小约翰·迪鲁里奥 著 吴万伟 译
虽然其他保守派宣称美国政府变得过于强大，但弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）认为美国政府太软弱了。
1985年，哈佛大学举办了一次研讨会庆祝政治学家路易斯·哈茨（Louis Hartz）的《美国的自由传统》出版30周年。在这本经典著作中，哈茨解释了美国实际上缺乏欧洲式社会主义是因为美国完全没有欧洲式封建主义。我的博士论文导师之一塞缪尔·亨廷顿（Samuel Huntington）鼓励我参加这次研讨会，因为他知道我在其政治发展研究生课堂上读过这本书。哈茨当时不在场，第二年就去世了。这可能是好事，因为30年前我还是毛头小伙子，比现在轻率莽撞30倍，曾连续攻击哈茨的主要论点，因为我注意到18世纪和19世纪美国的阶级差异远比哈茨认可的更大。哈佛一位年长的教授显然对我赶尽杀绝地批判哈茨的书感到不快，不耐烦地说我“显然”错了。他拖长声音说“你声称在狮子身上发现了跳蚤，但没有注意到跳蚤下面的狮子。”
在阅读弗朗西斯·福山的新书《政治秩序与政治衰落：从工业革命到民主的全球化》时，我想起了这个故事。同样作为亨廷顿弟子的福山在本书中更新了导师在1968年影响力很大的著作《变革社会中的政治秩序》的观点。亨廷顿认为在国家走向现代化的能力培养中政治机构发挥了重要作用。虽然福山近700页的巨著中有很多跳蚤，其中包括历史解释和过分笼统化等问题，但没有任何一个接近致命的错误。福山的确可以称得上是思想界的狮子（他对哈茨的看法与我相同）。1980年代，哈佛出身的政治学家福山是预言苏联崩溃和德国重新统一的首批分析家之一，他曾经在兰德公司和美国国务院工作。发表在1989年《国家利益》上的文章中，福山感到纳闷的是我们是否不仅见证了“冷战的结束”而且见证了“人类意识形态发展的终点，西方的自由民主成为具有普世价值的人类最后一种统治形式。”
1992年，福山在畅销书《历史的终结和最后一人》中预言了自由民主在全球的迈进将为数十亿人带来和平、繁荣和个人安全，但他感到苦恼的是，随着时间的推移，人们可能对自由民主的利益和慷慨赠予感到漠不关心，“用难以预测的新方式坚持自己的权利，”甚至进行“充满血腥的名誉地位争夺战，只不过这次使用了现代武器。”
如今，充满智慧和富有公共精神的福山是斯坦福大学斯波利国际关系研究院（Spogli Institute for International Studies）高级研究员，他已经成为年纪更长、智慧更丰富、更注重现实的公共知识分子。在其2011年的《政治秩序的起源》中，福山用了将近600页的篇幅思考人类社会性的生物学基础，话题涉及旧石器时代的尼安德特人的迁徙、拿破仑法典，以及部落文化、早期民族国家的全球性转型等。
如今，在两卷本专著的第二本《政治秩序与政治衰落》中，福山从第一本的末尾即法国大革命谈起一直到现在为止。虽然他强调自由民主不是“人类普世价值，”但他仍然相信“政治发展的过程中存在倾向于自由民主的清晰的方向性”。但是与《历史的终结》和他对假设的最后之人及其不满的关心形成鲜明对比，在这本最新书中，作者担心自由民主可能无法维持下去，无法可靠地为民众带来和平、繁荣与个人安全。如他所说，“无论是新兴民主国家还是成熟的民主国家，如果说当今民主面临一个问题的话，那就是它无法为人们提供渴望从政府那里获得的东西：个人安全、共享的经济增长、以及赢得个人机会所需要的教育、卫生和基础设施等基本公共服务的质量等。”
他担忧的是，从非洲到亚洲和美洲普遍存在一种因为缺乏“现代国家”的政治赤字，这种现代国家有能力、不受个人情感左右、组织良好、拥有自主性，而非“软弱和效率低下的机构”（重点为原文所加）。
