朱爱国:中央财政投入方式改变背景下的职业教育经费保障

选择字号:   本文共阅读 3269 次 更新时间:2015-12-18 10:45

进入专题: 职业教育   财政性经费  

朱爱国  

【内容提要】 为适应财税体制改革要求,切实简政放权、激发活力,加快构建现代职业教育体系,从2013年起,中央财政改变了职业教育经费投入方式,由以往的具体项目投入,改为“以奖代补”,实行分省匡算、总量包干、一次性拨付。由此带来职业教育发展方式的变革,引发了一系列效应。本文通过分析这种投入方式的内涵、背景、利弊,提出应对和完善的政策建议。

【关 键 词】职业教育/财政性经费/以奖代补/省级统筹


职业教育经费投入是职业教育事业发展的前提和物质基础。衡量一个国家职业教育的经费投入,可以考量四个维度,即规模、结构、效益和方式[1]。规模维度主要考量一定时期内职业教育经费投入的总量、在教育经费总额中的占比以及生均经费水平;结构维度主要考量一定时期内职业教育经费投入的构成及经费在各领域、各地区的分配状况;效益维度主要考量一定时期内职业教育经费投入的相对水平和效果;方式维度主要考量一定时期内职业教育经费投入的形式以及由此产生的政策取向和导向。新世纪以来,在党中央、国务院的高度重视和各级政府的大力推动下,我国职业教育经费总量逐年增加尤其是国家财政性教育经费增幅较大,以政府投入为主、受教育者合理分担,行业、企业、社会等其他多渠道筹措的经费投入机制已经形成,有效推进了我国职业教育的快速发展,为实现高等教育大众化、提高劳动者素质做出了重要贡献。优化职业教育经费投入方式,尤其是财政性职业教育经费投入方式,提高职业教育经费使用效益,成为新形势下亟待解决的问题。

一、中央财政职业教育经费投入方式的改变

职业教育经费由国家财政性教育经费、社会团体和个人办学经费、社会捐赠、事业收入以及其他收入构成。其中,国家财政性教育经费是职业教育经费的主要组成部分,占比最大。到2013年,职业教育经费总投入中,财政性经费所占比例达到74%[2],这充分体现了政府是职业教育的投资主体,财政在职业教育投入中起主导作用,财政性职业教育投入方式往往释放出特定信号,从2013年起,中央财政改变以往项目管理的方式,采用“以奖代补”的形式,一次性下拨职业教育补助资金(目前学生资助资金另行下达),具体分配使用由各省统筹。这种投入方式,是基于国家全面深化财税体制改革和教育领域综合改革大背景下实施的,具有独特的内涵和意义。

(一)分配方式的改变

按照“总量控制、突出重点、动态调整、包干使用”的原则,中央财政采用因素法,分省匡算、突出绩效、综合平衡、逐年核定,不再根据具体项目类别确定资金额度和比例。这种分配方式通俗地讲就是“切块包干”。分配因素主要包括:①基础因素。主要涵盖各省职业教育基本情况、财力状况、投入情况和事业发展情况等。②绩效因素。主要涵盖各省对职业教育事业的重视和努力程度、资金管理水平、资金使用效益等。③调整因素。主要考虑政策导向,酌情考虑特殊困难和突出问题。这些指标所用数据,均来源于国家法定的事业统计和经费统计以及财政部、教育部对相关工作的监测信息。其中,因素及权重,依据实际情况及时调整。

(二)拨款方式的改变

中央专项资金不再根据具体项目计划和实施进度安排,而是采取“以奖代补”的方式,将总额一次性拨付给各省,实行“中央财政提前告知、省级财政统筹分配、项目单位集中使用”的拨付流程。每年年底前,中央财政提前告知各省份下一年度职业教育专项资金控制数,以便省级财政统筹安排年度计划;各省统筹中央和省级资金,确定、下达各项目单位当年预算控制数;各项目单位根据控制数,按照轻重缓急和项目成熟度,遴选、申报年度项目;省级财政、教育部门进行合规性审核后,批复各项目单位当年预算和项目,同时抄报财政部、教育部备案。

