秦前红 李少文:地方立法权扩张的因应之策

选择字号:   本文共阅读 505 次 更新时间:2015-09-15 22:06:52

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秦前红 (进入专栏)   李少文  

   【摘要】由设区的市进行立法是地方自主权的表现,也是实现地方政权机构和居民的意志、利益的基本方式。地方立法权扩张强化了地方政权机构的责任,也促使它们转变职能以及履行职能的方式。地方立法的工具性自治决定了它的补充性和自主性特点。地方立法依赖民主机制,但民主基础薄弱的现实条件制约立法的功能发挥。有必要重塑地方人大常委会和立法的政治过程,确保立法质量和立法公正,让地方立法回归民主。

   【关键字】立法法;地方立法权;治理;地方自治;民主

  

   为什么设区的市需要自行立法?这似乎可以用简单的“供求”关系回答,但要追问的是为什么它会有立法的需求?立法的需求到底是谁的需求?立法权是宪法权力制度的核心内容,它不仅直接表征民主,而且塑造了中央和地方关系的主要框架。宪法在全国人大及其常委会、地方各级人大及其常委会以及国务院和地方各级人民政府的权限中规定了立法权,然而,宪法的规定或被认为不够明确、具体,所以后来的《立法法》以更全面的面貌出现,替代甚至超越宪法的规定,成为“运行中的宪法”。[1]本次《立法法》修改扩张了地方立法权,让设区的市的人大及其常委会拥有制定地方性法规的权力、设区的市的政府拥有制定地方政府规章的权力。这引起了新的争议,因为我国宪法没有规定省级以下政权机构的立法权限,而且地方拥有立法权之后会产生一定的外溢效果。本文并不讨论《立法法》修改之于宪法的意义,而是转向地方立法权扩张的实体性规定对宪制结构的影响。[2]?

   在改革的背景下,地方立法权扩张是地方的需求,也是社会变迁的结果。设区的市拥有立法权是一定程度的地方自主性的表现。这个“从无到有”的过程将会促使地方政府职能和履行职能方式的转变,推动地方治理体系和能力的现代化。然而,以补充性和自主性为特点的“工具性自治”性质的地方立法存在相互矛盾的可能性,其功效既受制于高度集权的单一制,也会因为民主基础薄弱而大打折扣。发展民主之欲求与民主条件缺陷之间的两难,正是当下中国改革的“明希豪森困境”。[3]?

   本文将地方立法权扩张置于改革的视野下,说明此方案之于当下中国的机遇与挑战,无意褒贬改革措施;仅从实证宪法的角度,对改革之理据、效果和问题作出分析,并提出相应的回应性方案。

  

   一、赋予设区的市立法权的缘由

   地方立法是谁在立法?为谁立法?这是任何讨论地方立法权之有无与权限所必须首先回答的问题。

   在单一制国家,因为地方没有主权,也就没有按照主权逻辑推导出来的地方立法。[4]中央可以通过立法决定地方的一切事务,也可以制定出适应不同地方的特别法律。[5]而,这只是一种理想形态,地方自主的空间永远存在(地方利益集团也会抗拒中央);而且在大国,中央政策传递到地方往往存在回应性差、效率低等问题。这就让自主成为一种必然选择。政治和宪法理论为自治之本质提供了不同学说,包括固有权说、授权说、制度性保障说、人民主权说等。不论何种理论,它们都承认并强调最低限度的“自治”的事实。这是设区的市能够进行某种形式的自主性管理的前提,即使我们强调中国是严格的单一制国家。?

   设区的市在我国具有相对特殊的地位,因为它们管辖的面积一般较大,人口较多,管理体制成熟,政权机构、社会团体相对健全,因而在国家治理体系中发挥着重要作用。对于我们这样幅员辽阔、差序格局显著的大国来说,国家治理势必要因地制宜,设区的市作为一个相对中间的行政建制,自然会引起重视。因此,以设区的市为中心来建设地方治理体系并提升地方治理能力,具有相对的科学性。它既能够避免省一级行政区过于宽泛的问题,又能够避免县一级行政区过于狭窄的缺陷。[6]当然,这也是考虑到当下中国的政治现实,因为我们的政治体制和中央控制形态、力度都具有很强的特殊性。由此可见,设区的市未来在中国政治制度中的地位会进一步强化。授予设区的市以立法权,就凸显了这一区划在现实中的地位,以及在推动地方民主制度发展中的作用。?