“现代”国家与社会学家马克斯·韦伯（Max Weber）所说的“世袭官僚制”国家正好相反。福山解释说，在世袭官僚制国家，统治者使用“家人或家族或朋友以及常常是帮助他打天下的武将管理国家”，而且国家治理几乎完全为了这帮人利益。与此相反，现代国家依靠基于贤能选拔出来的官员来管理，目的是为了更广泛的公共利益。现代国家战胜世袭官僚制国家依靠的是去除惠及家人朋友的趋势的合理性，采取公务员考试体制、任职资格考核和反对贿赂、腐败和利益冲突等方式治理国家。
但是，历史、文化、地理位置和领导能力的差异造成了现代国家创建中各国和各洲情况各有不同。福山认为，非洲大部分国家受到他说的“新世袭制”的严重影响：各国都“有现代国家的外表，有宪法、司法体系、法律面前人人平等的假象，但政府实际操作的核心仍然是家族、朋友共享国家资源。”在土耳其、巴西和其他一些国家，问题不是新世袭制猖獗而是政治机构过于死板僵化而无法适应社会的变革。在中东和世界其他地方，政治暴力仍然非常严重，但顽固地“与现代国家的创建纠缠在一起。”
但是，当今最令人纠结的管理问题出现在成熟的自由民主国家，这些国家正在经历福山所说的“再度世袭化过程”，该词被用来描述权势精英组成的貌似非个人性的国家机构特征。英国、日本和其他自由民主国家各自都面临严峻的挑战，但是世界头号最先进的自由民主国家美国已经遭受最严重的“再度世袭化过程”。“虽然美国经济仍然是令人惊讶的创新之源，但很难说美国政府是当今世人的理想和渴望的源头。”
虽然有肯尼迪家族、布什家族、克林顿家族，美国人仍然安全地越过了公然的任人唯亲和其他世袭官僚制的做法。相反，在过去的半个多世纪里，美国的政治衰落已经受到福山所说的新“部落主义”的刺激，这种部落主义为现代政治的最高层级兜售影响力提供了权威论证。福山宣称，美国政府现在被“利益集团”所主宰，这些势力能够“事实上通过选举捐款和游说活动收买政客。”这种合法的购买选票做法是使用大量金钱进行的恶劣的““庇护主义”(clientelism)”，而且规模比从前任何时候都大得多。国会现在被有能力筹款并通过给予支持者政治好处而连任的政客所控制。
比如，华尔街价格高昂的游说分子首先设计出确保银行太大了不能放任其倒闭的拆除管制方案，然后在2008年经济危机之后制订虚假的金融机构救助立法。这些新的法律是“高度复杂的新管理规定混合物”，它们根本不可能被很好地实施，“即使实施了也不大可能解决存在的问题。”类似的，福山仔细分析了2010年的患者保护与平价医疗法案（ppaca）即奥巴马医改法案，将其描述为依据政党路线投票产生的900页“巨兽怪物”，是“向包括医生、保险公司和制药企业在内的利益集团做出妥协和补偿性支付的产物。”
但是，正如福山看到的那样，比金钱利益收买联邦政府政策更糟糕的是负责实施这些政策的官僚机构。作者使用公共管理专家提供的实质性证据论证说，美国政府管理的质量总体上在过去30多年一直不断恶化，美国公务员系统“自1970年代以来一直处于腐烂之中。”作者求助于全国公共服务委员会，即沃克委员会（the Volcker Commission）的两份报告。第一份报告1989年出版，第二份报告2003年出版。第二份报告将联邦政府公职人员描述为缺乏训练、动机不纯之人，最优秀的员工待遇过低，而最糟糕的员工待遇过高。
受到精英两极化和大众对政府的不信任的影响，美国的再度世袭官僚制共和国已经堕落成为福山所说的“否决制”（vetocracy）政权，这是一种寄生性自由民主政权，连清晰的、迫在眉睫的财政、外交和其他危险都无法促使政府做出可靠和及时的政策决策。