(三)使用方式的改变

中央职业教育“以奖代补”专项资金“切块包干”下达各省后,各省根据中央下达的预算,结合本地实际自主确定支持项目,然后将资金安排使用情况和项目建设管理情况报财政部、教育部备案。打个比方说,以前是吃定制餐,吃什么、怎么吃、吃多少,都由中央定。现在是吃自助餐,中央定一个总额标准,列好菜谱;吃什么菜,由各省自选;怎么吃,由各省统筹;吃得效果怎么样,中央要监管,要进行绩效考核和责任追究。

(四)监管方式的改变

改变过去中央对职业教育资金“一竿子插到底”的项目管理方式,实行“中央引导、省级统筹、分级负责、绩效评估”的目标管理方式。中央着眼宏观,重在顶层设计,坚持抓大放小,做好制定政策、统筹协调、强化监管等工作,对各省实行目标管理。各省统筹安排中央和省专项资金,及时、足额拨付资金并加强监管,主要实行项目管理。财政部和教育部对各省职业教育专项资金目标完成情况进行绩效评价,评价结果作为下一年度划拨职业教育专项资金的主要依据。

二、中央财政职业教育经费投入方式改变的背景

在国民教育体系中,职业教育作为最接地气的教育,与经济社会发展的联系最为紧密、最为直接。具有一定特质的职业教育经费投入方式是经济社会发展到一定历史阶段的产物,是国家政策设计和经济社会的要求在教育上的反映,并随着经济社会的发展而变化。中央财政实行职业教育“切块包干”的投入方式有着其特殊的历史背景。

(一)适应财税体制改革的需要

财政是国家治理的基础和重要支柱。从某种意义上讲,作为政治体制改革和经济体制改革交汇点的财税体制改革具有“牵一发而动全身”的效应。教育作为一项重要的社会公益事业和重大的民生工程,对财政的依赖程度是最大的,财政改革历来是教育改革的风向标。启动于20世纪初的农村税费改革,在减轻农民负担的同时,取消了作为农村义务教育重要收入来源的农村教育附加费和教育集资,使得农村义务教育发展面临诸多现实困境,由此催生了农村义务教育经费保障机制改革。职业教育特别是高等职业教育作为国民教育的新类型,其发展的时间不长,发育还不很健全,更容易受到财税体制改革的影响和冲击。财税体制改革的核心是建立公平的分配机制和理顺中央与地方的财政分配关系。完善职业教育经费投入方式,按因素法分配职业教育经费,是促进教育公平、建立中央与地方在财权与事权方面的动态协调机制的重要措施,顺应了国家财税体制改革的要求,符合改革的大方向。

(二)适应中央简政放权的需要

党的十八届三中全会明确提出,推进教育管办评分离改革,政府和学校在发展中各归其位,实现政府宏观管理、学校自主办学。为此,教育部加大简政放权力度,仅2014年就取消了国家重点学科等10项审批,下放13项职责,转移、委托50项职责[3]。发展职业教育是转方式、调结构、惠民生、促就业的重要战略举措,更应处理好中央和地方、政府和学校之间关系,扩大和落实省级政府教育统筹权及职业院校办学自主权。这就需要政府特别是中央政府转变管理方式,从直接管理转向间接管理,从微观管理转向宏观管理,把该放的放掉,该管的管好。与之相适应,职业教育财政拨款方式也必须改革,在供给型财政拨款的基础上,探索需求型财政拨款,由大包大揽转为地方自主,由专项转为生均,由部门掌管转为学校掌握[4]。

