姜明安:再论法治政府建设

选择字号:   本文共阅读 829 次 更新时间:2016-03-20 00:13:18

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姜明安 (进入专栏)  

   【摘要】法治政府建设对于全面推进依法治国的作用主要表现在两个方面:一是法治政府建设对于依法治国总工程的作用;二是法治政府建设对于依法治国总工程其他子工程 ---- 立法、司法、执法、执政、守法 ---- 的作用。没有法治政府建设,全面推进依法治国总工程就将是残缺不全的。法治政府建设不成功,全面推进依法治国总工程就不可能成功。中共十八届四中全会将法治政府建设的目标概括为职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。这六项目标是对我国过去十年建设法治政府经验的总结、提炼、发展和创新。

   【关键词】法治政府;依法治国;法治政府建设目标

  

一、法治政府建设对于全面推进依法治国的作用

   法治政府建设是全面推进依法治国整体工程中的一项子工程。全面推进依法治国总工程包括国家治理领域的多项子工程,如立法领域的依宪立法、科学立法、民主立法建设子工程;司法领域的公正司法、独立司法和权威司法建设子工程;执法领域的依法执法、文明执法和严格执法建设子工程;执政领域的保证执政党在宪法和法律范围内活动、依法执政、民主执政、科学执政建设子工程;守法领域的保证全民,特别是公职人员、领导干部信法、尊法、守法,加强法治社会建设子工程等。既然法治政府建设是全面推进依法治国整体工程中诸项子工程中的一项子工程,那么我们讨论法治政府建设对于全面推进依法治国的作用就可以从两个方面考察:一是法治政府建设对于全面推进依法治国总工程的作用;一是法治政府建设对于全面推进依法治国整体工程其他子工程的作用。第一个方面的作用我们在后面论述法治政府建设的目标、任务中会详细阐释。我们会从中感受到,没有法治政府这项子工程建设,全面推进依法治国总工程就是残缺不全的,法治政府这项子工程建设不成功,全面推进依法治国总工程就不可能成功。这里我们专门论述法治政府建设第二个方面的作用:对于促进和保障全面推进依法治国整体工程其他子工程总---- 立法、司法、执法、执政、守法----的作用。

   首先,就立法而言,法治政府建设对于依宪立法、科学立法、民主立法的作用主要表现在两个方面:一是对于人大立法的作用,二是对于行政立法的作用。对于人大立法来说,人大的立法绝大部分要靠政府执行、实施,法院、检察院直接执行、实施的人大立法是很少的。政府如果不依法行政,有法不依,执法不严,人大制定出再多再好的法律也没有意义。没有法治政府,即使人大制定出来的都是“良法”,这种良法也只能停留在纸面上,而不可能在实践中实施,政府如果在执法过程中自觉或不自觉偏离立法的目的和宗旨,良法将变成仅仅给人民的空头支票,人民不可能从人大制定的良法中获得实际的利益。对于行政立法来说,法治政府建设的作用更是直接的。在国家整个立法体系中,人大立法只是法的一个很小的部分(当然是最重要,效力最高的部分),行政立法(包括行政法规、部门规章、地方政府规章)的数量大大超过人大立法的数量。[1]因此,如果不建设法治政府,不解决行政立法的民主性、科学性的问题,整个科学立法无从谈起,整个立法体系的良法亦无从谈起。

   其次,就司法而言,法治政府建设是实现公正司法、独立司法和权威司法的保障。公正司法的最重要的条件是司法机关不受行政机关、社会团体和个人的干涉,保证人民法院依法独立行使审判权,人民检察院依法独立行使检察权。司法机关要公正司法、独立司法就必须排除外部干预,而从可能干预司法的三类外部主体----行政机关、社会团体和个人----的情况看,行政机关干预的可能性最大,对司法可能的影响最大。因此,要排除司法的外部干预,保证司法公正,最重要的是建设法治政府,保证政府和政府部门尊重司法,不对司法施加各种影响。当然,要解决司法公正的问题,推进司法体制、机制、制度本身的改革,防止内部干预同样非常重要,但加强法治政府建设,解决公正司法外部环境的作用更加重要。[2]