联邦政府被金钱精英俘虏而陷入瘫痪和功能失常的境地当然不是新闻。福山的贡献在于将这种状况置于国家和政治体制兴起和衰落的历史分析大框架之中。值得注意的还有，虽然福山常常被归入保守派思想家群体中，但他的分析与当今多数保守派的观点格格不入。福山说，美国的两难困境不是其中央政府过于强大而是它变得太过软弱。他的观点是正确的，虽然像许多人一样，他没有指出造成这种衰落的一种重要原因。
福山的理论阐述是存在三种机构共同产生了政治秩序，当它们达成适当平衡时，就容易产生欣欣向荣、管理良好的自由民主政权：国家及其官僚机器；法治及其不偏不倚的管理；通常与民主模式、选择和选举联系在一起的公众问责机制。因此，福山的更古老“社会”例子---丹麦没有任何毛病，它之所以繁荣、民主和安全、善治、腐败程度低就是因为丹麦长期以来成功地保持现代“国家、强有力的法治和民主问责”机制的接近完美的平衡。
但是，其他国家并没有保持这种平衡，甚至拥有充分发展的三种机构。福山认为，中国拥有强大的中央政府官僚体系，这是第一个拥有官僚体系的文明，比西方早2000多年。中国领导人如果不是遭受民主社会的责任追究的话，至少成功地将注意力集中在了公民的基本需求上面。福山认为，中国最缺乏的是真正的法治，法治在其他国家已经演变为普世主义宗教的副产品，而儒家中国在传统上也缺乏法治。另一方面，印度拥有更强大的法治和成功的民主政治。但像许多其他国家一样，它遭受了“地方政府、州政府和中央政府各级官僚体系”招致的“国家管理失败”的痛苦，这些官僚过于腐败无能，根本无法为公众提供体面的服务。
用政治发展的术语来看，福山相信美国也陷入“糟糕平衡的陷阱中”。美国曾经拥有强大的法治和牢固的甚至超级活跃的民主问责机制。但现在美国的公共领域乱七八糟，完全没有强大、能干、具有自主性的官僚体系组成的现代国家体制。
正如他一再重复注意到的那样，就政治发展而言，“确定先后顺序实在太重要了。”简而言之，那些在实现民主化之前没有能建立强大国家机构的国家在民主化之后再试图建立强大国家机构就会面临重重困难。在美国，国家创立之日就存在对法治的尊重。这个国家很早实现民主化，在1820年代就开始对所有白人男性开放投票权，这比欧洲任何一个国家都早几十年。但在创造自主的、不偏不倚的国家官僚机构方面就相对缓慢得多了，这归咎于国民的习性，因为美国人普遍强烈反对中央政府的权威。
相反，从杰克逊时代开始，美国缔造者的世袭“精英政治分赃体制”转变成为“大众庇佑制”，其特征是“用选票和政治支持交换个人利益而不是计划政策。”想象一下都市政治老板分发圣诞火鸡的情景或者最近的电影《林肯》中的场景，诚实的亚伯拉罕·林肯的隐蔽亲信通过提供担任联邦政府邮政局长的酬劳获得跛脚鸭民主党国会议员对第13修正案的支持，你就会明白怎么回事了。福山观察到，庇护主义出现在“现代国家还没有来得及巩固地位，从而变成拥有自身的支持性政治盟友的自主机构之前，民主就到来之时。”因此，这样的民主最好被理解为“初期形式的民主。”
虽然林肯打内战时出现了某种国家建设，但几十年来美国仍然维持了“法院和政党”控制的“庇护主义”政府而不是“普鲁士、法兰西和英国等创立的那种中央集权的、官僚制的、自主性的国家体系。”只是到了19世纪末尾，美国才开始长达几十年的中央国家机构的建设过程。在欧洲和中国，强大的专业化官僚体系是作为应对军事威胁而发展起来的；但在美国，它们源于国内政治斗争，尤其是进步主义运动。福山将功劳归于进步改革者以及与之结盟的知识分子精英和中产阶级属下把美国的世袭官僚制和庇护主义打包，至少持续了半个世纪。他把进步主义政治联盟描述为出于“充满激情的道德主义”动机而成立，这种道德观集中在“教育、功德、组织和诚实等价值观”上。此外，该联盟也受到“恢复社会地位”的复仇主义欲望的刺激，他们渴望恢复盎格鲁新教徒先辈在“杰克逊民粹主义”下丧失的社会地位。
