强世功:“法治中国”的道路选择

——从法律帝国到多元主义法治共和国
选择字号:   本文共阅读 704 次 更新时间:2014-12-15 21:10:08

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强世功 (进入专栏)  

  

十一届三中全会以来,“发扬社会主义民主,健全社会主义法制”成为执政党的一项基本国策。从学理上讲,民主与法制包含着内在的冲突,因为民主强调人民群众的积极主动性,甚至鼓励超越法律、创设法律的举动,而法制恰恰强调对人民群众行为的强制约束。将民主与法制放在一起讲,虽然在理论上充满了辩证,但在实践中无疑有所偏重。事实上,十一届三中全会以来使用“民主”这个概念的时候,已经包含了对“文化大革命”中所谓的“大民主”的法律消毒。这一点体现在1978年宪法中已经废除了1975年宪法中规定的“四大自由”:“大鸣、大放、大字报和大辩论”。只有在这种背景下,执政党才能真正健全社会主义法制。因此,从1980年代以来,伴随着经济改革和社会主义市场经济的建设和完善,建设社会主义法制始终是执政党工作的关注点。特别是从1990年代以来,在“市场经济就是法制经济”的口号下,法律移植和借鉴西方成熟的法律制度,已经成为中国法制建设的必由之路。正是在借鉴西方法律制度的基础上,“法制”这个概念也慢慢地被“法治”概念所取代,“社会主义法制”变成了“社会主义法治”。无论如何,理解中国法治建设的成就和面临的问题很大程度上与各种特殊的法治发展道路有关。

  

   一、“法律帝国”引发法治危机

   简单地回顾和总结过去三十多年的法治工作,就会发现,所谓中国特色社会主义法治的理论话语和具体实践,始终围绕“律法中心主义”和“法院中心主义”两个中心展开,这两种法治话语实际上在建构出一种“法律帝国”的法治理想图景。

   (一)“律法中心主义”

   “律法中心主义”乃是一种类似理想类型的法治观念,它在法治建设进程中,始终强调国家正式制定法具有压倒性的重要性,法治工作始终围绕国家律法的制定、完善和落实展开,任何与国家律法不一致的规范或活动很容易被看作是非法或者违法而遭到批评或抵制。

   从十一届三中全会以来,中央就确立了“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”社会主义法制十六字方针,其中排在首位的就是“有法可依”。从此,立法工作始终是法治建设的重心。十四大明确提出社会主义市场经济体制的建立和完善必须有完备的法制来规范和保障,十五大进一步明确了形成中国特色社会主义法律体系的立法目标,十七大明确提出要完善中国特色社会主义法律体系。直到2011年3月,全国人大常委会委员长吴邦国在十一届全国人大四次会议第二次全体会议上宣布,中国特色社会主义法律体系已经形成,国家经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设的各个方面都实现有法可依。

   因此,我们可以说,改革开放三十多年来法治建设的重心始终在立法上,致力于建立中国特色社会主义法律体系。这个法律体系虽然包括宪法法律、行政法规和地方性法规三个层次,这是由于“统一而又分层次”的国家立法体制导致法律体系在适用范围和效力等级上所划分的三个层次,但是它们在性质上都属于国家律法。以至于当我们说到法律、法制/法治、依法办事、依法治国等的时候,脑子里想到的完全是国家正式制定的律法,党的政策、党内规章、民间习惯法、社会道德规范等非但不属于法律或法治关注的范畴,而且恰恰是法律或法治所要克服的对象。

   (二)“法院中心主义”

