张晋藩:治官需先察官

选择字号:   本文共阅读 247 次 更新时间:2015-03-24 23:44:04

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张晋藩 (进入专栏)  

   制度由人来设计、制定,也由人来执行和遵守,归根到底是为人服务的。而人总是生活在一定的社会制度之下,按制度设定的规程或范围行事,受制度的激励或限制。在制度与人的关系中,人是主动因素,也是可变因素,而制度具有稳定性和长期性。用制度管权管事管人,核心是用制度管人。管住了人,也就管住了权和事。

   在我国古代,就有一项以官为对象、以察官治官为主要目标的制度,这就是监察制度。它产生于中华民族的文化土壤之中,内容丰富,历史悠久,连绵两千余年,为封建国家的治理作出了重要贡献。虽然我国古代监察制度具有历史的局限性,但以史为鉴,可知兴替。了解我国古代的监察制度,对于今天的制度建设有一定的参考意义。

   监察制度的产生与古代官僚制度的形成有密切联系。据《史记》记载,战国时期官僚制度逐渐取代世卿制度,监察制度也随之产生,出现了执掌监察、整肃百僚的御史官职。自战国至晚清,监察制度经历了两千余年的发展历程。汉武帝时,划分天下为十三部监察区,每部设部刺史一人,负责监察地方长吏与豪强势力。唐朝建立一台三院的监察体制,中央设御史台为最高监察机关,下设三院,分管百官、朝仪、巡按。明朝建立以后,改御史台为都察院,特别重视御史巡按地方,将全国划分为十三道监察区,定期或不定期派御史巡按监察。清朝在关外肇基阶段便建立了都察院,入关以后监察制度基本沿袭明制。

   概括起来,监察官的主要职掌有几点:一是维持朝廷纲纪,确保国家活动得以有序运转;二是纠弹官邪,即纠举弹劾违法失职的官吏,维持吏治;三是监察政务,从中央到地方形成一个监察网络,几乎涵盖国家的各项主要活动,以行政监察与司法监察为主;四是向中央荐举地方廉吏与人才。监察官员的品级不高,一般为八品官,但可监察地方长吏以及朝官;他们是天子耳目,既可以向地方宣传朝廷旨意与德化,又可把地方形势、吏治状态、农业丰歉等及时上奏朝廷,便于朝廷决策。监察官所起的作用主要是约束官吏权力的滥用,通过弹劾违法失职官吏来整肃官僚队伍,通过巡按地方来沟通朝廷与地方之间的联系,是整个国家机器运转的调解器与平衡器。正因为如此,明太祖说,“中书政之本,都督府掌军旅,御史台纠察百司,朝廷纪纲,尽系于此”。

   古代监察制度历经两千余年而未断,是察官治官的典范,为我们提供了不少历史借鉴:

   其一,监察制度需有法。我国古代的监察法是法律体系中的重要组成部分,规定着监察官的职掌与活动原则、据以察吏的法律根据等。早在汉武帝时,为便于刺史监郡,就制定了《六条问事》,这可以说是最早的监察法。《六条问事》确定以两千石高官与强宗豪右为监察重点。至唐朝,随着官僚制度的发展,其所制定的《监察六法》规定凡是品官均在监察之列,还规定了对德行孝悌的上报内容。至清朝,制定的《钦定台规》共八卷二十二目,可以说是集监察立法之大成,是一部完备的监察法典。

   其二,监察官有较高任职要求。正是由于监察官乃察官之官,又称为风宪官,发挥着纠正风纪、维持国家大经大法的重要作用,因此对其任职条件较高。一是需要较高的文化素质,常是科举出身。二是重视思想品质,以刚正嫉恶为选任标准。如唐高祖时,以万年县法曹孙伏伽诚直,指陈得失,无所回避,升为侍御史。三是必须有实际的施政经验。唐时,不经历州县官的任职不得为监察官;明朝规定,只有经任两任县令者方可为御史。

   其三,历史表明,监察制度对于维持国家纲纪、纠正官邪,保证官僚队伍的整体素质,养成“彰善瘅恶”的官场风气起到了积极作用,是封建专制制度自我调整、自我改进、自我补救的重要措施。为了强化国家治理,需要治官;而治官必须察官,察官尤依有法。这些在我国古代监察制度的发展中都得到了体现。

  

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文章来源:人民日报2013年08月22日

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