进步人士通过包括1883年的彭德尔顿法法案（the Pendleton Act）、扩张联邦公务员系统法案和专业化州政府和地方政府机构在内的措施取得了成功。进步改革者和后来的罗斯福新政“试图创建欧洲式的管理型国家。”但他们这么做是在国民对“大政府”根深蒂固的怀疑的背景下进行的。
虽然如此，进步派的改革努力得到包括西奥多·罗斯福（Teddy Roosevelt）在内的强大领袖的支持，“在联邦层次上政治庇护制度的终结只是到了20世纪中期才最后到来。”即便在这时，大部分美国人及其领袖仍然对政府充满怀疑，拒绝“像其他民主社会那样将权利委托给政府权威去做决策。”
结果常常造成联邦机构无法得到不受国会和法院干扰的充分自主权来抗衡强大产业的劫持。福山的例子是联邦机构州际商业委员会（Interstate Commerce Commission），它在1887年的任务是管理铁路，从诞生之日起就遭到损坏。从一开始，它的“权力就很小。”到了1996年，该机构被取消了，因为它从最初权力很小到后来“成为不堪重负的管理累赘”。他将州际商业委员会的糟糕表现归咎于“美国政府拥有复杂监督制衡体系的设计。”
与此相反，福山认为美国林务局（the U.S. Forest Service）是研究官僚机构盛衰荣辱的个案。他热情地说，该机构是“美国进步时代国家机构建设的典范，”是“高质量美国管理机构的闪光例子”是“美国官僚机构的黄金标准。”它位于农业部之内，这个新机构在1905年取代了从前政治分赃泛滥的前身。机构成员是“基于品德和专业技能而被选拔出来的受过大学教育的农业专家和林业专家。”
福山宣称，进步时代的“美国国家建设”的“构成性”议题是“官僚机构自主性：即这样一种观点，对公共土地分配的决策者应该是林务局的专业人士而非国会里的政客。”该机构的首任局长吉福德 • 平肖（Gifford Pinchot）是罗斯福总统的密友，他动员环境保护主义者和强大无比的众议院议长约瑟夫·加农（Joe Cannon绰号沙皇）的抗击努力，使该机构成为企业利益看来的盛情接待。福山认为，平肖用单一的、清晰的、去政治化的使命创立了“高质量管理机构”，即“既非扑灭火灾也非森林保护而是可持续性地利用森林资源----换句话说，收获木材。”
正如福山所说，在最初半个世纪里，林务局能够免受“国会的干扰。”但是在“20世纪中期几十年里，”“从1905年被排除在土地销售微观管理之外的国会重新跻了进来。”林务局的“单一的、清晰的、去政治化的使命被多边的、潜在冲突的指令所取代，”这些命令源自国会多样的庇护群体如“木材消费者、环境保护分子、房屋所有者、西部开发者、寻找临时性消防员工作的年轻人”等。国会为该机构的传统任务“木材利用”之上添加了众多相互冲突的目标。
因为国会将该机构的使命多样化，林务局的领导处于矛盾之中无法解脱，一方面是支持“放任燃烧政策”的环保分子，一方面是“生活在荒原和都市边界线的房屋所有者”。不再得到“单一的、连贯的使命”的政治交叉火力保护，该机构的工作人员屈服于“庇护者的再度殖民化”和“即使身边的科学和社会都在发生变化之后仍然牢牢抓住从前的使命。”