   再次,就执法而言,政府依法行政是保障执法严格、公正、文明的最关键和最基础的环节。广义的执法包括行政机关的执法和司法机关的执法(司法),狭义的,一般意义的执法则仅指行政执法。中共十八大、十八届三中全会、四中全会提到的“执法”,均是指行政执法。因此,要解决依法执法、文明执法和严格执法的问题,必须推进法治政府建设。只有加强法治政府建设,特别是加强行政程序法制建设,才可能避免或防止钓鱼执法、养鱼执法、野蛮执法和暴力执法的现象不断发生,屡禁不止。[3]因为依法执法、严格执法和文明执法不只是确立执法规则的问题,而是要解决执法体制、机制、制度和执法理念、执法文化和执法环境等一系列与执法紧密相关的问题。

   第四,就执政党依法执政而言,法治政府建设也是其重要条件。因为执政党对国家的领导必须通过国家机关,特别是通过政府实现。党的方针、政策,党在不同时期确立的治国理政目标、路线,都有赖政府去贯彻和实施。改革开放以后,特别是十八大和十八届三中全会、四中全会以后,党确立了依法治国,建设法治国家的治国方略,要实现这种方略,执政党自身必须依法执政,加快建设法治执政党,[4]同时也要求党领导的各级政府必须依法行政,建设法治政府。没有法治政府建设,没有各级政府的依法行政,执政党依法执政的目标和任务不可能靠党代替政府,代替国家机关去落实,去实现。同时,法治政府建设对于执政党依法执政还能够构成一种制约性的保障:如果我们的政府、政府部门、政府公职人员具有法治思维、法治理念,即使执政党的某些组织、某些领导干部违法执政、违法决策、违法领导,他们在执行中也会以适当的方式予以抵制。很显然,有了法治政府,执政党依法执政就多了一道保障。

   第五,就守法和法治社会建设而言,法治政府的作用也是多方面的,其一,政府是社会的管理者,社会建成个什么样子,政府起关键性,甚至决定性的作用。政府在社会中应是社会的表率,政府要求公民守法,政府和政府公职人员,特别是领导干部必须带头守法。[5]实践一再证明,没有政府守法,就不可能有老百姓的守法,不可能有全民守法;其二,政府是人民民主实现的工具,只有加强了法治政府建设,才能保障人民知情权、参与权、表达权、监督权的实现,……才能让人民真正监督行政权力,让行政权力在阳光下运行。其三,社会的法治化有赖于政府行为法治化的引导与推进。只有政府依法治标准建设,才有可能培植法治社会的环境。其四,法治社会建设有赖政府的指导和推动,而政府要指导和推进法治社会建设,就必须首先使自己的行为法治化。其五,作为法治社会基本要素的社会公平正义必须通过建设法治政府,由法治政府提供相应的“公共物品”(如社会保险、社会救济、公共交通、义务教育等)而实现。没有法治政府建设,社会公平正义就难于保障,从而不可能有法治社会。