   “法院中心主义”也是一个理想类型意义上的法治观念,它强调实施法律最主要和最具有权威性的机构就是法院。因此,法治工作的重心就是围绕法院体制和法院审判工作展开。其他国家机构和社会组织实施法律的重要性远远无法和法院的地位相比较,如果其他国家机构和社会组织在实施法律的过程中与法院对法律的理解有冲突,那么法院就有凌驾于其他国家机构或社会组织的权威,是实施法律最具有权威性的机构。“十六字方针”首先是立法,按照逻辑接下来需要关注的就是依法办事和执法,“依法办事”包括各个方面,包括执政党依法执政、行政机关依法行政、公民依法行事等等,然而这些问题并没有成为法治建设所关注的主要对象。“执法”原本是一个包括行政机构和司法机构的实施法律的广泛概念。但是,随着法治发展的进程,“执法”慢慢从行政执法这个大概念中脱离出来,集中在“公检法司”这四个机构,与此同时,“司法”这个概念也逐渐从“执法”概念中脱离出来,不但形成“司法”与“执法”并用的局面,而且人们更偏向于适用“司法”这个概念。法院和检察院也从执法机关,逐渐变成了“司法机关”。而“司法权”这个概念也逐渐和“检察权”相并列,变成了专属法院的职权。从“执法”、“司法”这个概念演变中,我们可以清楚地看到,法院在整个法治建设中逐步从其他机构中分化出来,变成了法治建设的重心。于是,当我们提到“司法改革”这个概念的时候,就变成了专属于法院改革的概念。

   因此,随着立法工作的进展,当实现了“有法可依”而要求“有法必依”的时候,“有法必依”也就集中在法院。当1990年代大规模的市场经济立法初有成效时,围绕法院展开的司法改革也就被提上了议事日程。从此之后,法治建设也始终围绕法院司法改革展开,其目标就是将法院从其他实施法律的主体中分离出来,不仅突出法院与其他实施主体的差异性,而且试图将法院凌驾于其他实施法律主体之上。在这种背景下,法治概念在某种意义上完全围绕法院展开,法治概念差不多被逐渐压缩为司法独立和司法审查的代名词。甚至在十八届三中全会的决定中,虽然经济体制改革、政府体制改革等各个领域中都体现了“依法办事”的法治精神,然而决定中第一次提出“法治中国”却主要论述执法和司法改革,其中司法改革最具有突破性。这无疑进一步强化了“法院中心主义”的法治观。

   法治建设中的“律法中心主义”和“法院中心主义”结合在一起,实际上建构了一个以法院主导来实施国家律法的“法律帝国”的理想图景。这个理想图景很大程度是来源于对美国法治模式的想象,它自觉不自觉地成为中国法治建设的蓝图,以至于不少人主张任何不符合这种“法律帝国”理想的要素都是对法治中国的破坏。在这种法治想象的逻辑中,中国法治发展之所以面临诸多问题,甚至受到越来越多的质疑和批评,尤其是对司法腐败的批评,原因就在于中国依然存在许多不符合“法律帝国”想象的地方,由此改革的方向就是进一步强化“法律帝国”。然而,我们似乎很少反思一下,中国法治面临的问题,是不是与这种“律法中心主义”和“法院中心主义”的“法律帝国”建构的法治思路本身有关呢?我们需要反思这种法治建设思路本身所带来的弊端致使法治建设陷入了困境。

   (三)“法律帝国”引发的法治危机

   其一,“律法中心主义”摧毁了社会道德以及其他社会规范,导致价值虚无和社会失范,社会核心价值观难以确立起来。法律原本是从社会秩序中生发出来,因此需要其他社会秩序的支撑,特别是道德秩序的支撑。然而,当“律法中心主义”成为法治建设的重心时,就意味着法律规范凌驾于其他社会规范,特别是道德规范之上,成为全部正当性的来源。在这种背景下,“律法中心主义”毫无疑问要强化法律与道德的分离,强调法律的形式理性和工具理性,强调法律的中立性和程序正当性,而关注实质理性的法律往往被看作是野蛮落后的卡迪司法。这就意味着法治的发展本身在瓦解法治赖以生长的社会道德基础。

   当代中国的道德沦丧以及核心价值观建设面临的困难当然和市场经济发展带来的全新价值观有关,但不可否认的是,“律法中心主义”所强调的“律法”不是强化社会道德传统法,而是服务于市场经济的现代法,即形式理性法。在这个意义上,“律法中心主义”实际上与市场经济一道,共同瓦解并摧毁传统的道德价值观念。于是,我们看待社会主义道德与社会主义法治相冲突,前者鼓励集体主义,而后者主张个人权利至上;前者鼓励社会和谐,而后者主张为权利而斗争;前者鼓励社会关爱和救助,后者主张权利义务明确的职责主义等等。