因此，意料之中的是，这个曾经“微小、连贯的机构”持续不断地壮大“和破碎化”，“里面充斥着更加关心自身预算和工作岗位的官僚而不是有效履行其使命。”福山最后的结论是“林务局的阵痛”是说明“更广泛的政治衰落现象的例子”。或许不可避免的是，像福山这样知识渊博的思想家在某些问题上犯下错误，他的兴趣广泛，从13世纪马穆鲁克(Mamluk中世纪埃及的奴隶骑兵,原为奴隶）到奥斯瓦尔多•斯宾格勒（Oswald Spengler）的理论无所不包。他对林务局的描述就是一个特别重要的例子，因为这使他误解美国官僚机构运行的实际方式，并错过了导致该机构最近陷入衰落的最深刻原因之一。
虽然木材砍伐曾经毫无疑问是其工作之一，但林务局从来不是真正只有单一的使命。福山引用了赫伯特·考夫曼（Herbert Kaufman）在1960年的经典著作《护林员》（The Forest Ranger），认定该机构在创建连贯性文化方面取得了成功，虽然是靠“生活在高度分散的单个护林员”来实现的。不过，他引用考夫曼著作的一章的标题是“林务局工作的规模和复杂性”。考夫曼清楚说明其工作早就不仅包括了木材砍伐而且有火灾控制、森林集水区管理、牲畜放牧、昆虫和疾病控制等等。事实上，考夫曼的“统一性的挑战”一章勾勒出护林员竭力避免被竞争性的外来庇护群体“俘虏”的结局，以及国会为了讨好各种选区而常规性地获得即刻关注和“在林务局等级体系上下产生反响”等。
在福山对美国政治衰落的全面叙述中，1970年代后的联邦官僚体系已经“偏离韦伯式理想，即由依据能力和技术知识选拔的人才组成的充满活力和效率的组织”。林务局是他的头号展品。但是，据我所知，无论林务局还是其他联邦机构从来都不是真正按照这种理想组织起来的。
比如，请考虑福山对平肖-鲍林格争吵采取的立场，这场争吵最后导致平肖被威廉·塔夫脱总统（William Taft）解职。福山认为是“旧式腐败”导致了解职。理查德·鲍林格（Richard Ballinger）是塔夫脱的内政部长，遭到森林保护者的反对，因为他支持重新开放某些联邦用地用于商业开发。内政部一官员指控他把阿拉斯加州煤田出售给强大的私有煤矿企业违反了联邦法律。林务局两名官员支持告密者，平肖也支持他们。福山注意到在1911年，国会通过了法律（威克斯法案the Weeks Act），这最后巩固了“该官僚机构对公共用地的权力。”他引用平肖1947年的自传，称赞“这个魅力无穷的早期领袖”创建的“机构”在他离开后仍然幸存下来，承认平肖是“花费多年时间培养了广泛群体”联系的“政治运作老手”。
但是，福山或许也注意到了这些利益群体不遗余力地造就了局长平肖及其林务局高级助手。平肖挑战农业部上司，无视塔夫脱（首席执行官）的直接呼吁，违反机构协议，针对鲍林格事件给连任的国会议员写信，接着这封书信在参议院被公开。事实上，经过若干次深入调查，针对鲍林格的指控已经被撤销。1911年，塔夫脱总统将平肖解职，罪名是不服从上级管理。平肖对被解职并不感到困扰，他动用政治权术获得宾夕法尼亚州森林管理者的职位，后来还连任两届宾夕法尼亚州州长，支持禁酒令。平肖三次竞选美国参议员均没有成功，在第三次竞选州长时也遭失败。
总之，平肖实施进步政治，无论职位高低都是作为寻求选票的职业。无论如何，平肖的16位继任者包括在1970年后至今的九位局长都比平肖更接近非党派的专业公共管理者。现任局长托马斯·泰德威尔（Thomas L. Tidwell）是从地区护林员做起在该机构工作37年的老兵。即使在进步改革的日子和“韦伯式理想”的五十年里，林务局也接近于普鲁士式的官僚机构，其森林防火标志（Smokey the Bear一头穿着森林消防队员制服的漫画熊）是真正会说话的熊。
撇开历史解释不谈，福山说当今的林务局是“高度功能失常的官僚机构，使用错误的工具去履行过时的使命，”这是正确的。但与其分析相反，当今林务局的糟糕表现并不主要因为官僚们保护自己的岗位，搞错预算，抓住老旧使命不放，躲藏在工会老板身后或者内部派系争斗，虽然这些反映出竞争性外部庇护群体的影响力，各自在国会和法院都有支持者和保护者。
