彭森:关于如何全面深化改革的几点看法

选择字号:   本文共阅读 445 次 更新时间:2014-12-03 20:06:51

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彭森  

   深改一周年再回首

   11月2日,中共十八届四中全会刚刚闭幕之际,由中国经济体制改革研究会主办,国家发改委城市和小城镇改革发展中心和中国经济改革研究基金会协办的“第十二届中国改革论坛”在北京远望楼宾馆召开。论坛以“全面深化改革一周年——成果与展望”为主题,紧紧围绕着全面深化改革元年这一主题,重点对十八届三中全会以来各项改革的进展和突破做了评价和总结,展望了新一年改革的重点任务和推进方式,提出一些政策性的建议和意见。来自全国各地的知名学者和中国经济体制改革研究会的理事共计200余人参加了本次论坛。本刊从中选择了彭森、高尚全、宋晓梧、王峰、王战的精彩发言,以飨读者。

   ——编者

   从全天的会议来看,达到了原来的预期目的和效果,就是围绕学习贯彻党的十八届三中全会、四中全会的精神,就很广泛的议题发表了一些非常鲜明的观点,体现了思想解放,同时求真务实、忧国忧民的情怀。就会议达成的成果和共识,我再补充一点意见,也是综合大家的一些意见,讲四个问题。第一,正确处理解放思想和实事求是的关系问题。第二,正确处理好改革和发展稳定的关系问题。第三,正确处理好政府和市场的关系问题。第四,深化改革和法治的关系问题。

   解放思想与实事求是

   中国的改革是从十一届三中全会开始的,解放思想、实事求是的思想路线也是那个时候确立的。在改革过程中,我们经常说,发展无止境、改革无止境。什么叫改革无止境?首先要解放思想,思想走得多远,改革的路子才能走多远。所以,中国改革开放36年来,开了几次三中全会,都是以思想解放作为最典型的范例,每一次大的思想解放又带来大的改革理论、改革发展的突破。应该说,去年的十八届三中全会决定又拉开了一次思想解放运动的序幕。从理论到政策上破除了很多传统观念的束缚,突破很多利益固化的藩篱。但是,在改革的实践中,僵化的思想、传统的观念、惯性的思维和一些工作方式还是常常阻碍了改革的进程,使中央很多正确的方针、明确的政策和具体的部署都难以落地甚至失控。所以,怎么解放思想是大家特别关注的问题。我想讲三个观点:

   第一,解放思想首先要鼓励改革理论和实践的探索创新。小平同志过去讲,允许改革犯错误,但是不允许不改革。所以,改革者要敢想、敢闯、敢于探索,同时从中央和各级政府要保护改革者、保护创新者,特别在理论战线上要注意不能一改革、一创新、一探索就有人想扣帽子。现在讲这个,应该强调的是要加强改革的专业化程度,特别是理论研究、理论探索的深度,只有理论的彻底,才能有无畏的思想解放,所以,理论研究有多深、多透,思想才能有多解放。

   第二,讲思想解放,一定要尊重人民群众的始创精神,要尊重实践、尊重创造,改革要接地气。开这次会之前我去看了安志文安老,他95岁了,思想非常清晰,他就要求改革一定要深入实际,要接地气,要考虑地方改革的实际经验。我理解,就是说基层是改革的直接实践者,最坚持实事求是。也只有真正做到了实事求是,才能开拓思想解放的道路。

   第三,真的思想解放靠什么?实际可能最重要的是靠倒逼机制。就是说,真正遇到了危机、挑战,必须要闯关的时候人们的思想可能会真正的解放和提升。举一个简单的例子,过去发改委掌握了一些很重要的投资、项目核准的权力,过去地方热电哪怕很小的一个装机,也要到能源局、到发改委去批,我问过他们当时的主要领导,为什么要部门来批?答案非常多,关键一点就是如果不批,不放心。最后有没有不核准的?不批的?没有。现在是什么情况?出现了一些腐败案件,中央高度重视、发改委领导同志也感受到了震动,要转型。所以,不仅热电提出不再批了,包括火电的燃煤机组将来也要放下去。可见,我们真正遇到危机和问题了,才能思想解放,实事求是。

