越泽明:帝都大城市圈的东京样板 京津冀一体化的日本启示

选择字号:   本文共阅读 601 次 更新时间:2015-05-06 08:03:14

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越泽明  

  

   编者按: 从2000年到2013年的13年间,中国城镇居民和人口的比率从36.2%上升到了53.7%。城镇化的速率保持在1%左右,相当于平均每年有2000万人从农村进入城市。中国的城镇化以史无前例的速度和规模向前推进,产生了很多问题,提出了很多挑战。2013年11月份召开的中央城镇化会议明确了中国城镇化要“以人为本”为原则,实现社会和谐。目前热烈讨论的京津冀大都市圈一体化建设问题,实际上也是围绕这一原则讨论的。

   越泽认为,在京津冀发展的过程中出现的问题,如应急住宅问题、交通网问题、大气与水污染问题、工业、商业与居住区的梳理等问题都是发达国家在大城市急剧发展中出现的共通问题,然而就如何对应这些问题来说,各国的对策不尽相同。越泽认为,由于中国城镇化处于迅速发展阶段,如果能够吸收海外经验,仍有较大改善余地。

   问:中国的城镇化正在快速增长,你如何看这个过程?

   中国的城镇化速度以前比较忙,但最近正在加速。这可能和中国政府采取的措施和政策有关。中国政府过去认为城镇化不应该过分发展大城市,而是更多地鼓励中小城市的发展,最近对大城市的发展虽然没有明确的转向支持,但已不太多控制大城市的发展。此同时,对农民生活方式的改变、农业方面的一些变化,比如说,随着中国经济融入全球化,有些粮食可以从海外进口,对农地,农民的政策在过去5-10年也有了比较大的变化,这也是促进城市化加速的原因之一。

   问:在中国城市化进程中,一直存在优先鼓励中小城市的发展,控制大城市发展的争论,您对这个问题如何看?

   答:在城镇化过程中,只考虑中小城镇的发展是远远不够的,将来会引起比较大的问题,我当时就此写过一些文章并被翻译成中文,不过,并没有引起太大的关注,可能是因为当时这个问题并不那么紧迫。但是随着经济发展,大家逐渐对这个问题产生了不同的看法。这里的一个重要问题是:原来生活水准不很高时的城镇化和生活水平规模等方面扩大了四五倍时的城镇化,是完全不一样的,对汽车、食品、水、能源等等的需求也被放大四五倍,此时城镇化带来的负面问题也会变得非常严重,的确是个值得重视的问题。需要补充的是,大家对生活需求随着大城市发展也会提升,比如说大家最关注的医疗,在大城市里,由于需求提升,大医院比较好的医疗系统就比中小城市更容易发展;此外,大城市能够提高方方面的效率,尤其是服务业的效率,在加上汽车、铁路等交通手段越来越发达,大城市的发展从某种意义上讲是一个必然的趋势。因此,我们不应该去控制大城市的发展,而应该因势利导,建设智能型大城市。这里还需要思维方式的转变。

   其次,对于大城市和小城市之争,还要考虑中国城镇化的历史。中国的大城市可以分为两类:一类是是在过去的大城市基础上发展而成的,另一类是中国经济全球化的进程在沿海地区原来一些不太大的城市迅速发展成大城市。中国政府希望成为亚洲最强大的国家,并在全球有一定的地位,如果不发展大城市,实现这个国家目标是不可能的。从这个角度来时,必须发展城市的,关键的问题是如何发展。另一方面,不应该过分地把大城市和中小城市发展对立起来,应该设法让大城市和中小城市发展互为条件,互相促进,发挥各自的优势。大城市由于其地理、功能和地位,对周边各中小城市的发展有不同影响。我个人的看法是,北京、上海等大城市要好的规划,同时发挥周边中小城市的特点和优势。以北京为例,把整个河北作为一个城市纳入北京是不可能的,应该把河北作为京津冀都市圈的一个组成部分的角度,来思考如何规划好整个都是圈内的大城市和中小城市之间的关系。由于京津冀相互之间距离不远,如果硬是要压制大城市的发展,而只发展中小城市,恐怕是不合适的。这里必须要考虑各种条件和优势。