相反，今天的林务局是一个拥有60亿美元预算和3万名全职工作人员的机构，比20年前少了5千人，横跨24个行政单位、9个地区、7个研究所还有在首都华盛顿特区的若干办公室。联邦政府这些官僚负责将近两亿英亩的公共用地的“多用途管理”。
今天的林务局主要依赖志愿者（每年超过10万人）、兼职工作者和营利性承包商和捐助者。2008年，政府问责办公室（GAO)警告“将大量联邦工作岗位外包出去可能对该机构的“灭火能力”和相关功能产生不良影响”。2010年，美国农业部（the USDA）监察长办公室呼应了这种警告，正如2011年政府问责办公室的另一份报告所说，“因为退休和规划不充分导致的合格消防员缺乏可能令林务局实现荒地灭火的能力受到损害，导致更多财产和自然资源损失，并加剧灭火消防员的安全风险。”
正如美国国会图书馆国会研究服务部2013年的报告中描述的那样，在2010年到2012年间遭到焚毁的森林英亩数翻了一番，达到9百万亩，被毁坏的建筑物数量增加了六倍，达到5200幢。但是在最近一些年，该机构一直在丧失经验丰富的老员工，出现青黄不接的难题，防火灭火队伍没有增长，而且缺乏灭火直升机。
同样的，政府问责办公室2013年的报告详细描述了林务局虽然大量使用“志愿者”，但仍然面临严重的而且不断恶化的“维修任务积压”，在15.8万英里小径中超过三分之一不仅为娱乐活动使用者服务而且作为“木材砍伐和灭火的通道。”该机构的全职工作人员花费时间管理志愿者意味着做其他任务的时间减少。
那些被忽略的任务包括监督该机构的承包商。政府问责办公室2014年的报告记录了林务局只是碰运气地使用了依据工作表现签订合同的做法，并没有“连贯性地按要求评估承包商的工程质量。”与美国农业部的另外两个机构一起，林务局在2009到2013年财政年度中都没有能遵循联邦合同监督议定书来监督流向专业机构和支持性服务业的将近8亿美元资金的工程合同。
在最近的调查中，林务局的大部分员工暗示虽然他们相信该机构的多用途使命，喜欢他们做的工作，尊重直接上司，但他们对领导层缺乏信心，不同程度地担心其不讲道德胡作非为。
福山说，比政府规模更重要的是“质量。”阿门，在林务局场景描述之后，福山紧接着注意到，虽然“政府被期待去做各种事情，从减少儿童贫困到打击恐怖主义，实际上，其使命在戏剧性地扩张。”“联邦政府工作人员的实际规模自二战结束以来一直在大约225万人，而且不断受到反复裁员的影响。”他继续说，“这里扩张的是一系列扮演公共职能的权威部门，它们同时与政府区分开来，是不被问责的承包商群体，他们可以做从提供餐饮服务到保护外交官到为国家安全局管理电脑系统等任何事情。”
不幸的是，福山并不认为政府是通过外包合同而扩张的想法。如果他挖掘和提炼其有关外包的观点，或许会认识到美国1970年代后政治衰落的很大部分是归咎于持续进行的爆炸过程，即公共管理学者唐纳德·凯特（Donald Kettl）所说的“通过代理人管理。”
说国会是国家政治衰落背后的罪魁祸首，福山是对的。但是他需要感到纳闷的是为什么国会在公众认可率方面垫底，却在现任议员连任当选的比例上高得惊人。答案就在于虽然民众对华盛顿官员的反感和厌恶不断高涨，但大部分美国选民非常清楚他们渴望从联邦政府那里得到什么，即更多的利益，却无需缴纳更高的税款和扩大官僚机构规模。