(三)适应中央清理规范专项转移支付的需要

近年来,随着财税体制改革和教育领域综合改革的推进,中央财政转移支付更加规范,其核心是“增加一般,减少专项,提高绩效”,职业教育从专项突破性的快速发展转为强化一般性发展[5]。按照《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》要求,从2014年开始,职业教育原则上只有“现代职业教育质量提升计划”一个专项,中央确定大的资金投向,具体实施由各省统筹。今后大的趋势是一类教育只有一个项目,逐步形成“一类教育、一个项目、一笔资金、一个管理办法、一次性拨付”的管理模式。这样,中央财政对职业教育的投入方式随之发生改变,由原先按项目分配和管理资金,改为按因素分配资金、按目标管理资金。

(四)适应建立职业教育生均拨款制度的需要

生均拨款标准是公共财政向职业教育投入的基本依据,是衡量职业教育财政投入水平的重要指标,体现着多重的政策意义。早在1996年颁布的《职业教育法》就明确规定:“省、自治区、直辖市人民政府应当制定本地区职业学校学生人数平均经费标准”。《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》(2002)《国务院关于大力发展职业教育的决定》(2005)都明确要求省级人民政府制定和实施职业院校生均经费政策,并依法督促各类职业学校举办者足额拨付职业教育经费。然而截至2012年底,全国仅有辽宁、上海、江苏、浙江、福建、河南、湖南、海南、重庆、新疆等10个省份制定了职业院校生均经费标准,大多数省份还处于标准缺失状态[6];已出台生均标准的省份普遍存在覆盖面较窄、标准较低、资金落实不到位等问题。随着义务教育经费保障机制的建立、中等职业教育免学费政策的实施和地方普通本科高校生均拨款水平的提高,社会各界对制定职业院校生均拨款标准、提高职业教育财政保障水平的呼声越来越高。2014年颁布的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确要求:“地方人民政府要依法制定并落实职业院校生均经费标准或公用经费标准”;《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》明确要求:“2015年底前,各地依法出台职业院校生均经费标准或公用经费标准。”为此,中央财政改变以往项目投入方式,实行“分省匡算、总量包干”,由各省统筹规划,集中财力,从而在一定年限内建立起职业教育生均拨款制度。

三、“切块包干”投入方式的利弊

纵观我国职业教育经费投入政策,财政性职业教育经费投入方式主要有三种:一是综合定额标准,包括生均公共财政预算教育事业费支出和公用经费支出,这是衡量职业教育投入的重要指标;二是专项补助,包括对各级各类职业院校实训基地的扶持,对技能型紧缺人才专业的建设,对农业和地矿等艰苦行业、中西部农村地区和少数民族地区的职业教育发展的推动等;三是国家根据财力安排的一定数量的一次性补助。这三种拨款方式,有的在一定历史时期占主导地位,有时同时并存,各具特色和作用。实行“切块包干”的投入方式,将所有资金“打包”、一次性“以奖代补”,是国家全面深化改革的大势所趋,是中央财政解放思想、简政放权、消除包办、提升绩效的具体体现,其有利因素是占主导的,受到了地方的普遍欢迎。但其本身也存在或潜在一定的不利因素和问题,应辩证地看待。

(一)有利影响

1.有利于减轻中央管理上的压力,形成正确的导向

先前中央对职业教育资金实行项目管理,每一个项目都有一个具体的管理办法,要建立项目库和数据台账,采取月报、情况通报、召开现场会、倒排工期、专项检查等综合性措施,要组织、消耗大量的人力和物力。实行新的投入方式后,中央的主要职责是制定政策、制度和标准,具体任务是分钱、备案、监测、检查和考核;资金的使用和管理由各省统筹。这样,把中央从繁杂的事务中解放出来,能集中精力进行政策研究和制度设计,也逐步消除了“跑部钱进”带来的不良影响。另外,这种投入方式是真正的简政放权,体现了中央深化改革的决心和态度。长期以来,职业教育经费核拨中“综合定额+专项补助”,被公认为是一种相对科学的管理方法,但这种补助的性质是调剂性的、机动的;中央将职业教育专项资金全额下放地方后,这种补助的性质是奖励性的、开放的,对地方是一种信任,也是一种激励。

