包刚升:强国家抑或弱国家?

——联邦党人的国家理论与美国早期国家构建
选择字号:   本文共阅读 1744 次 更新时间:2015-04-23 23:39

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包刚升  

内容提要:美国联邦党人的共和制和联邦制思想过去一直受到重视,但他们建立强有力中央政府的主张却常被忽视。实际上,他们所面对的政治问题与自文艺复兴以来多数西方思想家不同,他们要在一个缺乏有效政治权威的地方创立一个强有力的中央政府。所以,联邦党人一方面主张共和制和联邦制思想,另一方面则主张强国家理论。本文试图运用文本分析与情境分析两种方法,结合20世纪的国家理论,来解读联邦党人强国家理论的历史情境、思想观点与政治影响。实际上,联邦党人的强国家理论及其政治实践促成了美国早期的国家构建,并为美国后来作为一个现代民族国家的崛起奠定了基础。


关键词:联邦党人/国家理论/国家构建/强国家/美国


联邦党人撰写《联邦党人文集》中文章的初衷,是为了说服纽约州人民批准新的美国宪法。实际上,他们要让纽约州人民认同建立一个强有力的中央政府(即联邦政府)的必要性。①但是,由于后来美国以自由民主政体闻名于世,而联邦党人的主张又与美国自由民主政体关系密切,所以多数研究者往往很重视联邦党人的共和制和联邦制思想——前者是指自治政府、代议制、三权分立、自由学说以及共和制的主张,后者是指中央与地方政府合理划分权力的主张,但容易忽视联邦党人的建立强有力的中央政府的主张。

《布莱克维尔政治学百科全书》中关于“联邦党人文集”的词条认为:联邦党人“被公认为是对美国政治制度的自治、共和主义、代议制、联邦主义、分权说和两院制等基本原则和制度的经典性阐述和辩护”;“今天,人们研究《联邦党人文集》主要是因为它对有限政府的一般性问题所提示的启示”。②其他几部较为流行的政治哲学史著作或专门研究《联邦党人文集》的文献,在界定联邦党人主要的政治思想时与《布莱克维尔政治学百科全书》的表述比较接近,几乎都没有把强国家理论视为联邦党人政治思想的一个重要方面。③国内学者对汉密尔顿、麦迪逊及《联邦党人文集》的研究基本上沿袭这种传统,也没有特别关注联邦党人的强国家理论。④在国际学术界,尽管后来也有学者从国家构建(state-building)、政府效能角度来理解联邦党人——特别是汉密尔顿——的政治思想,但这种理论并未得到充分的阐发。⑤

笔者认为,美国联邦党人——主要是汉密尔顿——的政治思想中有着清晰的“强国家理论”,这一理论主张也构成了美国联邦党人在政治思想上的独特贡献。本文试图运用文本分析与情境分析两种方法,结合20世纪的国家理论(state theory),⑥来解读联邦党人强国家理论的历史情境、思想主张与政治影响。实际上,联邦党人的强国家理论及其政治实践促成了美国早期的国家构建,并为美国后来作为一个现代民族国家的崛起奠定了基础。

一、美国邦联困境与强国家理论的缘起

联邦党人对建立强有力的国家和中央政府的主张,并非理论演绎的结果,而是紧迫的时势所需。独立战争的胜利,使北美13个殖民地摆脱了英国的统治,但并没有在美国建立起一个有效的中央政府。当时,13个州拥有各自独立的州政府,州与州的关系受《邦联条款》(Articles of Confederation)的约束。1781年生效的《邦联条款》第1条规定联盟名称为“美利坚合众国(The United States of America)”,但第2条就声明“凡未经本邦盟召集之国会明确授予合众国者外,各州保留其主权、自由与独立及所有权能、领域与权利”。根据该条款,有理由认为当时的美国并不是一个统一完整的独立国家,而是一个独立“邦”的联合体,而《邦联条款》第3条本身就声称各州加入的是“一个稳定的友好联盟”。⑦

尽管《邦联条款》规定美国需设立国会,但国会并不拥有任何实质性的重要权力。《邦联条款》没有给予国会征税权、关税管理权以及管理州际贸易的权力。国会的任何重要决定都至少需要9个州的批准才能最后生效,至于修改《邦联条款》则需13个州的一致同意。此外,国会并没有中央执法机构和中央行政部门。⑧《邦联条款》总体上认为,独立而强大的州权对保卫自由是非常必要的,而一个强大的中央政府则容易威胁自由。在这样的背景下,独立战争之后的美国并没有获得繁荣,反而面临着严重的危机。当时英国人甚至认为美国作为一个完整的国家难以维持下去。实际上,美国战后的危机是多方面的。

首先,美国在外交上就面临着诸多困境。尽管美国以一个统一和独立国家的身份与欧洲国家建立了外交关系,但实际上美国国会并没有足够的权力来表达同一个声音。时任美国外交部长的约翰·杰伊对当时的形势非常悲观,他在1786年11月写道:“我们的子孙在读到刚刚逝去的四年历史(1783-1786)时,心中充满了遗憾。”当时任美国驻英大使的约翰·亚当斯也对这种外交困境感同身受。当他试图与英国商讨贸易协定时,他遇到的最大困难便是美国有的州并不能遵守1783年的美英和平协定,而中央政府又无法对这些州加以制裁。所以,约翰·亚当斯的外交努力收效甚微。⑨