正如伟大的美国联邦主义学者玛萨·德斯克（Martha Derthick）注意到的，“国会喜欢采取行动---它通过政策宣示和目标设定而兴旺---但是它讨厌官僚机构和征税，而这正是行动所依靠的工具，”所以它将债务融资制度化，同时“将大部分管理机构变成可以插手某些机构的国家政府或机构性工具，虽然其工作人员并不被计算为在职职工。”
呼应凯特和德斯克的观点，笔者在2014年出版的一本小书《恢复官僚机构》中认为，半个世纪以来，美国庞大却基本陷入功能失常的政府已经是靠每年从外国人或还没有出生的美国人那里借数十亿美元来运行，每年聘用数千万美国人为其工作，却不被列入联邦政府工资表中。国会通过债务融资掩盖了政府的巨额开支，通过支付三种联邦代理机构---州政府和地方政府工作人员、营利性企业承包商、非营利性机构资助执行联邦政策、项目和管理规定等来掩盖政府的庞大规模。
美国1970年代后的大政府事实上是靠代理机构运作的庞大政府联合体。福山引用的世界银行金融数据只是衡量了与国内生产总值相关的国民政府的税收和开支。总体来看，联邦政府、州政府和地方政府的税收收入等于国内生产总值的三分之一，若加上政府开支最近一些年已经飙升到国内生产总值的40%（联邦24%，地方性的16%）。若根据全国范围内会计方法的差异进行调整之后，美国政府总开支占国内生产总值的比例比欧元区17个民主国家的平均值低几个百分点。
今天，24个以上的联邦政府部门和机构每年花费六千亿美元进行200多项为州政府和地方政府部门拨款的项目。华盛顿每年还花费五千亿美元和营利性公司签订合同。人、而三分之一以上的非营利性领域超过两兆美元的年收入是从政府部门获得的。
联邦政府在2013年的职工总数小于1960年以来53年中的26年。如果与联邦政府年度开支（大概只有四分之一）、联邦登记册（the Federal Register）的页码（大概五分之一）和美国总人口（不足一半）比较的话，2013年的联邦政府要比1960年小很多很多。无论是在林务局、国内收入署、社保局、环保局或者职员配备不足的其他联邦机构，联邦政府工作人员似乎并不总是达到工作要求或常常被报道道德败坏等还有什么好奇怪的呢？
虽然1970年代后联邦政府公务员人数一直维持在两百万全职官僚左右，但州政府和地方政府工作人员大概增加了两倍，达到1800万人。许多次国家级政府工作人员事实上是联邦政府官僚。单单国防部每年就要给私有承包商超过3000亿美元的合同。国防部大概有80万公务员，还有70万全职的协议职工。2009年的美国恢复和再投资法案（The American Recovery and Reinvestment Act）基本上是8000亿美元的“刺激方案”，其中2500亿美元专门用于8万个联邦拨款、合同或贷款给州政府或地方政府、营利性企业和非营利性机构。
华盛顿的代理人政府庇护主义包括州政府和地方政府官员、营利性企业头目和非营利性组织领袖，他们不停顿地鼓吹联邦政府政策、项目和管理规定，由政府花钱请它们作为管理者或共同管理者或者希望如此。比如，医药公司事实上起草了奥巴马医改若干条款，在两年期的阶段内，赢得联邦拨款资助实施奥巴马医改的组织将花费超过一亿美元用于游说。
福山对于公共部门职工工会的态度要严厉得多。他们本人及其代表的官僚都不应该因为预算赤字或表现不佳而受到指责。反政府狂热分子普遍宣称，进一步削减联邦政府工作人员将不会产生深远的财政影响。与此相反，事实上，即便消除整个联邦机构公务员及其工资（每年工资和福利大概在2500亿美元）并不会挽救联邦政府，政府花在其他方面的钱更多，如现在每年花在医疗保险受益人身上（6000亿美元），每年花在营利性国防承包商的钱（超过3000亿美元。）