2.有利于省级政府集中财力办大事

在新的经费投入方式下,中央将职业教育资金分配到省一级,由省级政府统筹资金的用途和方向。这样,省级政府拥有更多的发展资源,可灵活掌握,有针对性地集中财力办大事,解决关键领域和薄弱环节问题;可统筹使用,促进不同区域、不同类型职业教育的协调发展,促进职业教育与产业、行业和企业深度融合,解决各层次职业教育之间断层、脱节或重复的问题,解决职业教育人才培养和社会需求“两张皮”的问题。职业教育投入方式和结构正在实现“三个转变”“三个打通”。“三个转变”,即以专项投入为主向经常性投入为主转变,从分项投入为主向学校整体投入为主转变,从以硬件投入为主向以软件投入为主转变;“三个打通”,即打通生均公用经费与经常性专项经费,打通中央专项经费与地方内涵建设经费,打通各类工程项目经费。而且,实行“切块包干”和“以奖代补”投入方式后,中央对地方投入没有明确额度和比例要求,把地方从层层配套和“假配套”的压力中解放出来,根据自身财力发展职业教育,可以“跳一跳就能摘到桃子”。

3.有利于落实学校办学自主权

下好职业教育这盘棋,要靠政府及教育部门主导推进,也要把相关利益主体的积极性充分调动起来,真正赋予职业院校办学的自主权。实行新的经费投入方式后,职业学校可自由支配的“活钱”明显多了,可以集中财力解决突出问题和特殊困难,提升治理能力。过去,经常性经费比例较低,而且一个个项目规定得非常细,一个“篮子”的钱绝不能搬到另一个“篮子”去用。有时学校想集中精力办一件事,往往因为财政预算上的一些原因办不成。为了获得更多经费支持,各校“掌门人”不得不在申请专项经费上下工夫。实行“切块包干”投入方式,地方政府减少了对学校微观事务的管理和干预,学校经常性经费投入比例大大提升,可以根据发展规划和实际需要,自主安排使用,获得更大的办学自主权。

4.有利于职业教育生均拨款制度的建立

生均拨款标准是落实职业教育法定增长的“牛鼻子”,标准缺失是导致地方财政职业教育投入波动较大、数额较低的主要原因。从2013年起,财政部、教育部联合成立课题组,专题研究高职院校生均拨款标准,经过反复研讨和论证,到2014年11月,两部门联合印发了《关于建立完善以改革和绩效为导向的高职院校生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》(财教[2014]352号),主要精神是:省级政府统筹制定、中央综合奖补、2017年高职院校生均拨款达到12 000元。同时,2013年、2014年中央财政分别安排职业教育“以奖代补”专项资金64.3亿元、104亿元,都明确要求重点用于建立职业教育生均拨款制度,并作为重要指标和任务予以绩效考核。在中央政策引领和资金拉动下,各地积极探索建立职业教育生均拨款制度。到2014年底,全国已有22个省份出台高职院校生均拨款标准,15个省份出台中职学校生均拨款标准(数据来源于教育部财务司2014年的统计);预计2015年全国范围内基本可以建立职业院校生均拨款制度,实现职业教育经费制度性保障。

5.有利于促进职业院校转变发展方式

中央财政建立“以奖代补”机制,按因素法分配资金,其中一项重要因素就是绩效,参照事业指标,重点支持改革成效明显、创新特色鲜明、资金管理规范的省份。这样在激励各地加大投入的同时,注重改革导向和绩效导向,有利于促进地方加大改革力度、强化绩效管理、提升综合实力。各地按照中央的导向,在资金分配和项目遴选上,向改革力度大、办学效益好、就业质量高、校企合作紧密的学校倾斜,向当地产业转型升级亟需的专业倾斜,防止出现吃“大锅饭”和盲目扩招的问题,引导和促进各职业院校合理定位,办出特色和水平。各职业院校以学生规模存量调整为重点,切实加强内涵建设,逐步实现“三大转变”,即从主要依靠招生规模的扩张向依靠教育质量的提高上转变,从主要依靠政策项目的推动向依靠学校内生动力的拉动上转变,从主要依靠物质条件的改善向依靠教育内容、手段的优化和管理体制机制的创新上转变。