外交上的困境源自美国内政上的问题,主要是《邦联条款》和邦联体制使得美国国会本身就是一个无权的国会。《邦联条款》实施后的相当长一段时间内,有的州不派代表参加国会,使得美国国会连开会的法定人数都达不到,更谈不上形成会议的决议了。⑩国会甚至没有永久的总部或国会大厦。1783年费城军营发生的一次兵变迫使国会仓促解散,搬离费城,后几经周折才迁到纽约。当时的一位邦联国会议员这样说:“如果不使国会议员们负起责任并且受到尊敬,那么,不管国会迁到什么地方,也是无足轻重的。”(11)

财政、税收和债务对邦联来说是另一个棘手的问题。1783年美国独立战争结束时,邦联债务高达数千万美元。国会没有实质性的征税权,所以其财政依赖于各州的分摊。《邦联条款》第8条规定:“……一切开支,经合众国国会批准,应由公共财库中支付。此公共财库之资金由各州按照各地境内之一切土地之价值比例摊派。”(12)但实际上,并不是所有州都愿意按条约规定分摊费用,有的州则干脆赖账。1781年至1783年间,国会计划向各州征收1000万美元的财政费用,结果只收到不足200万美元。国会只好以发行大陆券来解决支出问题,结果导致了严重的通货膨胀。(13)独立战争以后,国会曾向各州要求对所有进口货物征收5%的关税,但遭到州政府的拒绝。

各州间的贸易和州际利益的协调,也是当时邦联的一个难题。各州因领土边界、商业和贸易问题产生很多摩擦。有的州因为领土问题发生冲突,有的州为保护本州利益对他州商品课税而引发彼此贸易战,而各州分别发行本州纸币又导致了交易和流通的困难。(14)这些州与州的矛盾使美国看上去像一个分崩离析的国家。

上述种种情形都指向同一个问题:赢得独立战争的美国时至1787年并未完成真正的国家构建过程。这种内政与外交困境,使得一部分美国人首先认识到:没有一个强大的中央政府来协调各州,美国将无法改变这种尴尬的境地。促使美国下决心改变现状的重大诱因是1786-1787年的谢斯起义。由于经济萧条,很多美国农民陷入了经济困境。丹尼尔·谢斯领导马萨诸塞州的一批失地农民,试图阻止法院出售无法清偿债务者的财产,结果引发了严重冲突,最终演变为谢斯起义,起义队伍发展到约2000人。马萨诸塞州政府向邦联国会求援,但国会无能为力。(15)起义尽管最终被镇压了,但这一事件让包括华盛顿在内的很多重要政治人物都觉醒了。华盛顿后来在给友人的一封信中说:“我认为(邦联)国会必须拥有比目前更多的和更广泛的权力;合众国的每一部分都深深感到了国会的无权和无能为力带来的影响。”(16)实际上,如何完成美国早期的国家构建,是1787年美国社会面对的主要难题。

二、强国家理论的政治主张

要完成美国的国家构建,改革邦联体制和修改《邦联条款》已成为当时的迫切需要。美国政界的很多杰出人物都认为,改革邦联体制的核心问题就是要塑造一个强有力的中央政府——尽管有不少人并不赞同这一看法。正是由于这样的需要,1787年5月25日至9月17日,美国制宪会议在费城召开。包括华盛顿、富兰克林、汉密尔顿、麦迪逊在内的各州代表共55人参加了制宪会议,会议最后形成的决议就是1787年《美利坚合众国宪法》草案。与过去的《邦联条款》相比,《美国宪法》一方面固然主张捍卫自由的共和制与联邦制原则,另一方面则主张要建立一个强有力的中央政府(即联邦政府)。

《美国宪法》草案制定以后,为了说服纽约州批准新宪法,汉密尔顿、麦迪逊与杰伊三人撰写了《联邦党人文集》中刊录的85篇文章。他们通过这一系列的文章恰当地阐述了共和制原则和联邦制思想。此外,他们的另一个重要观点就是要在美国建立一个强有力的中央政府,这一方面尤以汉密尔顿的论述最为重要。

联邦党人认为,美国当时政治困境的根源在于邦联体制,中央政府过于弱小而在政治上无所作为。汉密尔顿指出,美国人已经“对目前邦联政府的无能有了无可置疑的经验”,而“目前的邦联不足以维持联邦”。他不无忧虑地说:“我们的国家制度存在着实质性的缺陷,必须设法使我们摆脱迫在眉睫的混乱状态。……其实,我们可以正确地说,现在几乎达到了国家蒙受耻辱的最后阶段了。凡是能够伤害一个独立国家的尊严或降低其品格的事情,我们差不多都经历过了。”当时的邦联政府不能有效地清偿债务、不能防止别国占领本国的领土和要塞、不能保证密西西比河的自由航行。与此同时,美国商业衰败、土地贬值、货币既不可靠又很缺乏。所以,汉密尔顿甚至这样说:“我们既无军队,又无钱财,也无政府。”在此种情况下,汉密尔顿提醒美国人只有两条道路可供选择:“要么接受新宪法,要么分裂联邦。”(17)