   中国的朋友经常把大城市发展和小城市发展对立起来,我认为这样一种两分法不对的,而且,从各个角度来看,是一种落后的看法。中国应当把大城市发展是一个必然事实作为前提,思考如何解决周边中小城市更重要的是农村的经济发展,提高中小城市和农村居民的生活水平。这不仅仅是大城市支持周边中小城市和农村的问题,而是一个大城市要想更好地发展和生存,必须获得周边中小城市和农村大力支持的问题。比如说,如果北京周边没有很好的农地来提供各种农产品,北京能很好地生存吗?我想是不可能的。又比如说水源,大城市里不可能有很多水源,一般都在郊区或更远的农村地方,如果没有郊区和这些农村的支持,北京也就无法很好地生存和发展。因此,大城市和中小城市之间是一种互为条件互为发展的关系。中国应该尽早调整有关大城市和中小城市发展的对立观点。中国一直在讲要重视中小城市的发展,而实际结果却是中小城市没有得到很好的发展,大城市反而不断膨胀。应当说,这是一种不负责任的理论和做法,应当尽早予以摒弃。要认识到大城市的发展是必然的,关注点应当放在大城市如何发展上;与此同时,大城市发展的意味着要对周边中小城市和农村的发展担负起应有的责任。这才是一种更负责任的态度。

   问:随着城市化进程的推进,中国的大城市病越来越突出,比如说交通拥堵,环境污染,您现在最关心的是哪些城市病?

   答:中国的大城市的确面临很多问题,比如说汽车,我在北京看到人行道上、饭馆前面停满了车,过多的车辆造成了交通拥堵,甚至带来环境污染。对于城市病问题,应当通过制度来解决。在这里,我要特别想告诉中国朋友的是,日本在城市化进程中面对城市病的一些经验和教训,中日之间也有很多相似之处,日本线走了一步,有一些惨痛的教训。中国朋友正在享受着大城市发展过程带来的各种方便,也正在遭受大城市病之苦,如PM2.5。除了与汽车相关的一些问题外,比如说人口增多后,社会福祉怎么解决? 选择解决这些问题的方向,与公众态度、认知和满意度是有关的,以及城市能够提供的服务相关,比如东京,公共交通很发达、方便,大多数人就会选择公共交通而不是自驾车。在这里,我也有要提一些经济学对大城市病的看法。几十年前,在日本大城市发展的过程中,日本的一位著名学者提出了一个社会成本的概念,也就是说,大城市虽然方便,但不断地在付着看不见的成本,包括空气污染、能源等。在这个过程中,我们要很好地认识到,治理这些城市病也是需要成本的,而成本归根结底就是国民通过税收方式来承担,如何平衡好,是需要考虑的。特别希望留学海外尤其是留学日本的人,能够认真地把这些经验和教训介绍给国内,供中国在建设大城市时借鉴,我个人感觉,中国城镇化从能够日本得到的经验教训比任何国家都要大。

   问:在前面的回答中您也提到了京津冀的例子,中国已经明确要把京津冀打造成一个一流的都市圈,正如您说的中国可以从日本学到最多,那么东京都市圈发展的经验和教训有哪些可以为中国所借鉴?

   答:从上世纪50年代开始,日本的城镇化进入加速时期,三十年间城镇化率从37%上升到了76%,同一时期日本经济也实现了从战后重建到复苏繁荣的重大转折,震惊世界。这期间东京都市圈发展的速度世界最快。东京高密度人口、面积和经济规模的关系问题、住宅和交通网的整备、学校和医院等公共服务的充实、工业基地和住宅环境的共存、水资源的确保、下水处理、电力和都市燃气网的整备、公害和垃圾处理等环保问题,以及为了解决以上问题所涉及的法律制度建设、中央政府与地方自治体以及社区的统一规划和有效管理等等,其广泛领域中的经验和教训,都对中国京津冀大都市圈的建设具有重要的参考价值。