(二)不利因素和问题

1.有可能产生上进下退的“挤出效应”

近年来中央财政职业教育经费“切块包干”交给地方且逐年增长。地方政府自由裁量权增大了,其中有多少钱用在职业教育,地方各级又有多少钱投入职业教育,会不会出现“挤出效应”,产生平挪中央职业教育专项资金,甚至抵顶地方投入的现象?从中央到地方都十分担心和关注。从2013年、2014年教育部、财政部组织的专项检查来看,由于4%的硬性要求、建立生均拨款制度的推动和全国职业教育工作会的影响,大部分省份加大了对职业教育的投入,保持了对职业教育投入的力度,但也有少部分省份呈逐年萎缩之势。

2.给地方政府和职业学校经费使用提出了更高要求

以前,中央以专项的形式拨付资金,钱怎么花、花在什么地方,都有明确的规划和规定,地方和学校按部就班即可,是一种比较典型的“政府扶着学校走”的发展模式。现在是中央只给一块“蛋糕”,怎么分、怎么用,地方和学校得做好规划和方案,设计可考核的任务书、可操作的路线图和可实现的时间表,确保取得“看得见”“摸得着”的效果,是“政府引(看)着学校走”的新模式。因为中央监督和考核的重要依据之一就是地方和学校的实施方案和实际效果,并作为年度资金分配的重要因素。这就在给地方政府和职业学校更多自主权和施展空间的同时,也增加了其要承担的责任和压力,提出了更高的要求,有些地方和学校能从容应对,有些则不知所措、无所适从。

3.中央一“放权”,一些地方资金使用就“任性”

中央将职业教育资金使用权下放到地方后,一些地方自由裁量权增大了,花钱的随意性也随之增大,陷入“一放就乱、一管就死”的怪圈。从教育部2014年底,对天津、山东、湖南、湖北、贵州和陕西等6个省市2013年中央财政职业教育“以奖代补”专项资金使用管理情况检查反馈的情况来看,有少数省份资金分配较为分散,存在“碎片化”和“撒胡椒面”现象。其中,某省有26所中职学校获得“以奖代补”资金低于10万元,有2所学校获得1万元;个别省份未将“以奖代补”资金落实到具体项目上,中央资金成了部分学校的“零花钱”,有一所财经学校将80万元“以奖代补”资金用于种植草皮、工会活动室装修和校门工程尾款等46项零散支出;有的地方资金拨付不及时,2013年中央资金是当年11月份下达各省的,有的地方拖到2014年12月才拨付,滞拨时间1年[7]。

4.难以形成有明显资金效益的国家品牌

进入新世纪以来,为促进职业教育快速发展,国家先后实施了职业教育实训基地建设计划、职业院校教师素质提高计划、高等职业学校提升专业服务产业能力建设等基础能力建设项目和中、高职示范(骨干)学校建设等示范引领项目,不仅改善了职业院校办学条件,提升了职业教育基础能力和人才培养质量,带动了整个职业教育发展,而且形成了许多国家品牌,起到了较好的示范和引领作用。很多职业院校以拥有国家基地、国家示范等品牌为荣,在招生、就业、对外宣传等方面,是一块招牌。中央财政职业教育经费都交给地方,则国家层面难以形成有影响的职业教育品牌,不利于国家战略的实施;难以参与国际竞争,不利于扩大国际影响力。