联邦党人强国家理论的起点是论证政府乃是完全必要的事物。“再没有比政府的必不可少这件事情更加明确了。”“政府本身若不是对人性的最大侮辱,又是什么呢?如果人都是天使,就不需要任何政府了。”既然人不是天使,那政府就成为必要了。既然政府是必要的,为了能够让政府履行其必要的和应有的职责,就应该授予它足够的权力。杰伊说:“一个政府无论在什么时候组织和怎样组织起来,人民为了授予它必要的权力,就必须把某些天赋权利转让给它。”汉密尔顿则更直接地说:“一个政府应该拥有全面完成交给它管理的事情和全面执行它应负责任所需要的各种权力,除了关心公益和人民的意见以外,不受其他控制。”(18)由此可见,在联邦党人看来,一个足够强大的中央政府对美国来说是必需的。

联邦党人强国家理论的第二个方面是对政府效能或有效性的高度关注。汉密尔顿说:“明智而热情地支持政府的权能和效率,会被诬蔑为出于爱好专制权力,反对自由原则。”但实际上,“政府的力量是保障自由不可缺少的东西”。对于处在国际竞争体系中的国家来说,没有一个有效的政府是危险的,因为这样的国家很容易遭到别国的威胁。而“没有任何东西比我们内部的团结、强大和有效的政府更能保护免遭威胁了”。对本国的自由和繁荣来说,一个有效政府是必需品。“政府的能力,对于防御国内外威胁,对于迅速而有效地执行成为一个良好政府的定义的组成部分的法律是必不可少的。”因此,汉密尔顿说:“如果经验并未使公众思想形成一种深刻而严肃的信念——即政府的更大的效能对社会的幸福和繁荣是必不可少的,那我就大错特错了。”(19)

联邦党人强国家理论的第三个方面是认为强大有效的政府需要特定的条件。“每个政府都应该具有维持其存在的手段。”对一个联邦政府来说,联邦层次的税收是其必要条件,“一个国家没有税收是不能长期存在的”。拥有在全国范围内征税的权力和能力是非常重要的。政府还必须拥有执行法律的手段和对违法行为进行制裁的手段。“政府意味着有权制定法律。对法律观念来说,主要是必须拥有制裁手段;换言之,不守法要处以刑罚或惩罚。如果不守法而不受处罚,貌似法律的决议或命令事实上只不过是劝告或建议而已。这种处罚,无论是什么样的处罚,只能用两种方法来处理:由法院和司法人员处理,或者由军事力量来处理;行政上的强制,或者武力上的强制。”汉密尔顿还说:“武力强制执行必然会成为人民遵守法律的唯一工具。”既然政府要以武力为后盾,那么维持一支有效的常备军就非常重要。“如果全国政府没有一支可以经常利用的庞大的军队,就根本不能使用武力。”(20)由此可见,对维持一个强有力的政府来说,统一的税收、法律和军队都是基础性条件。

联邦党人还特别重视强有力的行政部门的重要性,他们认为,强有力的行政部门是建立一个有效政府的关键。“决定行政管理是否完善的首要因素就是行政部门的强而有力。舍此,不能保卫社会免遭外国的进攻;舍此,亦不能保证稳定地执行法律;不能保障财产以抵制联合起来破坏正常司法的巧取与豪夺;不能保障自由以抵御野心家、帮派、无政府状态的暗箭与明枪。”反之,“软弱无力的行政部门必然造成软弱无力的行政管理,而软弱无力无非是管理不善的另一种说法而已;管理不善的政府,不论理论上有何种说辞,在实践上就是个坏政府”。汉密尔顿还说:“使行政部门能够强而有力,所需要的因素是:第一,统一;第二,稳定;第三,充分的法律支持;第四,足够的权力。”(21)联邦党入主张要有一个强有力的行政部门,在1787年美国总统制宪法的背景下实际上是主张美国应该有一个强有力的总统。

联邦党人认为,要改变当时美国毫无希望的邦联困境,唯一的出路就是要授予中央政府比过去邦联国会大得多的政治权力,或者说就要建立一个强有力的中央政府。这个政府应该能够建立一整套官僚系统和常备军,拥有立法、行政、司法、税收及外交的巨大权力。在联邦党人看来,这些做法是完成美国早期国家构建的必要条件与步骤。

正因为这样的政治主张,那些反联邦党人认为,把汉密尔顿、麦迪逊等人称为“联邦党人”或“联邦主义者”——从字面上理解是主张中央政府与地方政府分权和制衡的制度——是不恰当的,实际上他们是一批支持强国家的“国家主义者”,“那些赞成强大全国政府因此应适当地被称之为‘国家主义者’的人盗用了‘联邦党人’一词来作为自己的名称”。(22)王希则这样认为:“在某种意义上,联邦党人扮演了现代民族国家主义者(nationalists)的角色。他们重视政府的功能并主张扩大这种功能。……(他们认为)没有一个有权威的中央政府,社会的整体利益将得不到保护。”(23)

