李江宁:如何推动中国全面深化改革——从“体改委”到“全面深化改革领导小组”

选择字号:   本文共阅读 2367 次 更新时间:2014-12-02 20:53

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李江宁  

 

【内容提要】“体改委”存在的20多年,是中国经济改革发展最快的时期。“体改委”撤销后,改革在某种程度上出现了停顿。中共十八届三中全会的召开,标志着改革重新形成了共识,更重要的是改革有了强大的推动者。新成立的“全面深化改革领导小组”可以借鉴当年“体改委”时期的经验教训,破除部门利益,防止出现各自为政,全面统筹推进经济、政治、文化、社会等各项改革。

【关 键 词】国家经济体制改革委员会(体改委)/全面深化改革/改革领导小组

 

20世纪80年代初期,国家经济体制改革委员会(以下简称“体改委”)成立,中国经济体制改革进入了快速推进的时期。2003年前后各级体改委撤销,中国经济发展和社会意识出现转变,改革速度有所放慢。中共十八届三中全会决定成立“全面深化改革领导小组”,标志着改革形成了新的共识,并有望成为强大的改革推动者。

 

一、体改委的历史成就

(一)体改委23年的历程

国家体改委前后大约存续了23年时间。1978年,党的十一届三中全会奠定了中国改革开放的总路线,但是怎么改革,当时并没有一个清晰的思路,“迫切需要一个高层机构来规划和协调改革全局”。1980年5月,国务院成立“国务院体制改革办公室”,国务院秘书长兼任办公室主任。1982年5月,五届全国人大决定设立国家经济体制改革委员会(简称“国家体改委”),由国务院总理亲自担任主任。此后,到1990年8月,除1987年~1988年李铁映担任主任外,一直是总理兼体改委主任。当时,体改委被赋予了4项任务:理论创新;设计总体方案;协调各方利益;组织试点。①

1990年9月,陈锦华接替李鹏出任体改委主任。总理兼主任的惯例被打破。但是,体改委的位势并没有改变,仍然与计委、经委同处政府组成机构序列最高层次的宏观调控部门之列。

1998年机构改革,体改委降格,从体改委变成经济体制改革办公室(简称“体改办”),退出政府组成序列,人员编制也从200人压缩至不到90人。随后的5年,体改办的声音日渐衰微,主要做国务院交办的一些与改革有关的调研项目,包括棉花流通体制改革、供销社体制改革、小城镇改革以及整顿药品市场流通秩序等各方面内容。

2002年11月,最后一任体改办主任王岐山赴海南任省委书记。2003年3月,体改办并入发改委,结束了历史使命。各地方体改部门,大多数也于2004年撤销,人员有的并入发改委,有的到了政府研究室,有的到了金融改革办公室(简称“金融办”)。

(二)体改委是一面改革旗帜

20世纪80年代初,体改部门成立时的政治环境与今天决然不同。虽然十一届三中全会已经召开,但计划经济的思想依然根深蒂固。那时候,不要说市场经济,就是说有计划的商品经济也可能犯政治错误。当时地方改革搞得最有声势的是四川和安徽。安徽改革成绩最大的是以小岗村为代表的农村联产承包责任制,四川改革最突出的是扩大企业自主权。这些改革起初受到了广泛的批评和质疑。当时中央不可能自上而下部署这些改革,一是拿不准,二是中央部门层面的阻力更大。邓小平的态度就是“不争论,允许试”。

四川省委书记到北京任国务院总理后,面对众多老领导、老同志,面对依然激烈的姓资姓社的争论,急需理论家的支持,急需新生力量的支持。于是国家体改委便应运而生,总理亲任体改委主任。除兼任领导外,国家体改委还聚集了一大批长期在经济部门工作的高级别领导和理论权威,如廖季立、安志文、童大林、薛暮桥、马洪、董辅礽、蒋一苇、吴敬琏、林凌等都是体改委的成员或顾问。随后不久,周小川、楼继伟、郭树清、张维迎、曹远征等改革开放后毕业的年轻的经济学人也加入体改委。体改委实际成为改革的一面旗帜,具有很大的影响力。