   设区的市正在扮演“准自治主体”的角色。地方自治的核心任务是实现团体(政权机构)自治和居民自治,强调“地方团体决策和行动的自由”。[7]围绕这两个要素建立制度体系就是地方自治的外在表现。因此,地方立法权扩张的自治属性就极为突出。改革植根于中国的政治和社会发展,权力下放伴随着社会进步和自由程度的提升,这反映了制度松绑的欲求,也是地方治理的新趋向。

  

   二、地方立法自主表达意志的方式

   事实上,“地方立法权扩张”的表述并不完全准确,因为《立法法》在扩大了立法权的主体之后,却又相对收缩了它们制定的地方性法规和地方政府规章的权限范围。立法权主体上的扩张和立法权限的收窄,更进一步凸显了立法法推动地方自治的改革性质。其自治功能一方面表现在将立法权授予地方政权机构‘强化其政治责任的同时,也将促使它们转变职能;另一方面,《立法法》将地方立法权集中在自治性事务,要求地方政权机构以地方事务和居民利益为中心进行治理。自治对地方蹿府的定位和功能产生决定性影响,而这种逻辑也正是改革的思路。

   1.地方立法能够作为地方政治的理性平台。地方政权机构推行政策必须要有一定的规范作为依据。它不仅发挥指引作用,也是政策的重要合法性基础。地方立法既表达地方居民的意志和利益,又是地方政权机构行使权力的规范依据。它不仅解决了“无法可依”、“于法无据”和“规则不明”的问题,尤其是“红头文件”治理现象,[8]而且能够改善决策的可预测性和稳定性。

   2.它是地方政权机构提供的公共产品与服务的表现形式。地方政府所能提供的公共产品和服务的范围十分广泛,包括基础设施建设、具有公共利益属性的社会服务(例如医疗、卫生、环保、公园等)、区域性的文化娱乐传播性产品(例如博物馆、图书馆)等。这些公共产品和服务会影响居民的生活和福祉。地方居民会通过民主机制对地方政权机构产生影响,渠道之一就是影响地方立法,从而确保地方政权机构提供的产品和服务的法制化。而地方政权机构通过立法的形式,既确保了这些产品和服务供给有法可依并且受到法律保护,又能够让所提供的产品和服务最大限度满足居民的要求。[9]设区的市所制定的地方性法规限于“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”,凸显了以立法提供公共产品和服务的任务。

   3.地方立法活动将会为地方政治和社会主体提供协作平台。立法是一项相对复杂的工作,它是不同利益团体(压力团体)通过政治过程产生作用的结果。这同样表现在地方立法的过程中。以地方性法规为例,因为涉及到广泛的利益,地方党政机关和社会团体必须共同参与到立法活动中,这就让地方立法活动成为一个协作平台,成为地方人大及其常委会、地方政府、地方党委以及地方主要社会团体共同参与的活动。而且,地方性法规的制定能够为公众参与立法提供通道,是实现参与式民主和微观民主政治的有效路径。[10]

   4.它有利于强化对地方政权机构的监督。监督一方面是政治部门之间的监督,即“权力制约权力”,另一方面也是来自于人民和社会的监督,即“权利制约权力”。地方立法将促进这两类监督,在三个具体层面发挥作用,即地方人大及其常委会对地方党政机关的制约和监督、省一级政权机关对地方政权机关自治活动的监督、人民通过积极的政治参与的监督。

  

