陆检察官办案责任制改革中出现的矛盾和问题提供一些可借鉴之设想。

  

一、主任检察官的定位与功能之比较

   (一)大陆主任检察官——“基本办案组织”

   司法机关的基本办案组织是指从事具体司法活动并作出办案决定的主体,其作为司法权的载体,是司法机关与其他专门机关、当事人和诉讼参与人发生诉讼权利义务关系的具体代表。对于法院而言,合议庭、独任庭乃法定的基本办案组织[1],所有案件都由合议庭或独任庭办理并以合议庭或独任庭的名义对外发出裁判文书。关于检察院的基本办案组织,一方面立法缺乏明确规定,另一方面,从检察权的运行状态来看,因办案权与定案权的分离,人民检察院尚未形成功能类似于法院合议庭或独任庭的基本办案组织。一直以来,大陆检察制度强调集权统一和监督制约,宪法和检察院组织法确立了“人民检察院行使检察权”“检察长统一领导”“检察委员会民主决策”等原则;诉讼法将“人民检察院”规定为检察权行使主体,如刑诉法第167条规定“凡需要提起公诉的案件,一律由人民检察院审查决定”,第184条规定“人民检察院应当派员出席法庭支持公诉”;人民检察院诉讼规则对于若干项检察职权均有“报请检察长批准或决定”“经检察长或者检察委员会决定”或“经检察委员会讨论决定”之规定。因立法规定案件的决定权集中于检察长和检察委员会,人民检察院实行“检察人员承办,部门负责人审核,检察长或检察委员会决定”[2]的三级审批制办案模式,具体案件承办人只有办案权没有决定权,科、处、局等内设机构的部门负责人也只能对案件进行审核后提交检察长决定,故承办案件的检察官和内设机构均不具备基本办案组织的功能,只有作为一个整体的人民检察院具备了基本办案组织的功能。与法院所有裁判文书均以合议庭或独任庭名义作出不同,检察机关的对外法律文书均以“人民检察院”的名义作出,除起诉书有承办人署名外,承办检察官的姓名一般不出现在法律文书上。因人民检察院办案组织的过度单一和权力过于集中,在司法实践中,检察长只能委托或授权副检察长行使大部分案件的决定权,检察长和分管副检察长兼具行政管理者身份,除了日常审批案件外还有大量的党务、行政工作,可用于潜心审查案件的时间有限。该种典型的行政化管理模式导致“办案效率低下、案件办理违反诉讼活动亲历性要求、执法责任难以落实、承办人能力不易提升”等问题,给检察权的有效运行带来了极大的挑战。

   基于此,最高人民检察院《检察官办案责任制改革试点方案》将建立新型办案组织作为改革的主要内容,设立以主任检察官为中心的主任检察官办案组,检察长将原来授予给副检察长的一部分办案决定权“打包”转授给主任检察官,主任检察官对授权范围内的事项有权独立作出决定并对该决定负责。{1}在主任检察官办案组的构成上,每个办案组通常由1名主任检察官加若干名检察官、检察官助理和书记员组成。按照上海检察机关关于主任检察官办案组设置的指导意见(试行),主任检察官与检察官的配置比例原则上不低于1:2,检察官助理、书记员的配备数量可根据主任检察官办案组的不同类型和办案实际需要综合确定。在组内案件办理的分工上,督办、交办或重大疑难复杂案件通常由主任检察官亲自或带领组内其他成员办理,简单案件则由组内其他检察官办理,由主任检察官审批把关。{2}主任检察官作为检察长的“授权决策者”,领导主任检察官办案组行使部分案件的办理权和决定权。尽管还没有以主任检察官办案组的名义对外开展职务行为,但已经具备了基本办案组织的主要功能,一定程度上能有效解决人民检察院办案组织过于单一带来的诸多问题。对于检察长授权主任检察官办理的案件,“办案者决定,决定者负责”既符合司法活动的亲历性要求,也避免了“层层审批”造成的效率低下问题和责任落实难题。

   (二)台湾主任检察官——“一级监督机构”

   台湾的主任检察官是台湾检察历史上“审检分隶”的产物。1980年6月29日,台湾法院组织法修改,审判机关与检察机关分设。在法院系统内,一般法官与法院院长之间设有庭长作为过渡,庭长可以协助院长处理庭内的司法行政工作,故相应地在检察机关的检察长和一般检察官之间设置主任检察官以分担检察长的检察行政事务。按照台湾法院组织法第59条之规定,各级法院及分院检察署检察官名额在6人以上的,可以分为办案组,每组由1人担任主任检察官以实现对检察官的有效监督。不同于大陆主任检察官“授权决策者”的功能定位,台湾主任检察官是检察总长或检察长的“辅助管理者”,是检察长管理监督职能的延伸。作为组内其他检察官办案的监督和指导者,在检察首长核定之前,主任检察官需要对其他检察官的检察文书进行审阅。如果不同意检察官的意见,可以提出意见供检察官参考,实行经验传授,但如果意见不能统一,主任检察官无权改变检察官的意见,只能报请检察总长或检察长决定。[3]由于主任检察官不能改变检察官的办案决定,故也不像大陆主任检察官一样对组内所有案件负责。台湾以主任检察官为首的办案组内的每一位检察官都是独立行使检察权的主体,根据台湾刑诉法的规定,检察官作为独立行使职权之机关在行使刑事追诉任务时均以自己名义独立对外作出决定。例如,各种侦查行为(传唤、发函查询或调取资料、签发拘票等)、侦查终结之起诉书、不起诉处分书、执行判决刑罚之执行指挥书均以个别检察官的名义作出{3},故独任制检察官才是台湾刑事诉讼的基本办案组织,主任检察官办案组则只是一级监督管理机构。

