刘尚希:增强国家治理能力的重要举措

选择字号:   本文共阅读 227 次 更新时间:2015-12-28 21:51:13

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刘尚希 (进入专栏)  

  

   税收征管能力是国家治理能力的重要内容,也是一项基础性的能力。中央办公厅、国务院办公厅印发的《深化国税、地税征管体制改革方案》,既指明了现行税收征管体制改革的走向,又从国家治理角度出发,为强化税收征管能力提出了实施方案。

   首先,《方案》站在国家治理的高度,强化税收征管能力。税收在国家治理中具有基础性、支柱性、保障性作用,是国家的“钱袋子”。税收征管是“执法”的过程,是体现税法民意的过程;税收征管能力体现了税法实施能力,也是体现税收政策,实现政策目标的能力。没有强有力的税收征管能力,税收政策目标难以实现,征纳关系难以和谐,税法税制难以落地,国家治理也会落空。从这个意义上看,税收征管能力是国家治理的基石。通过国地税征管体制的改革,提升税收征管能力,也就等于增强了国家治理的能力。

   税收一头连着国家,一头连着纳税人。随着分税制财政体制改革的深入推进,国地税之间的税种划分、收入归属及职责界定将更加明晰。国家这一头,“分”愈发显性化、清晰化,按照《方案》的要求,改革到位后,一个税种或一个税目由一家税务机关征收,解决交叉重复征管的问题。而在纳税人一头,“合”的倾向更明显,办税变成一个平台。面对纳税人,一个平台,靠的是国地税两个机构之间的分工合作协调。征税分,纳税合,要做到这一点,必须充分利用信息技术,在国地税之间实现信息耦合、互通共享。《方案》站在国家治理高度,提出了“信息高度聚合”并且“发挥税收大数据服务国家治理的作用”。

   其次,《方案》以风险管理为导向,推动税收征管体制创新。随着税收征管逐步侧重于纳税人自主申报,税收征管的重心也日渐转向风险管理。从管理对象看,对企业纳税人实行重点税源管理,提高大企业税收管理层级,在涉税基础事项属地管理的前提下,可把大企业税收风险分析等事项提升至税务总局和省级税务局,对个体纳税人构建以高收入者为重点的自然人税收管理体系。从管理内容看,税收征管工作的重心将转移到后台,进行税源与税收能力的监控、分析、预测、决策,强化纳税咨询服务,强化风险识别和取证,实现“前台一家受理、后台分别处理、限时办结反馈”。前台变后台,意味着税收征管的内容、组织与岗位职责都将重新定位和调整;从管理形式看,以“互联网+税务”为行动纲要,将逐渐形成税收管理的新范式。在数据融合和共享上,政府具有先天优势,融入大数据思维是大势所趋,税收征管的流程将变为“收集数据—量化分析—找出相关关系—优化方案”的事前主动模式。

   第三,《方案》提出完善制度基础设施,构建和谐的征纳关系。税收征管是现代税收制度的基础设施,好比地下管廊和公共交通等城市基础设施,具有基础性、系统性、全局性特征。制度基础设施不完备,再好的制度也会出现功能残缺。从这个角度看,《方案》的出台具有长期性和整体性意义,为现代税收制度的建立提供了前提条件。

   长期以来,我们重视税收制度,而忽视征管制度,二者是不匹配的。税收征管长期以税收执法为出发点,税收征管的核心是征税人,而不是纳税人,这与国际主流趋势相违背,与税收实践不适应。税收征管的最终指向是纳税人,目前国际上的通行做法是:通过税收刚性执法和优化纳税服务来增强纳税人纳税的自觉性,提高全社会的税法遵从度。如果按照老的做法一味强调税收执法的权威性,忽略纳税人的心理感受,征纳关系将会受到损害,必将加大税收风险。我国税收制度基础设施长期缺失,其中突出表现在纳税服务理念上,造成征税人与纳税人关系演变为“猫鼠”关系,税收风险不断加大。就此而言,这次出台的《方案》极具针对性,是对税收制度基础设施的重构,以纳税人为中心,便利纳税人和优化纳税服务。最大限度规范纳税人,最大限度便利纳税人,推出了涉及“简政放权”“便民办税”等在内的系列“组合拳”,共计27项创新服务举措。

   税收征管内化于管理结构,外化于纳税服务。征纳关系和谐了,税收征管能力也就提升了,国家治理的风险也就降低了。

   (作者系财政部财科所所长)

  

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