   再说一个问题,现在虽然“十二五”规划把增长指标设为预期性指标,但是,从中央和地方还是把GDP指标实现作为政府工作的指标。地方之间恶性竞争,地方保护屡禁不止,地方政府过多干预一些招商引资的微观经济活动,甚至造成目前严重的环境污染。这和过去盲目发展经济,追求GDP,追求大规模的投资有关系。这根本上扭曲了政府和市场的关系,破坏了市场的统一和竞争的活力。

   十八届三中全会以来,这个问题有所好转,包括一些西部省份,对一些老少边穷地区、少数民族地区提出不再考核GDP的指标。这是一个很好的迹象。所以,能不能建议从“十三五”开始,根据市场化和改革的总体方向,在这些问题上做一些大的调整。比如政府只是制定一些中期发展的指标,逐步取消省一级的地方GDP增长指标的统计。全国每年的年度增长指标,可以改由统一机构来预测发布。这种调整,有的同志想不太通,觉得如果连GDP指标都不搞了,政府还干什么?另外,综合平衡怎么解决?这个问题回头想想,现在全国的增长指标和“三驾马车”的增长严重不匹配,这个问题怎么解释?全年的经济增长7.5%,是要靠17.5%的投资、14.5%的消费和7.5%的外贸来完成和保证的。现在,投资只有16%,也可能16%都不到,消费只有12%,外贸前三季度只有3%以上。另外,全国的GDP和各省的GDP统计合计每年都有3万亿到4万亿的缺口。这个不匹配怎么来解释呢?这些问题,如果真正能够解放思想,就会按照市场化的方向研究,在“十三五”期间把这些问题很好地解决。

   正确处理改革、发展和稳定的关系

   正确处理改革、发展和稳定的关系,也是一个老话题,每当改革、发展进入到深刻变动的关键时期,一般都会出现这个问题。实际上,改革的本质就是为了解放生产力、发展生产力,但是,改革的深化又必须突破现有的制度、政策以及法律,必须打破这方面的既得利益。因此,往往是不通过改革来调整生产关系,生产力就难以发展,危机和挑战来临的时候,才会下决心推进改革。

   十八届三中全会以来,中央强调要坚持问题导向,利用倒逼机制推动改革,实际就是从当前发展进入新常态,是从实际出发作出的选择。步入新常态,原因是什么?外需萎靡、内需不振、结构调整,但这是表面现象。关键还是我国进入了结构调整的阵痛期,支撑经济快速增长的投资驱动、资源驱动的经济增长模式、内生动力和内生因素慢慢消退了、消亡了,而新的市场驱动、创新驱动这种增长模式、内生动力还没有很好地发育和成长起来。因此,保持中国经济健康平稳发展的关键,不是争论搞点微刺激还是强刺激,哪儿发展一个新的产业,搞一点经济新的增长点,关键还是寄希望于改革、寄希望于市场。进一步深化改革是适应新常态、培育新动力的一个根本途径。选择什么样的策略和路径才能激发中国的经济活力,需要回到政府和市场的关系。

   正确处理政府和市场的关系

   十八届三中全会明确提出发挥市场在资源配置方面的决定性作用,这是一个历史性的突破。长期以来,中国实行的是政府主导的市场机制。本届政府组成以后,实际上抓住了行政管理体制改革作为当头炮、先手棋,政府先自我革命,精神可嘉,确实取得了实效。去年新一届政府成立以后,全国的行政许可当时还有1700多项,到目前已经减少了600多项,李克强总理还要求再减200多项,这样的话,行政许可可能压缩到1000项以下。但是,在行政审批制度改革的过程中,也存在大量问题,比较严重的还是部门化倾向、碎片化的倾向,部门改革靠自己改自己,要求壮士断腕何其难。最后,有关主管部门按照数量压任务,把这个工作压下去。今年8月全国人大常委会专门听了一次工作的汇报,还开了联组会进行询问和审议。会上,我也做了一个发言,我们应该由过去的清理放权的工作方式,改为规范确权的方式,就是首先要确定政府该做什么,对现在所有的行政许可的决定做全面的合法性审查,按照行政许可法、市场的要求,看看哪些是真正应该保留为政府来做。除此之外,对政府来说,法无授权不可为。对企业来说,法无禁止皆可为。

