殷啸虎:当代中国宪法实施的政治路径

选择字号:   本文共阅读 481 次 更新时间:2015-02-10 21:43:36

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殷啸虎  

   在今天说起宪法实施的重要性和必要性可能没有人会有疑义。然而在什么是宪法实施、如何实施宪法等问题上却有着不同的看法甚至是争论。其实,回顾当代中国制宪和修宪的历史对宪法实施的问题也从来没有否定过,但宪法在很大程度上并没有完全得到今天学者们所不断呼吁的“实施”,其原因又在哪里?我们今天宪法究竟应该如何实施?回答这些问题,对于加强宪法实施、推进社会主义民主政治建设,无疑具有十分重要的意义。

   一、政治性实施:当代中国宪法实施的观念与制度演进的特点

   宪法实施是一个国家宪法制度建设的基本内涵与基本要求。但在什么是宪法实施、如何实施宪法等问题上,我国宪法学界一直有着不同的看法。可以说关于宪法实施问题也是目前相关宪法学教材中表述最为不一致的部分。而一些概念使用的不明确,也加剧了问题的复杂性。造成这种状况的原因,主要在于目前对宪法实施较多地是从理念和制度本身进行研究,而很少从观念史、制度史的层面进行研究。

   (一)关于什么是宪法实施

   什么是宪法实施?对于这个问题宪法学界有不同的解释。按照目前来说最具“权威性”的应当是马克思主义理论研究和建设工程重点教材《宪法学》中的观点。所谓宪法实施,是指宪法在国家现实生活中的贯彻落实,是使宪法规范的内容转化为具体社会关系中的人的行为。[1]而宪法的内容是非常广泛的,宪法的原则、精神和规范当然要在社会生活中得到具体的贯彻落实,所以宪法实施本来不应该成为问题。但为什么关于我国当代宪法是否得到实施的问题会有争论呢?原因就在于对“宪法实施”内涵的理解上。

   有学者认为,宪法实施有关概念混乱的原因与我国作为宪政制度的引进国,翻译不同国家违宪审查制度用的外来语有关。宪法实施的一套制度有三个不同层面的概念:在宏观层面是宪法保障和宪法实施,在中观层面是宪法监督和宪法适用,在微观层面或宪法实施操作层面是违宪审查(司法审查)和宪法诉讼。[2]这种从多元视角研究宪法实施问题的观点对于我们全面准确认识宪法实施概念的内涵有重要的意义。

   对于宪法实施问题,不应从单一的视角,而是应当从多元的视角进行分析、思考和研究。就我国宪法而言它与一般法律的一个最大的不同就是在性质上它是属于“政治法”,不仅是法律规范,同时也是政治规范,甚至是以政治规范统领和指导法律规范。同时,宪法本身又具有“纲领性”的特点,它不仅规定了国家的根本制度和根本任务同时也规定了为实现国家在一定时期内的任务而制定的奋斗目标和行动步骤。从这个意义上说,国家为实现宪法所规定的纲领性目标和任务的行为同样也是一种“实施”宪法的行为尽管这种行为是“政治性”而非“法律性”的。因此,自1954年宪法以来对于我国宪法实施的基本理念和认识实际上是遵循着两元的实施路径即“政治性实施”与“法律性实施”,并且宪法中的政治性规范的实施也一直是宪法实施的重点和主要方面现行宪法的四次修改主要集中于政治性规范的修改,也充分体现了这一特点。正确认识这一点,对于正确看待我国宪法实施问题是具有非常重要的意义的。

   (二)如何看待我国自1954年宪法以来的实施问题

   自1954年宪法制定时起,我国的宪法实施问题就一直受到关注,并在宪法起草和制定过程中不断被提了出来。毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的讲话中,专门谈到了宪法的实施问题,并指出,“这个宪法草案是完全可以实行的,是必须实行的”,“全国人民每一个人都要实行,特别是国家机关工作人员要带头实行首先在座的各位要实行,不实行就是违反宪法。”[3]刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中,也强调了宪法实施的问题。他指出:“这并不是说,宪法颁布以后,宪法所规定的任何条文就都会自然而然地实现起来..在宪法颁布以后违反宪法规定的现象并不会自行消灭但是宪法给了我们一个有力的武器,使我们能够有效地为消灭这些现象而斗争。”[4]“中国共产党是我们国家的领导核心党的这种地位,决不应当使党员在国家生活中享有任何特殊的权利,只是使他们必须担负更大的责任。中国共产党必须在遵守宪法和一切其他法律中起模范作用。一切共产党员都要密切联系群众,同各民主党派、同党外的广大群众团结在一起,为宪法的实施而积极努力。”[5]