三、美国早期国家构建的实践

关于美国宪法的争论,联邦党人赢得了最后的胜利。1787年《美国宪法》的批准,既为美国的共和政体奠定了基础,又为美国成为一个现代民族国家(nation-state)创造了条件。但是,要建立一个强大的中央政府,仅仅依靠宪法是不够的。在这一过程中,还需要不同的政治人物作出很多具体的努力。有研究美国历史的学者认为:“建国初期的历届总统和国会在政策和程序问题上做出了许多关键性的决定,最终成为持久不变的先例。”(24)这里所说的很多关键性决定都指向建立有效联邦政府和塑造强国家,这最终促成了美国早期的国家构建。

美国建国初期,包括华盛顿、汉密尔顿、麦迪逊、杰弗逊、马歇尔等人在内的一大批重要政治家——无论他们最初是否支持美国宪法、是否属于联邦党人的阵营——的政治决定和行为,对后来美国的国家成长起了非常关键的作用。特别是这些政治家在发展美国联邦政府和官僚机构、建立信用制度和国家银行、实行关税政策和经济民族主义、购买西部土地和推动西进运动、强化联邦司法权等方面所做的实质性努力,是构建美国强大的现代民族国家的重要内容,可以被视为联邦党人强国家理论在政治实践上的延伸。

强国家政治实践的首要方面,就是要建立美国联邦政府和发展中央层级的官僚制系统。1789年4月16日,乔治·华盛顿当选为美国第一任总统,华盛顿的当选本身就加强了总统职位的政治权威。华盛顿明确地认识到,他的工作最重要的一个方面就是要赢得美国人对于总统职位的尊重。华盛顿租用纽约最好的官邸,使用最豪华的座驾,按欧洲君主的方式进行总统招待会。当然,与总统形式上的威仪相比,华盛顿更重视总统职位的职权。“他的责任就是要确定行政首脑的权限范围,并成立政府机关,以便以后的总统能够保持强有力的地位。”新政府的第一个行动就是建立了财政部、国务院和陆军部,它们与原先的司法部和邮政署构成了美国政府的最初行政机构。华盛顿不仅建立了联邦政府机构,还在最重要的职位上安排了最重要的政治人物。他把《独立宣言》的起草者杰弗逊任命为国务卿,把主张强化联邦政府权力的关键人物汉密尔顿任命为财政部长。在这一过程中,华盛顿和麦迪逊等人都认为,行政部门应该具有高度的独立性。他们说服议会同意:各部部长的任命虽然须经参议院同意,但只有总统可以撤换他们。这样,实际上华盛顿为美国第一届政府搭建了一个由许多优秀人物组成的、具有足够权能的强大的领导团队。这既是美国建立强国家的起点,也奠定了美国塑造强国家的基础。(25)

强国家政治实践的第二个方面是,新政府在国家信用、财政、货币制度上的努力。这一工作是首任财政部长汉密尔顿亲自领导的。汉密尔顿就任财政部长时,发现美国政府的债务(包括利息)超过5000万美元,其中各州政府的债务超过2000万美元。他提议国会全额偿还所有债务,同时还向国会提议应由联邦政府承担各州在战争期间所欠的债务。国会批准了汉密尔顿的议案。联邦政府偿还所有债务的决定,一方面迅速恢复了国家信用,另一方面又强化了联邦政府对各州政府的控制力量,同时又强化了联邦政府利用新宪法征税的权力。(26)汉密尔顿的另一个重要观点是认为美国联邦政府应该铸造货币和建立国家银行。1791年2月,汉密尔顿向国会提交了《国家银行的报告》,主张联邦政府应该特许并提供部分资金建立一家国家银行。尽管宪法并无国家是否可以建立国家银行的规定,但国会最终同意建立第一家国家银行和铸币厂。(27)国会在辩论是否同意建立国家银行问题时,涉及对《美国宪法》关键条款的解释问题。汉密尔顿认为,宪法第8条规定,国会可以制定执行各项权力所需的“必要与适当”的法律,因此,国会完全可以为了合乎宪法的必要目的而批准建立国家银行的法律。最后,国会认定可以建立国家银行,这证明国会支持这一观点:为了合乎宪法的必要目的,国会可以制定任何“必要与适当”的法律,这无形中大大扩大了美国联邦政府的权力。(28)