联邦公务员系统工作量超负荷，而不是人员太多。联邦紧急事务管理署（Federal Emergency Management Agency）在2005年应对卡特里娜飓风时的糟糕表现引起关注，当时该机构只有2100名工作人员，最近又失掉了很多高级管理者。2013年奥巴马医改一团糟的交流涉及到很多承包商，受到联邦医疗保险和医疗补助服务中心的监督，该联邦中心的工作人员不足5000人。国内收入署之所以没有能征收每年超过3000亿美元的应缴税款，部分原因就是缺乏足够的人手。
福山说美国从来没有充分的“中央集权的、官僚的和自主性的国家机构”无疑是正确的，但他暗示美国需要这样一个机构则是错误的。美国的确需要的是联邦公共管理工作人员，依靠的不是代理人而是更多全职官僚，这些人应该经过精心挑选、接受良好训练、拥有良好动机和在经济上得到很好待遇，并得到所有人尊重。
美国政府陷入衰落主要是因为联邦官僚太少，追求太多的联邦代理机构，监督太多的联邦拨款和合同，处理太多的资金。前进的方法是联邦政府去杠杆化，通过取消资助非必须的代理机构和更多依靠全职联邦公务员系统来直接管理联邦政策、项目和管理规定。随着时间的推移，聘用更多联邦官僚，同时削减代理机构将使得联邦政府更少受到渴望获得拨款和合同的特殊利益团体的困扰，使得行政部门更多地“忠实执行”上面的政策，更少受到国会以及数不清的功能失常的管理监督委员会和附属委员会的干扰。
在纠正因为代理机构而导致的美国政治衰落道路上有很多步骤。我们需要重新创立联邦政府给州政府的拨款救助体制，排干联邦政府给予营利性承包商合同的沼泽，为非营利性机构提供更多公共资金拨款。但是，我们也需要聘用更多联邦政府官僚。联邦政府官僚不是问题而是解决问题的办法。在《恢复官僚》中，笔者粗略地计算了到了2035年，我们需要大约一百万全职联邦政府工作人员以便为公众服务，使用其资金，开始改善工作表现，并创造全国性公共管理的实际体系。
美国的政治衰落也是公众日常地对公职人员的蔑视促成的，每次选举季节过后民众对政治的厌恶情绪就会变得更加强烈。两党迟钝的国会议员却能在竞选时勇敢批评“官僚”和“违背华盛顿的意图”而赢得选民的支持。延缓和扭转美国政治衰落的第一步是承认营利性承包商和其他管理机构代理人已经将政府体系扭曲以服务于自身的利益，同时扩大联邦公务员体系，把联邦政府官员当作公众获得幸福所不可或缺的组成部分来对待，诚哉斯言。
译自：The Rise and Fall of the U.S. Government By John J. Dilulio Jr.
http://www.washingtonmonthly.com/magazine/januaryfebruary_2015/on_political_books/the_rise_and_fall_of_the_us_go053474.php?page=all
作者简介：
小约翰·迪鲁里奥（John J. Dilulio Jr），宾夕法尼亚大学政治宗教和公民社会教授，美国国家行政管理学院成员，曾担任布什总统的白宫信仰和社团倡议办公室（the White House Office of Faith-Based and Community Initiatives）首任主任。
本文评论的书《政治秩序与政治衰落：从工业革命到民主的全球化》
Political Order and Political Decay:
From the Industrial Revolution to
the Globalization of Democracy
by Francis Fukuyama
Farrar, Straus and Giroux, 672 pp.