   三、地方立法遭遇工具性自治与民主基础薄弱的困境

   就地方立法的内容来说,它在补充性和自主性两个层面发挥作用,前者表明地方立法与中央、省一级立法必须相互配合,后者强调地方事务由地方政权机构承担。补充性和自主性也因此成为地方立法的主要特点,当然也是一种矛盾。这两大特点在实践中又对应地方立法的两大基础:分权和民主。没有分权作为保证,就很难确保自治的空间;没有民主作为基础,则很难有好的治理。就分权来说,尽管地方自治是共识性结论,但基于多元主义和精英主义的不同理论基础,[11]成了自治的不同形态。然而,当下中国的政治体制和环境却不同于此两种理论,地方立法只是高度集权下的工具性自治。地方立法的前提、过程和结果都需要完备的民主条件,民主基础不足从根本上制约了地方立法。改革目标与其前提之间的矛盾是理想与现实的矛盾,它们正是中国改革的困境。

   多元主义是支持地方自治的一个重要理论,它在美国当代民主理论大师罗伯特?达尔的倡导下逐渐占据了主流地位。达尔将权力与影响力结合起来,而获取影响力就必须占据政治资源。根据达尔的理论,地方公共政策是由地方社会团体和个人自由竞争而最终形成的,地方自治权落实在地方相互竞争的利益群体之中,真正的关键是外在的规则。[12]多元主义之下,支配性团体控制地方政策是不存在的,即便有统一和强大的政党。它比较适合多元化的、自由程度较高的社会。纵览多元主义理论,它在地方自治中的特点至少有:权力关系的非持续性、大众和精英之间有高度流动性、领导权的高度移动性、无单一团体的议题主导地位、公共政策的妥协性。?

   精英主义认为,地方权力集中在那些做出重大决定的少数人或小群体的手中。例如,有学者提出以“声望法”来识别权力领袖。通过具体的访谈方法,最后发现在一个社区中,权力分配是不平等的,甚至由选举产生的官员对一些重要决策也没有影响力,权力主要掌握在没有官职的商业精英手中。[13]地方政策也就主要反映少数团体的利益,因为并不是所有的地方议题都在讨论范围内,那些重要的、纳人公共政策考量的议题往往都是由精英控制的,一般民众并没有控制地方政治的能力。

   两种理论描述了地方自治的不同形态,它们都有各自的现实例证,却都无法准确概括中国的问题。总的来说,中国所面对的是一个权力高度集中的体制’地方自治的空间非常小。在我们的宪制结构中,地方政权机构的独立性十分有限,它一般被认为是中央和省级政权的延伸。就其功能来说,有工具主义和结构主义两种理论范式。前者坚持地方政权机构作为中央的延伸,地方政权只不过是为了实现阶级统治;后者则进一步强调地方治理过程中存在多元利益,地方政权机构作为统治工具还要回应不同阶层的利益需要。[14]在实践中,地方政权机构的工具属性十分显著,既表现为地方与上一级行政区、与中央的关系,形成严格的下级服从上级结构,也表现为地方自治的主要基础——民主机制的缺失,地方政权机构基本上并不以回应地方需求作为根本原则和动力。

本文将地方立法的功能形态称为工具式自治,它是在中央和省一级政权机构控制下的有限自治;在实现地方治理目标的同时,它更重视贯彻中央和省的意志。地方行政建制是中央政权的延伸,中央和地方共同构成国家的统治体系。授权地方立法暗示地方享有一定限度的自治权,却并没有从根本上“松绑”。事实上,这种集权结构也很难改变,这将导致地方立法面对一个更为复杂的困境。而民主基础和条件的薄弱与缺失主要是现实层面的问题。具体来说,我们首先要质疑的就是地方立法能力,以及这种能力缺失造成的附属效应的减弱。这导致团体自治和住民自治两大内容均难以有效实现。立法机构民意基础的强弱影响立法的认受性。在更实际的问题上,不论立法机关的组织机构还是其人员组成,均很难担当地方立法任务。这一点可以从已经进行地方立法的省级人大及其常委会、较大的市的人大及其常委会的情况中得到印证。设区的市一般都没有专司立法的专门委员会或工作机构,常委会组成人员中法律背景出身的人员比例极低,缺乏熟悉立法理论与实践的人才储备。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法学》2015年第7期

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