  

二、检察官司法独立人格之比较

   大陆设立检察官责任制的关键在于强化检察官主体地位,赋予检察官一定程度的司法独立人格。虽然德国、日本以及我国台湾地区的检察官制度并无“办案责任制”的说法,但检察官作为独立的办案主体,为其承办的案件负责乃题中应有之义。赋予检察官独立人格的前提在于承认检察官的司法官属性。长期以来,检察官的定位一直在行政官和司法官之间徘徊,通说认为检察官具有双重属性,其中行政性主要指“上命下从”的纵向关系和追求行为本身的目的,承认检察官的行政属性,目的在于贯彻“检察一体”的原则,有效打击犯罪,统一追诉法令;司法性主要指独立判断、裁决和以适用法律为目的,承认检察官的司法属性,目的在于促进检察活动的客观公正,防止检察官受到行政干预沦为替政府效劳的行政官。{4}

   (一)大陆主任检察官的相对独立

   大陆检察机关作为宪法规定的国家专门法律监督机关,在体制上脱离行政系统,将法律的正确实施作为其行为的唯一目的,与法院一起共同构成我国的司法机关。2006年《中共中央关于进一步加强人民法院、人民检察院工作的决定》明确指出:“人民法院和人民检察院是国家司法机关”,党的十七大、十八大报告对此都予以明确。但立法上的检察长负责制和实践中的三级审批制与检察职能的司法属性形成了较尖锐的矛盾,故大陆检察改革一直致力于突破行政化的藩篱,实现检察官的司法官化。

   现行大陆主任检察官制度改革的最大价值应在于改变检察官被动履职的行政化模式,实现办案权和定案权的统一。主任检察官通过检察长的一般授权和特别授权[4]取得执法办案的相应决定权,对授权范围内的事项独立决定,自负其责。根据最高人民检察院印发的《检察官办案责任制改革试点方案》,全国7个省份的17个检察院试点开展了主任检察官制度改革。通过深入分析试点单位的制度运行情况,笔者认为改革现状虽然较之以前的“层层审批”有了一定的进步,但还远未达到“谁办案、谁决定、谁负责”的理想状态,检察官的司法独立人格也并没有得到实质性的改善。其一,在主任检察官与检察官的关系定位上,因改革方案缺乏统一规定,各试点地方存在较大差异。大多数地方强调主任检察官对组内案件的领导指挥和第一责任,要求组内所有案件都由主任检察官作出决定,如,北京市西城区人民检察院主任检察官除直接办理组内的主要疑难复杂案件外,还负责审批签发组内的其他案件并有权改变其他检察官的意见;有的地方,如北京市朝阳区人民检察院,规定主任检察官只有审核把关的权力,主任检察官不同意承办检察官办案意见的,只能拿出意见供承办检察官参考而不能直接改变其决定;还有地方,如上海市浦东新区人民检察院,则区别办案组的性质来确定主任检察官是行使审核权还是审批权,侦查监督、审查起诉办案组的主任检察官行使审核权,职务犯罪侦查办案组的主任检察官行使决定权。{5}总的来说,很多试点单位的主任检察官办案模式仍然是在坚持案件审批的基础上进行的,检察长对复杂案件和终局性事项进行审批,主任检察官对简单案件和非终局性事项进行决定和审批,办案权和决定权一致的情形仅出现在主任检察官亲自承办简单案件或处理案件的非终局性事项时。但实际上简单案件和非终局性事项通常会被分配给办案组的其他检察官办理,主任检察官也不可能亲历亲为组内所有案件的办案工作。因此,主任检察官制度在突出主任检察官独立性的同时却忽略了组内其他检察官的独立性,其他检察官在主任检察官的领导下对自己承办的案件没有决定权,与组内的检察官助理无明显差别。检察官责任制的进步之处仅在于将原来的三级审批制(“检察官—部门负责人—检察长”)简化为两级审批制(“检察官—主任检察官”或“主任检察官—检察长”),实现了办案模式的扁平化,简化了办案流程,提高了办案工作运行效率。其二,在主任检察官与检察长的关系定位上,主任检察官的权力完全来源于检察长的授权。这意味着检察长对检察官的指挥监督权不受任何限制,检察官对检察长的命令必须无条件服从和执行,且检察长可以随时监督、检查主任检察官办案组的工作,有权变更、撤销主任检察官的决定或在任何时候收回授权。各试点地方均严格落实检察长、检察委员会审批决定制度,主任检察官的独立性缺乏基本的制度保障。

   在大陆检察官办案责任制改革中,检察官独立性不足的深层次原因在于试点单位对主任检察官办案组的认识仅停留在提高办案效率的工具价值层面,对司法办案组织需遵循司法亲历性、直接性规律的认识不足。如果不克服这样的思维,主任检察官责任制的改革就缺乏牢固的价值基础,很可能像十几年前推行的主诉检察官办案责任制那样,只能在案多人少矛盾突出的地方得到很好的适用,在办案压力小的地方,因主任检察官的独立权限缺乏制度保障,检察长又缺乏授权的动因,改革必然难以得到持续性推进。

   (二)台湾检察官的司法独立人格

台湾检察制度坚持检察一体与检察独立的双重原则,为保障检察一体,台湾立法确立了检察长的指挥监督权、职务收取权及移转权。[5]但与大陆检察长几乎不受限制的指挥监督权不同,台湾检察长的指令权受到诸多限制,台湾立法从多个角度突出了检察官的独立性保障。首先,台湾《法院组织法》第61条明确规定“检察官对于法院独立行使职权”。台湾刑诉法所规定的检察职权也均以检察官为行使主体,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:陈冬冬
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