   最后,法治政府建设对于依法治国,全面推进法治国家建设所要求的法治经济、法治文化和法治生态环境建设也有着重要的保障和促进作用。法治文化和法治生态环境建设包括两个方面的重要内容:一是经济、文化和生态环境建设管理、治理方面的法治,二是经济活动、文化活动和生态环境建设本身的法治。第一方面的法治----管理、治理的法治,实际就是对政府----或主要是对政府----的法治要求,例如,法治经济首先要求政府依法管理经济,依法治理市场;法治文化首先要求政府依法管理文化产业、文化产品和文化服务,依法治理文化市场;法治生态环境建设首先要求政府依法管理生态环境保护,依法治理环境污染和依法改善生态。第二方面的法治----经济活动、文化活动和生态环境建设本身的法治,也与政府的法治密切相关。例如,经济活动的法治,市场主体是否依法经营、公平交易、诚信履约在很大程度上取决于政府是否依法行政、公正办事,诚实守信。没有政府的依法行政、公正办事,诚实守信,要保障市场主体依法经营、公平交易、诚信履约几乎是不可能的。在某种意义上,我们可以断言,没有法治政府,就没有法治经济,就没有公平竞争的市场。至于文化活动和生态环境建设本身的法治,同样与法治政府建设密切相关。如果政府和政府公职人员不崇尚法治,不以法治思维和法治方式取代人治思维和人治方式,要实现文化市场的法治化和环境生态保护、治理的法治化是不可能的。

  

二、法治政府建设的主要目标和任务

   中共十八届四中全会《决定》将法治政府建设的目标和任务概括为下述六项:职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信。这6项目标和任务是对我国过去十年建设法治政府经验的总结、提练、发展和创新。[6]

   2004年国务院曾发布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》对法治政府建设提出了7项目标,这7项目标的大致内容可概括为:(1)转变政府职能,改革行政管理体制,规范行政行为;(2)改进行政法和行政规范性文件的制定机制,保证合宪、合法,且充分反映客观规律和民意的“良法”供给;(3)推进法的全面正确实施,维护法制统一和政令畅通;(4)形成民主、科学、规范的行政决策机制,促进行政公开、公正、公平和提高行政效率,方便民众办事;(5)建立有效和便捷的解纷机制,促进社会矛盾的化解;(6)健全行政监督机制,促进行政权力与责任挂钩,与行政主体利益脱钩;(7)提高行政机关工作人员特别是各级领导干部依法行政的观念,形成尊法、崇法、守法的氛围。

   很显然,四中全会《决定》提出的法治政府建设6项目标和任务对《纲要》提出的7项目标既有继承,又有发展,而且更概括、明确、精练,易于把握和推进实施。

   下面我们特对于四中全会《决定》提出6项目标和任务分别予以解读和阐释:

   (一)职能科学

   法治政府首先要求职能科学设置。所谓职能科学设置,主要有三个方面的要求:其一,简政放权,建设有限政府。“有限政府”应做到“三个凡是”:凡是能由公民、法人或者其他组织能够自主决定的事项,保留给公民、法人和其他组织自己去解决,政府不横加干预;凡是能由市场竞争机制有效调节的事项,保留给市场去灵活调节,政府不越俎代庖;凡是能由行业组织或者中介机构自律处理的事项,保留给社会自律去解决,政府尽量放权,推进政府公权力向社会公权力转移。[7]

   其二,科学配置政府内部职权。在处理政府上下级纵向关系上,应推进政府职权适当下移,以让“看得见的管得着”,防止“管得着的看不见,看得见的管不着”(有权管的管不了,管得了的无权管);在处理政府部门之间的横向关系上,要尽量将相同和相近职能统一配置,适当推行“大部制”,避免和防止“九龙治水”,谁都有权管,谁都不管(互相推诿、互相扯皮)的现象。

   其三,根据时代的发展进步,随时调整增减政府职能。有些政府职能,如部分政府规制职能,随着公民、社会自治能力的加强,应逐步取消,而有些政府职能,如公共服务职能和某些政府规制职能,随着服务型和信息化社会的建立和发展,应予增加或加强(如政府信息公开服务和对网络信息的管理、规制等)。

   (二)权责法定

权责法定包括权力法定和责任法定。权力即职权,而责任除指职责以外,还指违法行使职权和履行职责以及不作为应承担的法律后果。职责与职权是紧密相联系的。职责是政府和政府部门应该做和必须做的事项,其不履行或不认真履行即构成不作为。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《湖南警察学院学报》2015年第6期

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