   在这种背景下,法律规范与民众的道德观念发生了根本冲突,而“律法中心主义”却从法律所代表的价值出发,将民众的传统道德价值看作是愚昧、落后的思想观念。从而导致法律人的“法律帝国”理想与人民大众朴素道德情感之间的冲突。然而,在这种冲突中,“法律帝国”所具有的国家暴力和正当性话语支撑,导致法治发展在不断地摧毁社会道德,以至于法治发展加速了社会道德失范。无论是婚姻家庭,还是马路救助,法律并没有鼓励人与人相互团结、相互帮助,而是以保护个人权利的名义鼓励了“各人自扫门前雪,莫管他人瓦上霜”。中国特色社会主义法律体系建立起来了,然而社会主义核心价值观却难以在社会中扎根。

   其二,“法院中心主义”鼓励民众好诉,排斥调解等其他纠纷解决机制,结果导致法院不堪负重,司法公信力和权威性普遍下降,集体抗法的群体性事件不断发生,导致法律得不到有效实施,整个社会面临治理危机。在以法院为中心的法治理想中,社会的一切纠纷都应当到法院通过诉讼解决,而且在各种纠纷解决机制中,法院是压倒性的唯一具有权威性的机构。由此,中国古代的“无讼”理想被普遍批评为缺乏法治的传统社会。法治社会被理解成一个诉讼社会,认为诉讼和官司越多越好,“为权利而斗争”甚至变成了普通老百姓的生活伦理。

   正是为了将传统社会变成法治社会,我们开始了大规模的普法教育活动,而普法也就变成了教育老百姓如何打官司。由此导致原来多元化的纠纷解决机制,不仅传统社会中民间权威的调解机制失效了,政法传统中建立起来的单位调解和人民调解也已经失效了,法院成了唯一的纠纷解决机构。调解作为一种重要的纠纷解决机制也只能引入到法院之中,变成人民法院的司法诉讼过程的调解才勉强保留下来。由此,调解还是审判?这个问题成为法院诉讼过程中始终面临的问题。

   按照“法院中心主义”的法治逻辑,法院应坚持依法审判,调解因为不符合律法的逻辑因而应当排除出法院。当社会上大多数纠纷都涌向了法院系统的时候,法院在巨大压力下始终面临“案多人少”问题,法官人数不断扩张可依然不能满足诉讼的要求。在缺乏其他有效纠纷解决机制的情况下,大规模的诉讼潮如果得不到有效解决,无疑会影响到整个社会稳定。这种矛盾导致“法院中心主义”的依法审判与着眼于社会治理的“大调解”始终处于对峙和紧张之中。

   除此之外,“法院中心主义”的精英化逻辑对法院体系本身构成了压力。在精英化主导思想下,只有取得司法考试资格才能成为法院的法官。这种精英化的司法改革主要考虑东部发达地区的法院状况,而忽略了司法体系是遍及全国的一个机构网络,精英化的司法改革导致西部经济落后地区的法院始终面临着法官匮乏的难题。由此,一方面是大量的纠纷涌入法院,另一方面是法官在总体上的匮乏。这进一步加剧了法院体系的压力。

   当法院无法有效回应社会纠纷的压力时,人民群众就对法院产生不信任,而法院在司法过程中坚持律法主义,采取形式主义、程序主义的立场来回应社会价值,进一步加剧了普通大众对法院的疏离感,再加上愈演愈烈的司法腐败,导致法院判决缺乏公信力和权威性。在每年全国人民代表大会上,人大代表对最高人民法院报告的评价始终最低。与此同时,涉诉信访不断上升,人民群众集体抗法的事件越来越激烈,法院判决得不到有效执行,法律得不到有效实施。公然违法的群体性事件层出不穷,由此形成了“法不责众”的“破窗效应”,整个社会面临着治理危机。

总而言之,“律法中心主义”和“法院中心主义”的法治建设思路不仅导致社会价值观重建的困难,而且导致社会面临治理危机。这成为当前法治建设面临的主要难题。因此,要建成社会主义法治,实现依法治国的战略目标,必须克服“律法中心主义”和“法院中心主义”的弊端。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《文化纵横》2014年第4期

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