郄海霞:美国大学的行政化及去行政化改革

选择字号:   本文共阅读 667 次 更新时间:2015-08-06 00:40:42

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郄海霞  

  
近年来,关于大学的行政化问题日益引起人们的关注,批评之声不绝于耳。实际上,大学的行政化具有一定的普遍性,它在世界各国的高等教育机构中都不同程度地存在。作为开放、多元和自治程度较高的美国大学,同样存在着不同程度的行政化。本文在考察美国大学行政化内涵的基础上,对大学行政化的本质及其对大学发展的影响进行分析,并在此基础上探讨大学去行政化的可能性,以便更客观和理性地认识大学的行政化问题。

  
一、美国大学的行政化及其本质

   (一)美国大学行政化的内涵
美国大学的行政化问题由来已久,它指的是随着大学规模扩张而出现的管理人员数量、权力和影响力等不断增长和异化的现象。它与19世纪末期美国由农业社会向工业社会转型,以及美国大学持续扩张和结构转型密切相关。按照美国学者亚瑟·科恩(ArthurCohen)的观点,美国大学的行政化起源和形成于1870-1940年的转型时期,在这个时期“大学管理出现了官僚化趋势……权力集中在校长办公室,校长任命学院院长执掌每个学院……教师开始出现职务等级的差别,进而形成了一个由注册主任、行政主管、资产经营部经理校友会主任等人员组成的科层体系”。[1]这里的官僚化实际上正是大学行政化的一种极端表现。美国学者贝弗莉·伯里斯(BeverlyH.Burris)和沃·戴德布兰德(WoyV.Htydebrand)认为,1850-1900年是美国教育系统早期行政化和专业主义阶段,在这个阶段,“美国社会发生了工业化、城市化和大规模移民等社会变革,这些变革不仅改变了美国的地形生态,而且极大地改变了美国的社会文化,学院和学校不再被看作随机的、松散的体系,而是需要加以集中化和标准化……集权化和行政化的过程由此开始”。[2]因此,美国大学的行政化,大致出现在19世纪末期。
奥瑟·哥尼扎卡(AseGornitzka)、斯韦恩·科维卡(SveinKyvik)等总结了三种涵义的行政化。第一种就是马克斯·韦伯的科层化,指的是在理性和合法的基础上,在一个科层化的体系内依据正式的规则管理一个正式组织的运作,个体基于自身的正常能力和教育资格被招聘进来承担组织中的角色。第二种是日常生活中的行政化,这种行政化带有强烈的贬义,常指管理中的官样文章和官僚作风。第三种行政化描述的是,组织中某个部分的增长并非为了直接开展业务工作,而是为了对那些开展业务工作的成员进行控制、监督和支持,管理职位和活动超过了生产部门的人员和活动。[3]佛罗里达大西洋大学的阿里·法拉兹曼德(AliFarazmand)对行政化的理论框架背景进行了梳理,他认为,通常有两个维度来解释行政化,一种是韦伯的理想化的科层制模式,在这里行政化被看作一种最有效率的组织特性,它优于传统的权威模式。第二个涵义维度指任何大型的组织机构。它们由结构、程序、标准化价值、规则和规章以及顾客的价值和机构成员的履历系统等混合而成,在这种大型组织机构中,专业技术和专门知识是通过执行、训练和履历来获得的。在这两种维度之外,法拉兹曼德还提出了第三种可能的模式,它和政府系统联系在一起,是一种包含行政、立法和司法的组织机构系统,它使政府的运作和治理成为可能。[4]美国大学的行政化,在理论上和马克斯·韦伯的科层制理论一脉相承,在实践上和日常生活中的行政化及组织行政化相吻合。
(二)美国大学行政化的本质
美国大学的行政化经历了不同的发展阶段,它先后与专业主义、泰勒主义、进步主义、专家管理和技术官僚等联系在一起。尽管在表述上和外延上有所不同,但其本质是一致的,即它始终与大学的规模扩张和分层分化联系在一起,是基于高等教育组织机构的积极扩张和正向发展而自然形成的,它反映了大学内部权力和资源的配置和变革的关系,以及大学对外部社会的适应性。自20世纪以来的相当长时间内,美国社会一度将行政化视作美国大学快速发展的动力机制和刺激因素。正如贝弗莉·伯里斯等指出的:“学院和学校的行政化被认为是‘现代的和理性的’,并且随着分层和分级的发展而不断完善。”[5]劳伦斯·维齐(LaurenceR.Veysey)将科层等级看作是美国大学结构转型中“必要的邪恶”(necessaryevil)和“结构性代价”(thepriceofstructure)。[6]纽约城市大学的德米特里·阿格瑞斯(DemetriosArgyriades)概括了行政管理的积极方面,包括精确性、速度、明确性、建立档案、连续性、判断力、统一性、严格服从、减少摩擦、减少原料和人力成本等。[7]
自20世纪30年代以来,有关大学行政化的争议就已经开始浮现。伯里斯等指出:“随着高等教育的扩张和事务的日益复杂,如财务核算、运作效率等,需要专业化的人员来管理教育事务,与此同时,对行政化的争论和反思也逐渐增多。”[8]奥瑟·哥尼扎卡等认为:“教学、研究和传播知识是大学的首要任务,这些活动同样需要进行管理,包括由专业人员以及由大学教师自己来管理。由于大量的资源被用于大学管理,人们就有理由追问,这些资源是如何被使用的。大学以及外部社会都在质疑,大学的管理部门是否已经变得讨于强大?”随着大学的不断扩张,大学管理人员数量的增长超过了大学其他人员数量的增长,哥尼扎卡等将其称作行政的官僚化。[9]随着管理人员数量的增多和权力的增加,大学权力正日益转移和操纵在管理者个人和部门手中,大学权力日益个人化和部门化。当这种趋势日益固化以后,美国大学的行政化本质也就随之异化,即从基于组织的扩张和发展转向基于个体权力和官位的扩张和展示,从基于服务和激励转向基于支配和控制。大学行政的异化带来了一系列的弊端,如侵蚀和扭曲大学管理的本质,滋生和助长管理人员的官本位意识和官僚习气,降低管理效率等。