   1975年宪法虽然是在特殊历史条件下制定的一部特殊的宪法,它的内容及价值都已经被历史所否定但值得注意的是,即便是这样一部宪法在当时的《关于修改宪法的报告》中,同样也强调了宪法实施的重要性。在当代中国制宪史上,专门强调宪法实施问题的应当是年宪法。虽然这部宪法同样是在特殊的历史条件下制定的,内容上也存在许多问题,并且不久就被全面修改了,但叶剑英在《关于修改宪法的报告》中,专门谈了“关于宪法的实施”的问题,指出:“宪法通过以后,从宪法的原则精神到具体条文规定都要保证全部实施。不论什么人违反宪法都是不能容许的。对于破坏社会主义法制、危害国家和人民的利益、侵犯人民权利的行为,必须严肃处理,情节严重的要依法制裁。我们还要依据新宪法修改和制定各种法律、法令和各方面的工作条例、规章制度。”[6]在这个报告中,叶剑英对宪法实施的问题作了明确的阐述:宪法实施的内容,既包括宪法的原则精神,也包括宪法的具体条款对于违反宪法的行为应当依法予以制裁同时,要通过加强立法保障宪法的实施。而这些也都是我们今天所要求的宪法实施的核心问题。

   因此,尽管在1982年宪法之前的三部宪法的制定过程中无论是领导人的讲话也好还是宪法文本也好,均未对如何保证宪法实施作出明确的规定,但对于宪法实施的重要性和必要性的认识还是很清晰的。尤其是宪法关于国家根本制度、根本任务和基本国策的一些规定,以及一些政策引导性的规范,在现实生活中的确是得到了贯彻实施。

   1982年宪法在宪法文本中对宪法实施作出比较明确具体的规定。在宪法“序言”部分指出:“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。”

   从当代中国制修宪的历史发展来看,宪法实施始终是一个被关注的问题,而且宪法在不同程度上得到了实施。那么为什么我们今天依然会对这个问题有如此大的争议呢?问题的关键可能还是在于如何理解和看待当代中国宪法实施的内涵以及路径上。

   二、政治性实施与法律性实施:当代中国宪法实施的二元路径

   宪法实施是现代民主国家的基本要求和基本特点,但具体的实施路径和实施程度,则是由一个国家的具体国情所决定的,包括宪法实施的政治环境、社会环境、法律环境等各个方面。我们不能跳出特定的国情来看待宪法实施问题,应当从宪法所处的特定的历史环境来分析、研究宪法实施问题。

   (一)宪法实施:实施什么

   从当代中国制(修)宪的历史进程来看,宪法实施主要涉及两个方面的问题:一是实施什么,二是如何实施;并且前一个问题在很大程度上决定了后一个问题。因此要研究当代中国宪法实施问题,首先要研究宪法“实施什么”的问题。

   宪法实施是宪法在国家现实生活中的贯彻落实是使宪法规范的内容转化为具体社会关系中的人的行为。而就我国宪法规范而言,它与一般法律规范的一个最大的不同,就在于它是由两部分规范组成的一部分是政治性规范,另一部分是法律性规范。我们过去在研究我国的宪法实施及相关问题时,更多地是从宪法的法律性规范的实施着眼的,对宪法的政治性规范的实施问题考虑不多,甚至忽视了。其实就我国宪法而言,宪法的政治性规范不仅居于十分重要的地位,而且就规范效力而言是以政治性规范统领和指导法律性规范;同样宪法实施首先是政治性规范的实施其次才是法律性规范的实施。