时任总理经常请体改委的专家们对一些改革试点研究、指导、总结,形成改革建议。如蒋一苇、林凌对首钢承包制改革的跟踪总结②。著名的巴山轮会议,实际上也是由国家体改委组织召开的。会议邀请了包括耶鲁大学教授诺贝尔奖获得者托宾、匈牙利科尔内等一批世界级专家;中国国内很多顶级专家也参加了,如薛暮桥、马洪、刘国光、吴敬琏、周叔莲等。巴山轮会议的成果,对冲破计划经济的思想束缚,树立商品经济乃至后来的市场经济观念起了极大的推动作用。

(三)研究设计改革大方向

30多年前中国改革刚开始时,自称是“摸着石头过河”。但实际上,当时的改革不仅仅是“摸石头”,也在找方向和基本思路。从十一届三中全会“有计划的商品经济”到十三大“国家调节市场,市场引导企业”,其实就是改革总方向的顶层设计。改革设计需要组织,单靠某个人或者某个一般的机构是难以完成的。国家体改委是当时层次最高的机构,汇集了一大批经济专家。体改委又是一个全新的利益超脱的部门,于是就成为那一时期中国改革大方向设计的主要组织者之一。

1986年4月国务院经济体制改革方案研讨小组成立,组长为国务院副总理田纪云,办公室主任是体改所所长高尚全。办公室下设财税、外贸、金融、企业等组,配套改革方案在8月份的北戴河中央财经小组会上获得了批准。1987年10月,时任国家体改委主任李铁映提出开门搞规划,委托了8个课题组,研究经济体制改革三年、五年、八年中期规划,又称“三五八规划”。负责人分别是中国社科院、北京大学、国务院农研中心、国家计委等。到课题结题时,李鹏已成为体改委主任。1988年6月1日,体改委召开经济体制改革中期规划研讨会,李鹏到会听取课题组汇报。1988年7月,国家体改委规划司将各家成果编辑成《中国改革大思路》一书出版。20多年后,吴敬琏回忆这段经历时,仍然对这种开门设计总体改革方案的做法赞赏有加,认为这些讨论“为1993年11月中共十四届三中全会通过对《中共中央关于建立社会主义市场经济体制改革若干问题的决定》打下了坚实基础。”③

体改委不仅研究整体改革方案,对一些重要方面的改革,如股份制、承包制、价格改革、市场体系建设、流通体制改革、财税体系改革等都提出过改革方案。价格改革,从“计划为主”到“调放结合”、“双轨制”到“价格闯关”,体改委起了很大作用。虽然1988年的“价格闯关”因为时机和方法选择不当而失败了,但价格改革的方向是正确的,其后随着形势的演变也慢慢取得了很大成功。

当然,当时大力推动改革的不仅仅是体改委,还有中共中央书记处农村政策研究室、国家经委等。农研室主任杜润生被称为“中国农村改革之父”,从1982年到1986年连续5年参与主持起草了著名的5个“中央一号文件”,对于家庭联产承包责任制在中国农村的推广和巩固发挥了重要作用。在国有企业改革方面,当时的国家经委也发挥了很大作用。如20世纪80年代初企业放权让利、两步利改税,20世纪80年代中期企业承包制,20世纪90年代的现代企业制度试点等,都主要是由国家和地方各级经委、体改部门共同推动的。

(四)自下而上与自上而下的渐进改革

与今天的改革相比,当时对改革的鼓励主要来自中央,而改革的具体行动,主要从基层的某一个点开始。有的试点,实际上一直得到了最高层的支持,如农村家庭联产承包责任制、股票市场的建立等。有的试点是中央直接抓的,如经济特区和沿海经济开放区。深圳经济特区的优惠政策和冲破计划经济大胆改革,吸引了一大批港澳资金和全国各地的创业者,创造了经济飞速发展的奇迹。起到了很好的示范效应,极大地推动了全国的改革开放。④