   二、美国大学的去行政化改革

由于大学行政化的本质日益异化,其弊端日益凸显,大学去行政化改革的呼声随之高涨。“去行政化”主要是针对行政化趋势日益严重而提出的一种应对策略,强调要对大学的行政化趋势进行限制,弱化大学的官本位意识,平衡行政权力和学术权力,实现民主管理。总体而言,美国大学的去行政化改革主要体现在以下方面。
(一)实行共同治理,防止行政权力中心化
共同治理是美国大学治理中的一项传统制度,其核心问题是教师的知情权、参与权、决策权和管理权问题。密歇根大学校长亨利·塔潘是最早关注教师参与问题的人之一,他于1858年提出,教师应该在教学方法和课程方面享有主权,认为学者是唯一能够建设大学的人。[10]1966年,美国大学教授协会(AAUP)、美国教育委员会(ACE)和大学和学院协会理事会(AGB)共同提出了《学院和大学治理声明》(StatementonGovernmentofCollegesandUniversities)。[11]这是第一份确保大学共同治理的联合宪章,它首次正式阐述了教师在学术治理中的角色并将之合法化,倡导董事会成员、行政人员和教师之间的关系应该建立在“相互理解”、“共同努力”和“相互依赖”的基础上。联合声明确立了共同治理的基本原则:第一,重要的行动领域在任何时候都应该有全体成员的参与和决策;第二,不同情况下每种声音的分量要根据特定情况下每部分成员的责任来确定。[12]这一原则成为几十年来美国高等教育共同治理的基础,许多大学创建了各种各样的磋商和协调机制,在大学决策中发挥着重要作用。据统计,大约90%的四年制学院和大学建立了参与学校治理的教师管理委员会。教师参与大学治理成为教师服务大学的主要部分。[13]罗伯特·伯恩鲍姆(RobertBirnhaum)评价道:“这些机制今天看起来仍然运转得很好,而且通常获得了教师和管理人员的共同支持。”[14]
共同治理的理念和结构平衡了学术和行政之间的关系,确保了教师的参与权和决策权,防止了行政化的进一步异化,遏制了管理部门的官僚习气,是美国大学治理结构中最为关键的元素。但是,随着外部社会的变迁及其对大学带来的一系列挑战,大学也陷入摇摆不定的状态,要求改变共同治理结构的呼声有所上升,这些呼声主要是试图削弱教师的参与。他们认为教师的参与浪费了时间,错过了大学快速决策和反馈的时机。当然,这些试图削弱学术力量的声音几乎是站不住脚的。伯恩鲍姆曾批判到:“认为现行的治理结构不能对外部环境作出快速反应的看法简直莫名其妙,他们几乎就提供不了具体的案例,相反的案例倒比比皆是。”[15]克拉克·克尔(ClarkKerr)也指出:“共同治理中的教师参与也许会降低决策过程的进度,但同时它确保了更加彻底的讨论,并且为大学提供了某些秩序和稳定性。”[16]因此,共同治理的理念和制度,不仅在过去是,而且现在和今后也将是抗衡行政化侵蚀的有效制度设计。
(二)捍卫学术权力,防止学术权力边缘化