5.部门协调、联动机制亟待加强

长期以来,我国职业教育经费拨款制度是一种高度集权的管理体制。教育部门负责事业发展规划,教育经费分配权由财政和计划部门掌握,财权、事权的分离,造成教育事业发展和经费供给相脱节。现实中,由于财政和计划部门在资金分配、项目安排上起主导作用,教育部门难以发挥作用。少数地方中央财政下达的职业教育“以奖代补”资金由财政单家下达,教育部门竟然不知情。中央财政职业教育经费投入方式改变后,如何督促和指导地方建立部门会商、联动机制,形成工作合力,确保有限资金发挥最大效益十分重要。

四、加强职业教育经费保障的政策建议

进入新世纪以来,国务院先后三次召开全国职业教育工作会议,下发了三个大力发展职业教育的《决定》,为加大职业教育投入提供了政策保障。据统计分析,2005-2013年,财政性职业教育经费年均增长25%;全国财政性职业教育经费占国家财政性教育经费的比例在10%左右,总体上呈逐年上升态势[8]。可以说,现在是发展职业教育的最佳钻石机遇期。抓住机遇,推进发展,要在不断做大职业教育经费蛋糕的前提下,科学合理地划分蛋糕,提高资金使用效益。

(一)进一步完善中央财政投入方式

1.完善分配方式

中央财政在保持职业教育投入强度的同时,应进一步完善职业教育经费的分配方式,在拉平补齐、体现公平的基础上,扶强扶特、突出绩效。一方面,保基本、补短板,重点支持中西部省份和东部困难地区,向农村、边远、贫困和民族地区倾斜。另一方面,促改革、强绩效,对地方增加的经费逐年采取竞争性拨款方式,充分发挥中央财政资金的“药引子”作用,推动地方政府加大职业教育投入,对职业教育发展好、资金投入增幅高的省份给予奖补,形成正确的导向机制和激励约束机制,并提供专业的指导和帮助,推动各地职业教育规模与经费投入水平相匹配。

2.明确资金投向

中央资金“切块包干”给地方后,对资金的具体使用不作干预,但必须根据《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》(2014)和《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》等政策法规,对资金投向做出引领,做到与时俱进,避免中央专项资金成为一些地方和学校的“零花钱”。中央专项资金的使用可以分为“基本保障”“内涵建设”“目标引导”三个方面。基本保障类,重点支持各省建立完善以改革和绩效为导向的职业教育生均拨款制度以及动态调整机制,保证职业院校正常运转;内涵建设类,重点支持校企合作,促进技术技能积累与创新,提高教师实践水平和技术服务能力,共建共享优质教学资源,传承与创新民族传统文化等,激活办学活力,提高人才培养水平;目标引导类,主要用于支持国家战略发展,提升国家核心能力和国际竞争力,实现中央特定引导目标。

3.实施重大专项

实践证明,实施有财政资金支持的重大职业教育项目,是解决职业教育突出问题和主要矛盾的有效途径,是推动职业教育改革和发展的重要抓手。中央应在“现代职业教育质量提升计划”的总体框架下,继续牵头组织实施一些重大国家项目,完善职业教育重大专项投入制度,支持一批本科高等学校转型发展为应用技术类型高等学校,支持一批职业院校争创国际先进水平[9],建设世界一流的优质职业院校和骨干专业,增强职业教育服务国家战略的能力,形成具有国际竞争力的职教品牌。这些项目由中央直接掌控,与地方共建。

4.制定中职生均标准

目前国家层面,中小学和大学都有生均经费标准,唯独中职学校没有。因为没有标准,一些地方政府在拨款时长期“忽略”中职学校,导致中职投入一直处于低迷状态。在加快发展现代职业教育的大潮中,作为基础的中职教育,比以往任何时候都需要各级政府的大力支持和经费保障。尽快制定中职生均经费标准,成为一项刻不容缓的“国家任务”。国家层面可以根据我国东部和中西部经济社会发展水平和中等职业教育培养成本,规定中等职业学校生均经费标准的构成内容,提出中等职业学校生均经费全国最低标准和达标时限,督促和指导省级政府制定并落实中等职业学校生均财政拨款基本标准,为中等职业教育投入提供政策依据,为中等职业教育可持续发展创造条件。