强国家政治实践的第三个方面是,美国新政府在保护、发展本国制造业和关税政策上的努力。有学者认为,美国新政府逐渐扛起了“经济民族主义”的大旗。1791年12月,汉密尔顿向国会提交《关于制造业的报告》,汉密尔顿分析了美国制造业的形势,并认为有必要对欧洲进口的货物征税以保护本国制造业;应该通过提供补贴来鼓励扩大商品性农业生产;应该建立一个由联邦政府投资的运输网络。汉密尔顿确信,美国的前途有赖于工商业的大规模发展。作为当时落后于英国的美国来说,联邦政府制定保护本国工商业的政策不仅是重要的,而且是必需的。(29)美国国会曾于1789年通过一项关税法案,对几乎所有进口货物征收5%的关税。这一政策的目的非常单纯,就是为联邦政府提供必要的收入,而不是为了保护本国工商业。1812年美国和英国之间爆发战争,为了增加战时收入,美国国会把关税税率提高一倍。(30)实际上,正是这种战时政策,使美国人尝到了高关税促进本国制造业的甜头。1816年,美国人终于回到了20年前汉密尔顿就提出过的关税政策上来——国会通过了新的关税案,根据该关税法案,几乎所有工业品的关税达到了大约35%的水平。至1820年,美国的平均关税达到了40%左右的水平。此后,美国关税税率尽管有所波动,但总体上这种高关税政策一直维持到了20世纪的大萧条时代。美国被认为是19世纪国际经济体系中贸易保护主义的最重要堡垒。(31)19世纪的德国经济学家李斯特和当代学者张夏准等人都认为,美国工商业的成功得益于美国的高关税和经济民族主义政策对本国幼稚工业的保护(需要指出的是,这一观点充满争议)。(32)通过关税政策保护民族工业的最早倡导者就是联邦党人汉密尔顿。当然,倘若没有一个强有力的政府,就不可能制定出有效地保护本国工业的关税政策。(33)

强国家政治实践的第四个方面是,美国联邦政府在领土扩张中发挥的关键作用。可以断言:若没有一个强有力的中央政府,美国绝不会有今天这样巨大的版图。而巨大的版图是美国后来成为世界头号强国的必要条件。独立战争结束后,美英之间于1783年签定的《巴黎协定》规定,英国把加拿大以南、密西西比河以东和佛罗里达以北的所有土地割让给美国。但实际上,当时的大部分美国人都定居在这一领土靠近大西洋的1/3土地上,这一面积实际上不到现在美国国土面积的1/10。正是美国联邦政府的权能和一些重要的政治家的努力,使美国后来获得了面积广大的西部领土,并成为世界上领土面积最大的国家之一。1803年,杰弗逊总统花费1500万美元从法国手中购买路易斯安那。然后,麦迪逊总统于1810年利用当地殖民者反叛的机会占领密西西比河沿岸地区。1819年,西班牙被迫将佛罗里达的其余地区割让给美国。美国政府于1845年巧妙地吞并了得克萨斯,随后又借助1846~1848年的墨西哥战争分两次分别以1800万美元、1000万美元的价格强买包括路易斯安那以西、墨西哥以北的广大土地。至此,美国才基本上具备了今天的领土规模。美国联邦政府借助政府力量实现领土扩张,后来以低价出售公地的政策为经济发展提供了足够的土地资源,有效地推动了经济增长。这从另外一个角度说明了强国家对于美国经济发展的关键作用。(34)

强国家政治实践的第五个方面是,联邦最高法院和司法权逐渐成为强化联邦政府权力的重要的政治、法律手段。通过新宪法以后,美国最高法院和司法权逐步得到强化,并成为加强联邦政府权力的有力工具,而这一切都始于约翰·马歇尔出任美国首席大法官的时代。马歇尔是一位坚定的联邦主义者和国家主义者,他认为联邦政府的权力直接来自于人民而非各州。因此,他主张对联邦权力作比较宽泛的解释,对州权则要进行限制。马歇尔认为联邦权力应高于州权,他通过若干重要的判决,改变了最高法院和司法权在美国政治结构的地位,也通过司法权永久地改变了美国联邦政府与州政府的关系。马歇尔对美国建立强国家的重大贡献是确立了司法审查权的原则。在1803年著名的马伯里诉麦迪逊案的判决中,马歇尔说:“与宪法相抵触的一项法令能否成为国家的法律,这对美国说来是一个关系重大的问题。”他认为,宪法条文确立的原则是:“与宪法相抵触的法律是无效的;法院和政府其他部门均受宪法的约束。”马伯里诉麦迪逊案的判决,在美国法律制度和政治结构中开创了先例,实际上使美国的法院——主要是联邦最高法院——获得了司法审查权。尽管屡遭挑战,但时至今日,最高法院的裁决确定无疑地对其他所有政府部门都具有约束力。

马歇尔在1810年弗莱彻诉配克案的判决中称:“佐治亚州不能被看作一个单一的、分离的最高权力……它是美国联邦的一员。联邦有一个宪法,这个宪法的至高无上地位得到所有人的承认,它对各州议会规定了限制,没有一个州有权超越这些限制。”他在1819年麦克洛克诉马里兰州案的判决中认为,在联邦和州的关系上,“重大的原则是,(联邦)宪法和依照宪法制定的法律是最高法律,它们控制各州的宪法和法律,而不能受后者的控制”。马歇尔任大法官期间,最高法院曾13次宣布某些州的法律为无效,判断它们违反了“国家的最高法律”。历史地看,司法审查权的确立对美国塑造强有力的中央政府具有深远的意义。(35)

美国建国初期,新政府在立法、行政和司法上的重大努力,是联邦党人强国家理论在政治实践上的延伸。美国联邦政府在法律、制度、政策、组织机构和外交方面所做的一系列重要工作,逐渐把美国塑造成了一个现代民族国家,初步完成了美国作为一个新兴国家的国家构建过程。这一切,为后来美国作为一个经济大国和全球大国的崛起奠定了基础。研究美国经济史的学者认为,在美国建国的早期,“联邦制除了保证政府和政治制度的稳定以外,它从一开始就通过增加经济资源——土地、劳动力和资本——实现了经济的快速增长。要全面理解美国史无前例的经济扩张,很重要的一点就是要认识到政府在创造有利的初始条件中的作用”。(36)

四、结语:被忽略的联邦党人国家理论?