   在这里,我仅以日本首都整备计划及其组织体系进行介绍。该计划对东京以及周边跨行政区域的建设中发现和解决重大问题发挥了重要作用。

   先谈首都圈整备计划的由来。1950年开始的首都圈整备计划的最初名称是首都建设计划,仅以东京都为对象,但很快发现仅东京都一个行政区无法解决整体都市圈的问题,比如,东京都内几乎找不到能够建设大规模新住宅基地的廉价土地,而周边的县有;有关水资源,因为东京水源不够,必须与周边的县合作修建水坝(一旦水坝修建,1都7县可以共同利用);通勤铁路网、干线道路网都无法只在东京都的行政区域内解决。另外,1945年以前的日本都道府县知事是中央政府任命的内务省官僚,1945年以后变成由民选的政治家担任,“自治政府”各自为政,需要有统一的规划协调,因此,首都建设计划较快扩充成为以1都7县为对象的首都圈整备计划。

   首都圈整备计划总共制定过5次,其中最有效的时期是高速经济成长期初期的1950-1960年。现在首都圈整备计划的制度虽然存续,但其作用和机能实质上已经终结。

   从组织上看,首都圈整备计划(第1次、第2次)的特色是,在总理府设置首都圈整备委员会,由大臣(部长)担任委员长,国会议员、知事和有识之士被任命为委员。该委员会制定了1都7县的开发地区(住宅基地、工业基地、学园都市等)、广域基础设施(铁路、道路、水资源等)和保全地区(古都、绿地等)的未来10年规划,并以此规划为基础,由中央政府、地方政府和企业进行协调实施。

   第3次计划以后,整备委员会的方式被废除,变为中央官厅直接进行规划,但是效果没能像第1次和第2次一样好,协调效率出现下降。1968年都市规划法被全面修改,规定了市街化区域和市街化抑制区域的制度。根据新的都市规划法,对个别项目的开发,要尊重已存在的“既成事实”。

   最后我总结一下这个计划的成果及问题。1950年代至60年代,首都圈整备计划的规定和实施,由于保证了中央政府及其各个省厅和职能部门对城市规划、城市基础设施的完善以及环保问题进行协调,在新城建设、通勤铁路网建设、工业基地的建设以及环保等方面发挥了重要作用。

   另一方面,1960年代应该纳入而没有纳入首都圈整备计划的是机场建设计划。东京和大阪的国际机场建设问题较大,与韩国、中国、新加坡等国家相比显得拙劣。离东京很远的成田机场很不方便,只好扩建羽田机场来解决,造成了很大浪费和麻烦。50年前建设的干线隧道、高速公路与桥台、新干线等基础设施,如今需要大型维修。庞大的维修费用如何负担,成为令政府头痛的新问题。

   问:从东京都市圈发展的角度来看,您认为当前京津冀一体化发展中,存在那些问题?

   答:京津冀区域坐拥中国首都,其中拥有北京和天津两个直辖市,长江和珠江三角洲与之不能相提而论。既然这个大城市圈已经形成规模,关于优先发展大城市还是中小城市的讨论,对于京津冀一体化已没有实际意义。思考的重点应该放在如何有效地将北京和天津的都市力(财政、经济、技术、文化等实力)扩大到京津冀的区域整体。为此,中央政府对京津冀一体化的发展应有明确蓝图。

   谈一下我看到的问题。首先,京津冀大都市圈的城市规划和建设仍然有较大缺陷。近年来,北京和天津的交通拥堵、大气污染等问题日益严重。无论在北京还是中等规模的城市,郊外的高层住宅、工厂和农地混杂,乱开发现象仍然比较严重,正在发生巨大的社会成本。可是以往的城乡规划法规定,规划是由每个市(自行)制定,因此不存在跨行政区域的综合规划。每个市的规划,虽然规定了建城区的范围和人口,但往往只是概括性的规划,很难对乱开发发挥有效的防范作用。

   其次,最近中国政府公布,在不久的将来实施农村户籍编入城市的政策改革。这无疑是个巨大进步。然而,京津冀编入城市户籍的大量旧农村户籍人口将流向哪些城市、在哪些行业可获得就业、能否确保住宅等问题目前尚不明确,急需要解决。

其三,改革开放之后引入的土地使用权出让政策,成为中国经济和城市发展的巨大动力。但是,地方政府的财政过度依赖土地收入的弊端已经显现。地方政府强行开发的结果,各地都出现了“鬼城”和“幽灵公寓”。这种资源的极大浪费将成为地方政府巨大的财政负担,(点击此处阅读下一页)

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