(二)进一步加大省级统筹力度

在我国现行教育管理体制中,省级政府具有独特地位和优势,相对于中央而言具有贴近基层、就近管理的优势,相对于市县而言具有较强的财政统筹和行政调控能力。实行新的经费投入方式后,省级作为连接中央和市县的桥梁纽带,其地位和作用更加凸显,责任更加重大,任务更加艰巨,必须进一步扩大和落实省级教育统筹权。

1.统筹制定现代职业教育发展规划

事业发展,规划先行。没有一个科学的规划,就只能头痛医头、脚痛医脚,按下葫芦浮起瓢。中央财政改变投入方式后,为什么有的省份分配资金时会出现撒胡椒面现象?根本原因是没有科学的规划,习惯于以往项目管理的方式,新方式下有点措手不及,只好平均分配,“你有、我有、大家有”。因此,省级政府和部门要从根本上转变“衣来伸手、饭来张口”的传统观念,对如何做好中央和地方资金统筹工作进行深入研究,特别是要依据国家《现代职业教育体系建设规划(2014-2020年)》,科学制定本省现代职业教育体系建设规划和年度计划,科学布局,整合资源,编制项目库,将资金落实到具体事项和项目上;同时加强制度设计,形成全方位支持职业教育改革发展的政策体系,保障规划和项目分步分期实施到位。

2.统筹建立职业教育生均拨款制度

由省级政府统筹制定职业院校生均经费基本标准和生均财政拨款标准,建立动态调整机制,形成与办学规模和培养要求相适应的财政投入制度,逐步提高保障水平。高等职业学校生均标准既要考虑普通高等教育的因素又要考虑职业教育的特点,按照《财政部、教育部关于建立完善以改革和绩效为导向的高职院校生均拨款制度加快发展现代高等职业教育的意见》(财教[2014]352号)规定的时限和标准尽快落地,为高等职业教育的改革创新提供刚性制度保障。中等职业学校生均预算内经费应不低于当地普通高中标准的2倍[10],逐步将中等职业学校的经费纳入政府全面保障范围。各省在制定职业学校生均拨款标准时,应充分考虑辖区内各级政府举办的职业学校的办学需求,充分调动行业、企业、民办等不同办学主体经费投入的积极性;充分考虑不同专业办学成本差异,对农、林、水、地、矿、油等艰苦行业专业给予倾斜,合理引导学校开设与经济社会发展相适应的专业,培养国家急需的产业人才。

3.统筹各类职业教育资金的分配使用

省级政府和部门既要统筹中央、省级职业教育专项资金的使用,统筹确定省级及以下资金分担比例和落实办法,加大对贫困地区、民族地区、农村地区职业学校的转移支付力度,促进区域内职业教育协调发展,又要统筹各类职业教育培训资金,包括企业提取的职工工资总额1.5%~2.5%的教育培训经费、失业保险费中用于转业训练的费用、就业经费中用于就业训练的资金、农村技术推广资金中的农村职业培训经费、扶贫及移民资金的职业教育经费等多种途径用于职业教育的经费,形成“一元(生均经费)保障、多元投入”的稳定增长机制。在资金分配使用中,省级教育、财政部门需积极配合、统筹规划,理顺并优化资金下达流程,确保资金及时、足额拨付到资金使用单位,取得明显的资金效益。

4.统筹各类职业教育项目的实施

可采取“自下而上”或“自上而下”的方式,确定职业教育项目和项目实施原则、办法。“自下而上”,主要采取职业学校申报,主管部门层层审核的方式,这样更具针对性,能满足实际需要。“自上而下”,是由省级教育部门会商财政等部门,依据本省职业教育发展规划,拟建设的重点项目和重点建设的学校,这样能集中财力办大事,形成品牌效应。无论采取什么方式,都应结合经济社会实际和职业教育发展特点,找准支持重点,采取灵活高效的支持方式,着力解决职业教育关键领域和薄弱环节的问题,推动职业院校特色发展、内涵发展,避免项目资金使用零碎笼统、随意性大等问题。同时要求所有项目资金分配的方案和结果都要进行公示,接受社会监督,确保取得实实在在的成效,让群众得到实惠。