前面业已证明:联邦党人的政治思想中有着清晰的“强国家理论”,这一理论及其实践促成了美国早期的国家构建。问题是:为何联邦党人的国家理论在过去的研究中常常被忽略?究其主要原因,是后世很多学者习惯于把国家理论与共和主义思想、自由主义学说对立起来看待,实际上这是对近现代政治传统的误读。

在当时,联邦党人的主张遭到反对的一个重要理由是,当时的“反联邦党人”认为建立一个强大的联邦政府迟早会侵害美国的自由。反联邦党人认为,新宪法授予了联邦政府过大的政治权力——比如它授予国会制定任何“必要和适当”的法律——而这种过大的政治权力会牺牲州一级政府的权力,同时也可能压制公民的自由。他们甚至认为,新宪法的意图就是要建立一个毁灭或损害各州自由的全国政府,而州权与公民的自由权利之间有着更为密切的关系。费希尔·埃姆斯说:“州政府代表人民的愿望、情感的地方利益;它们是宪法的保护和装饰;它们会延长我们享有的自由;它们会防止权力的滥用;它们会追究那些侵害我们权利的行为。”所以,有人担忧,提议批准的新宪法会成为“消灭各州宪法的手段,结果也就是消灭个人自由的手段”。(37)反联邦党人同意,当时的《邦联条款》存在很大的问题,各州的联合是必需的,但是他们反对建立一个过于强大的中央政府。他们笃定地认为,一个强大的中央政府必定是自由的敌人。

然而,联邦党人认为,一个强大的联邦政府不仅不是自由的敌人,反而是自由的朋友。汉密尔顿在《联邦党人文集》的第一篇就阐述了这样的见解:“人们同样会忘记,政府的力量是保障自由不可缺少的东西。”他甚至这样说:“拒绝授予联邦政府对交给它管理的一切对象的无限权力(an unconfined authority)是既不明智而且危险的。”(这里的“无限权力”译为“不受限定的权力”更为妥当)(38)总的来说,联邦党人试图论证,在共和制和联邦制之下的政府权力绝非自由的敌人,而是自由的朋友。

联邦党人的理论主张固然是紧迫的现实问题催生的,但主张有效政府的理论在西方政治传统中不乏先行者。实际上,无论是自由主义还是共和主义,都没有否认建立一个有效政府的必要性。它们固然都主张限制国家权力,都反对全能主义政府,但主张有限政府并不等于主张建立一个软弱无力的政府。事实上,有限政府与有效政府是可以并行不悖的。但这一点常常为学术界所忽视或误解。李强认为,二战以后,尽管“自由主义的某些原则得到详尽阐释。另外一些十分重要的原则却被人们忽略”,“被许多自由主义者所忽视的诸种条件中,最重要的恐怕是一个强有力的现代国家”。实际上,“在霍布斯、洛克、布兰克斯通、亚当·斯密等早期个人主义者和自由主义者的著作中,现代国家是其理论体系的基本前提”。(39)

霍布斯在《利维坦》中写道:“在没有一个共同权力使大家慑服的时候,人们便处在所谓的战争状态之下。这种战争是每一个人对每个人的战争。”在霍布斯看来,对一个有效能的国家来说,武力和绝对的主权是必要条件。(40)洛克同样认为,如果没有政府,人与人就会处于战争状态。“避免这种战争状态是人类组成社会和脱离自然状态的一个重要原因。因为如果人间有一种权威、一种权力,可以向其诉请救济,那么战争状态就不再继续存在,纠纷就可以由那个权力来裁决。”(41)亚当·斯密固然主张自由市场与自由放任,但他同时也认为国家须履行必要的职能。在他看来,君主或国家应当履行三种主要义务:(1)“保护本国社会的安全”;(2)“不使社会中任何人受其他人的欺侮或压迫”;(3)“建立并维持某些公共机关和公共工程”。(42)如果一个国家要有效地履行上述职能,就必须要具备相当的条件。约翰·斯图亚特·穆勒(又译密尔)也主张自由放任,但他认为公正而有效率的司法体系对自由市场经济有着基础性作用,而只有一个有效的政府才能建立公正而有效率的司法体系。(43)所以,在自由主义与共和主义传统中,国家固然被视为“必要的恶”,但这一传统并未否认国家的重要性。基于这样的视角,可以更好地理解联邦党人关于自由与国家的观点:一个强有力的有限政府——既受到充分约束又具有充分效能——是完全可能的。