当时的中国,大江南北、各行各业的改革积极性远远超过今天,人人都想改革,谁改革谁是英雄好汉。如承包大王马胜利、浙江海盐衬衫厂厂长步鑫生、首钢周冠武、天津大邱庄禹作敏等,都以改革而名动一时。公务员辞职,教师下海,也比比皆是。如著名的“万通六君子”潘石屹、冯仑、王功权、易小迪等大都是从体制内单位辞职下海的。其中的冯仑,还曾在体改所工作过。一些改革并不是什么人部署的,什么人推动的,也没有引起特别大的争论。如苏南乡镇企业的发展、珠三角的“三来一补”等。特别是乡镇企业的发展,从苏南起步,很快就在全国形成燎原之势,成为中国经济增长的重要力量。邓小平欣喜地称之为“异军突起”。⑤

与苏联东欧改革不同,中国改革被称之为“渐进式改革”。如价格逐步放开,先有乡镇企业增量改革,再有国有企业存量改革。实际上这主要是后来的总结,当时改革者并没有这种渐进式改革的“顶层设计”。当时中央高层设计的改革着力点主要还是放活国有企业,但现在看并没有取得明显的效果。后来,乡镇企业、“三来一补”企业发展壮大起来,挤占了国有企业的市场,导致国有企业大面积亏损,这才逼迫国有企业实行了更深刻的产权改革和现代企业制度建设。

(五)地方体改委的主要成就

当时,中国几乎所有的省级政府和地市级政府都成立了体改委,县级政府多数也成立了独立的体改委机构。但是,除了深圳等少数地方,大多数时间地方体改委的地位作用无法与国家体改委相比。因为价格改革、财税改革、金融改革等是中央政府的事情,地方没有自主权,机构改革等也主要是上行下效。但很多地方体改委却推动了中国历史上非常了不起的一项改革,这就是国有中小企业的产权改革。其中,最有代表性的就是陈光领导的山东诸城股份合作制改革。1992年9月20日,诸城决定在全市进行股份合作制改革,到1994年7月第一步改制工作就全面完成了。为了避免政治上的批评,诸城改革采取了全体员工购买股份的办法,取名叫股份合作制改革,自我宣传是集体经济的一种形式。就是这样,诸城改革仍然引来了全国范围很多严厉的批评。山东省委和省政府对诸城改革非常支持,1994年到1998年在山东省体改委的具体组织下,山东省委和省政府连续4年召开中小企业改革经验交流会(工作会)。1988年的工作会,时任山东省委书记吴官正亲自到会部署改革。山东诸城改革,可以说是那个时期全国国有企业改革最有影响的事情,全国各地纷纷到诸城考察学习。到2003年年初国务院国资委成立时,全国大部分地方的国有中小企业多数已经完成了产权退出的改革。

地方体改委主抓的另一项改革是股份制(股份有限公司)改革试点。上海证券交易所、深圳证券交易所成立后,一段时间内地方股份公司的上市推荐和额度分配主要由体改部门掌握。这也几乎是体改部门历史上唯一一项行政审批权。正是这一审批权,让江苏、四川、西安等省市当时的体改委主任因此受贿判刑。可见,一旦有了审批权,改革工作者也难以逃脱权力寻租的魔咒。这也是新设立的全面深化改革领导机构应该借鉴的一个教训。

国家体改部门与地方体改部门于2003年、2004年先后退出了历史舞台。撤销体改部门有各方面原因,当时很多部门都进行了调整,体改部门人数减少、职责弱化是逐步演化的。所以,我们这些体改部门的人,当时也没有觉得有很多不妥。10年过去之后,面对很多改革工作的停滞,很多人又感慨体改委撤早了。其实,主要的问题也不在于体改委撤不撤,如果没有改革的意识、改革的勇气和智慧,体改委不撤又会怎样呢?

 

二、体改委后改革的调整

体改委撤销后10年左右,改革进入了调整期。有人认为改革出现了停顿甚至倒退,例如国企改革、司法改革、高校行政化、医药改革中政府采购的强化等等。也有人认为,很多方面的改革有很大进步,如社会保障覆盖面扩大、银行等金融机构竞争力增强,收入差距拉大出现了扭转的趋势。我们认为,这一时期的改革确实有了很大的调整,但改革的调整并不仅是某些人某些部门的问题,而是有着更广泛的社会意识变换的基础。