   例如,过去对我国宪法效力问题的研究,之所以会有“无效力说”、“有效力说”、“部分效力说”、“模糊效力说”等各种不同观点,关键就是对于我国宪法“序言”部分的效力的理解更多地是从宪法作为法律规范的效力着眼的。其实宪法作为“政治法其规范效力首先体现在政治上宪法的法律效力来自于它的政治效力。也就是说,我国宪法通过序言部分的叙述,对国家权力在政治上的正当性作了确认,以此证明国家权力的来源、内容以及因此而确立的宪法秩序的合法性。宪法序言对历史叙述部分的表述证明了中国共产党领导的中国革命的正当性,以及因此而建立的人民民主政权的合法性。宪法序言通过历史,尤其是新民主主义革命到社会主义建设的历史的叙述确认了中国共产党领导的人民民主政权的正当性与合法性以此赋予宪法本身及由宪法所授权力以正当性、合法性。在此基础上,宪法确立了宪法的基本指导思想规定了国家根本制度明确了国家的根本任务。这些内容,对于宪法的具体规定不仅具有实际的政治上的指导意义,更具有直接的规范效力。因此在一定程度上,宪法的颁布施行本身就是“序言”部分的政治性规范的实施过程。

   因此,我国宪法的实施,既包括了法律性规范的实施也包括了政治性规范的实施,并且尤以后者为重要这也是我国宪法实施过程中的一个基本特点。由于本文主要探讨政治性实施问题限于篇幅,对法律性实施问题暂不涉及。

   (二)政治性实施

   从当代中国宪法文本的构成来看,政治性规范主要包括如下三个方面。

   1、政治原则。毛泽东在谈到年宪法的原则时指出,原则基本上是两个:民主原则和社会主义原则。用宪法这样一个根本大法的形式,把人民民主和社会主义原则固定下来,使全国人民有一条清楚当代中国宪法实施的政治路径的轨道,使全国人民感到有一条清楚的、明确的和正确的道路可走就可以提高全国人民的积极性。[7]

   同样,彭真在1982年宪法修改草案的说明中谈到宪法的原则时也指出:“宪法草案序言肯定了坚持四项基本原则’就是坚持社会主义坚持人民民主专政,坚持马列主义、毛泽东思想,坚持中国共产党的领导。这是我国近代历史基本经验的总结是经过实践检验的真理它反映了我国历史发展的规律。”[8]宪法确认的政治原则具有最高的规范效力这种规范效力明显要髙于法律效力。国家的一切活动包括立法活动,都要受到政治原则的规范与约束,这本身也就是这种规范的实施过程。

   在此,我们不妨以《特别行政区基本法》为例。宪法在特别行政区的适用问题一直是我国宪法实施中的一个关键问题,

   一些学者否认我国宪法,尤其是宪法中的政治原则可以在特别行政区实施。其实,这是一种对宪法规范实施问题的误读。首先《特别行政区基本法》的宪法依据是现行《宪法》第31条:“国家在必要时得设立特别行政区。在特别行政区内实行的制度按照具体情况由全国人民代表大会以法律规定。”从表面上看,这一条的规定与宪法政治原则中的“坚持社会主义”的规定相抵触但从另一方面来看,这一例外条款的规定恰恰是政治原则规范的实施。试想,如果没有政治原则关于“坚持社会主义”的规定,还需要专门制定这一例外条款吗?其次,特别行政区固然可以不遵守四项基本原则,不实行社会主义制度但同样,也不能通过立法来反对四项基本原则、颠覆社会主义制度这不同样体现了《宪法》第条关于“社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。禁止任何组织或者个人破坏社会主义制度”的规定吗?[9]

2、政治纲领或政策。从某种意义上说宪法就是以根本法的形式,将执政党的政治纲领确认下来,成为国家未来各项工作的指导方针,因而具有很强的政治性和政策性。以1954年宪法为例,1954年宪法是中国共产党的过渡时期总路线的宪法化,它将中国共产党的过渡时期总路线作为全国人民在过渡时期的总任务确定下来并且根据过渡时期总路线的基本要求,(点击此处阅读下一页)

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本文责编:刘亮
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文章来源:《法学》

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