再进一步说,18世纪80年代联邦党人对国家问题的思考,已经跟20世纪80年代兴起的现代国家理论具有了学理上的契合性。第二部分探讨的联邦党人对国家构建的认知,对强有力的中央政府的重视,对政府效能与有效行政能力的关注,对税收、常备军与官僚系统必要性的强调,都可以在现代国家理论中找到对应点。比如,查尔斯·蒂利就把国家构建(state-building)视为欧洲各国近现代政治变迁的重要维度和关键步骤。(44)如今,联邦党人所重视的国家构建已被视为研究比较政治或政治经济学的重要议题。马克斯·韦伯将国家视为在一定地域范围内对暴力实行合法垄断的机构,(45)后来迈克尔·曼等人进一步确认现代国家应该具备四个特征,即国家是:(1)一组分工合作的制度与人员;(2)具有向心性,即与中心有双向交流的政治关系;(3)具有明确的地域;(4)借助某种有组织的暴力,行使某种程度的权威,确保令行禁止。(46)目前关于现代国家的类似定义都强调暴力机构、官僚系统与税收的必要性,而这些都是《联邦党人文集》阐述过的内容。此外,现代国家理论还强调国家能力的重要性,国家能力在国家主义学者的眼中通常被视为“国家执行其意志与决策、实现其预定目标的能力”。(47)现在,国家能力是被用以解释治理绩效差异的常见变量,而联邦党人早就意识到了这一点。总之,在联邦党人的语境中,现代国家理论的概念与框架听上去并不陌生。

联邦党人认为强国家未必会侵犯自由,有效的国家能力还可能促进自由。迈克尔·曼区分了两种不同的国家能力:专制性权力(despotic power)与建制性权力(infrastructural power)。只有当专制性能力强时,政治权力才容易侵害自由;如果是建制性能力比较强,并不会侵害自由。(48)弗朗西斯·福山基于世界银行的研究报告区分了国家能力强弱与国家职能范围两个概念。他认为,有的国家职能范围很大,但国家能力却很弱;有的国家职能范围很小,但国家能力却很强。以美国为例,福山说:“美国建立的是一套有限政府制度,在历史上就限制了国家活动的范围。但在这个范围内,国家制定及实施法律和政策的能力非常之强。”(49)也就是说,美国的国家能力很强,但国家职能范围却比较有限——福山把美国政府视为一个强有力的有限政府。这正是联邦党人200年前阐述的关于现代国家的政治理想:一方面符合共和制和联邦制原则,另一方面具有较高的政府效能与行政能力。

总之,尽管联邦党人过去更多地被视为共和制与联邦制思想的杰出倡导者,但其政治思想中也包含着霍布斯传统的影子。联邦党人不仅阐发了一种塑造强国家的理论主张,而且这种理论主张还极大地影响了美国早期的政治实践。实际上,联邦党人的强国家理论及其政治实践促成了美国早期的国家构建,并为美国后来作为一个现代民族国家的崛起奠定了基础。这是联邦党人对西方政治史与政治思想史重要而独特的贡献,他们比当代国家主义学者认识国家构建和国家能力的重要性提早了200年。

注释:

①关于1787年制宪之前美国属于何种政治形态存在很多争论。有人认为当时的美国已经是一个统一的国家,有人则认为当时的美国只是独立“邦(state)”的联合体,邦联(confederation)不过是主权“邦”的一种友好联盟。约翰·费斯克认为,从1783年到1789年是“美国历史上的危急时刻”。参见雷芳:《美国史学界对邦联和邦联时期的研究述评》,《国外理论动态》2008年第7期。

②戴维·米勒、韦农·波格丹诺编,中国问题研究所等译:《布莱克维尔政治学百科全书》,北京:中国政法大学出版社,1992年,第256页。该书的英文原著出版于1987年。

③参见列奥·斯特劳斯、约瑟夫·克罗波西著,李洪润等译:《政治哲学史》,北京:法律出版社,2009年,第657~677页;David Boucher and Paul Kelly,Political Thinkers:from Socrates to the Present,second edition(Oxford:Oxford University Press,2009)307-324。

④参见唐士其著:《西方政治思想史》,北京:北京大学出版社,2002年,第269~283页;徐大同主编:《西方政治思想史》,天津:天津教育出版社,2002年,第217~220页。

⑤参见Isaac Kramnick,"Introduction," in James Madison,Alexander Hamilton and John Jay,The Federalist Papers(London:Penguin Book,1987)67-75; Edward Millican,One United People:The Federalist Papers and the National Idea(Lexington:University Press of Kentucky,1990).