著名高等教育学家布鲁贝克(JohnBrubacher)曾经指出:“在20世纪,大学确立它的地位的主要途径有两种,即存在两种主要的高等教育哲学,一种哲学主要是以认识论为基础,另一种哲学则以政治论为基础。”他认为,这两种哲学交替地主导着高等教育的发展,政治论哲学在21世纪取代认识论哲学占据主导地位,并且这种趋势将长期存在下去。[17]事实上,自20世纪初美国大学向研究型大学转型以来,政治论哲学就逐渐取代认识论哲学指导着美国高等教育的发展。在政治论高等教育哲学的指导下,行政权力的中心化正在挑战现有的大学治理格局,即教师的参与和决策越来越处于附属地位,学术权力逐渐式微乃至边缘化是一个不争的事实,这势必为管理的官僚化和官本位意识的兴起提供了温床。任何没有约束和平衡的权力,势必都会存在失衡和失控的危险,这也是美国高等教育共同治理理念屡屡受到挑战的根本原因。
从AAUP以及美国大多数大学的实际行动来看,捍卫学术权力主要包括三个方面。首先,保障教师的学术自由。AAUP在捍卫大学学术自由方面一直不遗余力,甚至明确宣布“捍卫学术自由是AAUP的核心使命”,并且做了大量的实际工作,包括制定标准、宣传推广、提供咨询和建议、提供法律援助、启动实地调查等,在一定程度上捍卫了美国大学的学术自由。在高校内部,保障学术自由已经成为大学的一项基本原则。早在19世纪初,洪堡在创办柏林大学时就提出了学术自由的方针,随后美国大学积极效仿,如今许多大学的章程中都明确规定了教师在教学和科研等学术事务上享有充分的自由,从而减少行政权力对学术事务的干预,协调好行政权力和学术权力之间的关系。例如,密歇根大学教师手册开篇就列出了学术自由的标准,指出学术自由不是雇佣条款或条件,而是建立在大学组织结构基础上的,是大学实现其共同使命的基础。学术自由包括研究和出版自由、教学自由、内部批评自由和参与公共辩论自由,其中内部批评自由指教师有参与大学决策的自由,可以对大学的决策进行评判,“大学不是通过个人决定或官僚主义的计算(bureaucraticcalculation)来推动共同利益的,而是通过广泛参与学术事务来实现的。教师作为独立的参与者,由于其所受的教育和对学校的了解,在大学决策中中发挥着不可替代的作用……无论作为个体还是教师治理机构,教师都有权利对大学的政策或决策进行评价或批判。”[18]正是基于这些规定,大学的学术权力才得以保障。
其次,维护教师的参与权和决策权。教师的参与始终是制衡行政化的最大力量。针对大学和学院管理中行政权力过于强大这一事实,AAUP和AAU等全国性学术协会一直不懈地倡导和捍卫共同治理原则,维护教师的知情权、参与权和决策权。2014年9月,AAUP在普渡大学卡鲁梅(Calumet)分会与普渡中北部分会(PurdueNorthCentral)合并事宜中坚持共同治理原则。普渡大学校长米奇·丹尼尔斯(MitchDaniels)提出将卡鲁梅分会与普渡中北部分会合并,卡鲁梅分会副主席朱莉·格里菲斯(JulieGriffith)建议制定出合并方案后。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《外国教育研究》

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