   同时,在新的一年,改革的重点和着力点是否可以逐步从政府自身的改革转移到市场体制、市场秩序、市场竞争机制的建立和完善上来,即以建立统一开放、竞争有序的市场体系,来做改革重点。比如,搞市场建设的改革、垄断体制的改革、混合所有制的改革、资源性产品价格的改革、金融市场的改革等等。有几项重要的工作,一是尽快推出统一的市场准入制度,按照上海自贸区制定负面清单的做法,带有普遍性的,尽快在全国推开。企业可以依法平等地进入负面清单之外的领域,法无禁止皆可为。

   二是进一步破除各种形式的资源垄断,开放竞争性环节的业务,资源垄断的特许经营应该面向各种所有制主体开放。对那些长期以来民营经济难以进入的领域,一定要有大的改革动作,如原油进口。通过放松进口的石油管制,真正落实十八届三中全会提出的保证各种所有制经济依法平等使用生产要素,公开、公平、公正参与市场竞争,同等受到法律保护。这个事情如果做好了,可以给民营企业更大的活动空间,也实实在在地增加一些经济活力。还可以全面清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种做法,包括地方保护主义,一些地方的优惠财税政策。此外,也要抓紧推进电力、石油、天然气、医药领域的改革。凡是涉及竞争环节的,竞争领域的价格,政府管得越少越好,能放开的尽量放开。药价可以放开,油价、电价通过体制改革的步伐放开,对于市场竞争力、市场活力的提升发挥非常大的作用。

   要抓紧修订反不正当竞争法,对反垄断法开展一些执法检查。全面取消预算资金对竞争性领域的补贴,对过度干预微观活动的一些产业政策也要做一些清理,代之以开放准入、鼓励竞争、鼓励企业家精神、鼓励生产要素平等自由流动、鼓励创新和保护知识产权方面的竞争性政策,真正能够用竞争性政策、普惠制的政策代替过去那种“挑选赢家”的政策。只有加强和完善现代市场体系的一系列改革,中国的经济才能成功地跨越结构调整的阵痛期,焕发新的活力。

   正确处理改革和法治的关系

   习近平同志说过,在整个改革过程中,都要高度重视运用法治思维和法治方式,发挥法治的引领和推动作用。总书记的要求也是对改革和法治关系的一个深刻总结,从表面文字看,改革和法治实际是有矛盾的,法治的特征是稳定性,改革的特征是变动,是突破。但是,从中国的实践情况来看,过去更多的是靠试点、探索、突破、规范,最后立法,这样一种方式。法治、立法主要是起到巩固改革成果、保障改革成果的作用,是立法跟进模式。现在提出来全面推进依法治国的治国方略,表面看好像是对改革的一个制约,实际上是开辟了改革新的一些形式、新的天地,就是说,将来可能立法先行,成为改革很重要的一个推动方式。

   实际上,在西方国家也有改革,他们的改革通过的是议会辩论,广泛反映民意,要代表民意,不然的话,立法者根本没有话语权。最后通过了这个法律法案,改革算是成功了。这种方式按照现在四中全会的精神,可能会成为我们今后改革进一步深化的很重要的形式。所以,四中全会关于全面推进依法治国的决定,明确了法治是治国理政的基本方式,也是改革深化的基本方式。

   下一步正确处理改革和法治的关系可以考虑几个方面。

   一是要坚持改革决策和立法决策相统一。看准的改革,可以先立法再推出。因此,可能很重要的要加大立法机构的力量,加快立法的进程,充分发挥立法的引导、推动、规范、保护的作用。

   二是根据社会主义市场经济内在要求对相关法律实施全面的立、改、废、设的审查改革。首当其冲的就是现存的法律法规、政策等各种规定。下一步对法律的修订修改任务非常重,需要修改的抓紧修,需要废止的坚决废止。这才是真正依法治国处理好法治和改革的重要部分。

   三是重大改革要于法有据。暂时可以通过立法机关授权试点的方式,为改革提供法律依据。如果某一个层级对改革批准试点,就允许你有更大的权力了。

   比如国务院批准了,可能在授权范围内对国务院制定的700多种有效的法规就可以探索。如果地方批准的,在地方的权限下,地方有8000多种地方法规,就可以突破和探索。对于全国的现行法律进行突破的,必须要经过全国人大立法机关进行授权。所以,立法和改革的工作表面看是矛盾的,实际是一个统一体,在今后的改革形势发展过程中,可能要更多的通过法律形式,来推进改革。

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文章来源:中国改革

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