⑥从1985年彼得·埃文斯等人主编出版《找回国家》以后,国家理论已成为西方社会科学的重要研究领域。相关理论介绍参见朱天飚著:《比较政治经济学》,北京:北京大学出版社,2006年,第85~103页。

⑦《邦联条款》可以参见以下作品的附录:汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著,程逢如译:《联邦党人文集》,北京:商务印书馆,1995年,第443~450页。此处所引文字根据《邦联条款》英文原文译出。

⑧参见李道揆著:《美国政府和美国政治》(上),北京:商务印书馆,1999年,第10~14页;王希著:《原则与妥协:美国宪法的原则与实践》,北京:北京大学出版社,2000年,第75~83页。

⑨杰克·N.雷克夫著,王晔等译:《美国宪法的原始含义》,南京:江苏人民出版社,2008年,第23~24页。

⑩王希著:《原则与妥协:美国宪法的原则与实践》,第78页。

(11)J.布卢姆等著,杨国标等译:《美国的历程》(上册),北京:商务印书馆,1995年,第196页。

(12)汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著,程逢如译:《联邦党人文集》,第446页。《联邦党人文集》的英文版本有很多种,主要差别在于后来的编者所写的导论。写作本文时参考的英文版本是:James Madison,Alexander Hamilton and John Jay,The Federalist Papers(London:Penguin Book,1987)

(13)(14)(16)王希著:《原则与妥协:美国宪法的原则与实践》,第79~80、81、83页。

(15)J.布卢姆等著,杨国标等译:《美国的历程》(上册),第206页。

(17)汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著,程逢如译:《联邦党人文集》,第3、71~72、6页。

(18)(19)(20)(21)汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著,程逢如译:《联邦党人文集》,第7,264,151、5,20,180,128、300,62,75,78、356页。

(22)赫伯特·斯托林著,汪庆华译:《反联邦党人赞成什么》,北京:北京大学出版社,2006年,第14~15页。

(23)王希著:《原则与妥协:美国宪法的原则与实践》,第119页。

(24)(25)J.布卢姆等著,杨国标等译:《美国的历程》(上册),第216、220~226页。

(26)(27)(28)(29)J.布卢姆等著,杨国标等译:美国的历程》(上册),第226~234、230~234、230~234、230~234页。

(30)(31)张夏准著,肖炼等译:《富国陷阱:发达国家为何踢开梯子?》,北京:社会科学文献出版社,2007年,第38~41、42~43页。

(32)参见弗里德里希·李斯特著,陈万熙译:《政治经济学的国民体系》,北京:商务印书馆,1997年,第一编;张夏准著,肖炼等译:《富国陷阱:发达国家为何踢开梯子?》,第38~55页。

(33)参见王晓萌:《美国早期历史上的经济民族主义及其影响》,《南开学报》(哲学社会科学版)2006年1期。

(34)参见杰里米·阿塔克等著,罗涛等译:《新美国经济史:从殖民地时期到1940年》(上册),北京:中国社会科学出版社,2000年,第249~274页;斯坦利·L.恩格尔曼等著,高德步等译:《剑桥美国经济史(第二卷):漫长的10世纪》,北京:中国人民大学出版社,2008年,第208~242页。

(35)参见李道揆著:《美国政府和美国政治》(上),第484~494页;王希著:《原则与妥协:美国宪法的原则与实践》,第168~184页。

(36)参见斯坦利·L.恩格尔曼等著,高德步等译:《剑桥美国经济史(第二卷):漫长的10世纪》,第346~387页。

(37)赫伯特·斯托林著,汪庆华译:《反联邦党人赞成什么》,第16、17、25页。

(38)汉密尔顿、杰伊、麦迪逊著,程逢如译:《联邦党人文集》,第5、117页。

(39)参见李强:《后全能体制下现代国家的构建》,《战略与管理》2001年第6期;李强:《从现代国家构建的视角看行政管理体制改革》,《中共中央党校学报》2008年第3期。

(40)霍布斯著,黎思复等译:《利维坦》,北京:商务印书馆,1996年,第92~97页。

(41)洛克著,叶启芳等译:《政府论》(下篇),北京:商务印书馆,1996年,第15页。

(42)亚当·斯密著,王亚楠等译:《国民财富的性质和原因的研究》,北京:商务印书馆,2005年,第254、272、284页。

(43)约翰·穆勒著,赵荣潜等译:《政治经济学原理及其在社会哲学上若干应用》,北京:商务印书馆,1991年,第5编。

(44)查尔斯·蒂利著,魏洪钟译:《强制、资本与欧洲国家(公元990-1992年)》,上海:上海人民出版社,2007年。

(45)马克斯·韦伯著,冯克利译:《学术与政治》,北京:三联书店,1998年,第55页。

(46)迈克尔·曼著,陈海宏等译:《社会权力的来源》(第二卷·上),上海:上海人民出版社,2007年,第64页。

(47)参见乔尔·S.米格代尔著,张长东等译:《强社会与弱国家——第三世界的国家社会关系及国家能力》,南京:江苏人民出版社,2009年,第5页;彼得·埃文斯等,方力维等译:《找回国家》,北京:三联书店,2009年,第2~52页。

(48)原书译为专制权力与基础权力,参见迈克尔·曼著,陈海宏等译:《社会权力的来源》(第二卷·上),2007年,第63~72页。

(49)弗朗西斯·福山著,黄胜强、许铭原译:《国家构建:21世纪的国家治理与世界秩序》,北京:中国社会科学出版社,2007年。


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文章来源:本文转自《复旦学报:社会科学版》(沪)2014年第20145期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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