(三)进一步加强监督检查

中央财政职业教育专项资金“切块包干”给地方并做到逐年增长后,这些钱如何使用,效益如何?各级领导高度重视,社会各界特别关注。必须切实加强监督检查,杜绝从省到县将资金分配和管理责任层层下放,层层当“甩手掌柜”,搞平均主义和“吃大锅饭”,导致有限的财政资金分散、流失,不能充分发挥效益。

1.完善管理规章

国家层面应尽快研究出台中央财政职业教育专项资金管理办法,明确各级政府和部门职责,明确资金投向,明确绩效考评方式。各地要完善预算绩效管理制度,建立以绩效目标为导向,以绩效评价为手段,以结果应用为保障,以优化资源配置、提升教育质量和服务水平为目的的预算绩效管理体系。各职业学校要有针对性地制定资金使用规划,建立各部门、各单位的经济责任制,健全重大经济活动专家咨询、集体决策、群众监督和责任追究制度,全面推进内部控制体系建设,提高内部监管的有效性。

2.创新监管手段

国家层面应尽快研究建立中央财政专项资金使用管理信息化平台,从生均拨款制度的建立与完善、预算安排、项目实施、资金效益等方面,加强对各地职业教育投入情况的监测,对大额资金活动进行动态管理和实时监控。各地要充分利用现有的信息平台和财政软件系统,建立“横向到边、纵向到底”的监测体系,建立动态调整的项目库,确保职业教育专项资金可检查、可监控、可考核、可持续;大力推行收支两条线管理,所有收支行为都在网上通过规范的国库集中支付进行,使资金始终处于透明的监管之下,从技术上避免财政性职业教育资金被挪用、被挤占的可能,不断推动职业教育经费管理科学化、精细化。

3.强化督导检查

中央要加大对省级职业教育资金分配使用的督查和指导,建立监测和绩效评估体系,并以全国教育经费统计相关成果为抓手,严防省级财政将中央资金作为自有资金,抵顶本级投入,出现“挤出效应”和平挪专项资金现象。省级要加大对市县及职业学校的督查和指导,加快资金拨付进度,加快工程建设进度,提高工程质量和使用效益;同时,建立完善以改革和绩效为导向的资金分配机制,促进师资、专业和品牌建设,引导职业学校科学定位、办出特色。从中央到地方应定期或不定期地对职业教育专项资金使用管理情况进行专项检查,确保职业教育专项资金使用规范、安全、高效。

4.注重绩效评估

将绩效理念贯穿于职业教育资金使用和管理的全过程。中央财政依据监测数据和相关统计资料,选取体现改革绩效导向的因素分配职业教育资金,并适当向职业教育改革成效显著的省份倾斜,向高职年生均拨款水平率先达到12 000元且稳定投入的省份倾斜。县级以上政府要建立职业教育经费绩效评价制度、审计监督公告制度、预决算公开制度,实现绩效目标全覆盖和运行过程全监控,将绩效评价的结果作为教育预算和项目安排的重要依据。职业学校所有财政性项目都要编报绩效目标,定期采集绩效运行信息,自行开展和积极配合上级主管部门开展绩效评估,确保资金使用效益。

当前,我国经济发展进入新常态,迈向中高端水平,人才供给首先要实现中高端。职业教育的重要使命就是培养中高端技术技能人才。为适应我国产业结构转型升级和大众创业、万众创新的要求,必须持续加大职业教育投入,完善职业教育投入方式,加快发展现代职业教育,让更多的改革红利惠及国计民生,让更多的孩子拥有人生出彩的机会。


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本文责编:陈冬冬
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文章来源:本文转自《中国职业技术教育》(京)2015年12期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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