(一)公平与效率认识的转换

改革开放前十几年,改革的一项重要原则就是“效率优先,兼顾公平”。为了打破计划经济的大锅饭,提高人们干事创业的积极性,邓小平提出“让一部分人先富起来”。农村联产承包责任制,使广大农民收入普遍增加。城市个体私营经济的发展,使一批能人发家致富。国有企业改革,也快速造就了一批百万富翁亿万富翁的企业经营者。随着一部分人先富起来,中国的贫富差距迅速拉大。2003年基尼系数达到0.479,明显超过了0.4的警戒线。民众的不满情绪越来越强烈。

香港中文大学教授郎咸平2004年前后通过剖析格林柯尔、TCL、海尔3个案例,批评出售国有企业导致了国有资产的流失,认为只要加强经营者的信托责任,国有企业就可以搞好。无论当时还是现在,笔者都认为郎咸平的批评缺乏科学依据,给出的答案不可行。但令人奇怪的是,郎咸平的言论有极强的号召力,网上90%以上的跟帖支持他。而过去广受尊重的改革旗手式人物,如吴敬琏、张维迎、樊纲等,却因批评郎咸平遭到了很多网民的唾骂。

2003年11月30日,国务院国资委出台了《关于规范国有企业改制工作的意见》。2003年12月31日,国资委和财政部又出台了《企业国有产权转让暂行办法》。两个办法,对国有企业产权出售改革做了更严格清晰的规定。按照新规定,国有企业改革操作非常复杂,过去各地实施的一些优惠政策也不能再执行了。从此,全国范围内大规模的国有企业产权出售改革基本停止。

很多人指责之前的国有企业产权出售改革造成了大量国有资产流失,损害了广大职工的利益。作为国有企业产权改革的亲历者,我对上述指责不能完全认同。当时的改革主要是市(地)、县两级党委政府推动的。特别是县一级领导,在地方分权的格局下,思想最解放,改革意识最强。当时他们普遍提出了“不求所有,但求所在”的口号,普遍认为国有企业搞好了,对就业税收的贡献也不比非公有制企业多,而亏损倒闭就是地方极大的负担。⑥但现在看来,那一时期的改革确实部分存在国有资产流失问题,特别是一些地方的改革政策过于向经营者倾斜,普遍实行“经营者持大股”,职工基本上成为改革的陪衬。但当时,多数改制企业并没有出现职工普遍反对的情况。只是到了2003年“郎顾之争”时,社会上的批评声音才逐渐强大起来。

其实不止国有企业改革,中国过去很多推行顺利的改革和发展工作,此时都受到了广泛批评质疑,如政府形象工程建设与房屋拆迁等。俞正声1990年初担任青岛市委书记时,决定市委市政府办公大楼东迁,结果带动了整个青岛经济的大发展,赢得了青岛和全国上上下下的一致赞誉。当时城市和农村居民的拆迁工作也比较顺利,不像今天动不动就会遇到钉子户,而网络舆论遇到钉子户常常不分青红皂白就力挺。

其实,这就是时势的变化,社会普遍认识的变化。人们更加重视公平与正义,而不是过去的效率与财富增长等等。“科学发展观”、“和谐社会”总方针的提出,就是顺应时事变化的结果。1993年十四届三中全会《关于建立社会主义市场经济的决定》关于收入分配改革的原则是“效率优先,兼顾公平”;2002年十六大报告提出“再分配注重公平,加强政府对收入分配的调节职能,调节差距过大的收入”;2007年十七大报告要求“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系,再分配更加注重公平”;十八大报告继续强调“初次分配和再分配都要兼顾效率和公平,再分配更加注重公平”。在这种舆论环境下,一些改革怎样继续推进,确实需要重新认识和调整了。

(二)宏观调控与结构调整为主线

经历1998年的亚洲金融危机和国企脱困改革之后,中国经济很长一段时间一直在高位运行。2008年美国次级债引发全球经济危机,中国急促推出4万亿投资计划,导致流动性急剧增加,随后又不得不进行调整。总起来看,这一时期中央着力最多的是宏观调控和“转方式调结构”,而不是过去的农村土地改革、政府职能转变、国有企业改革等。

这期间,房地产价格屡创新高,成为宏观调控的一项重要工作。泡沫经济危害巨大,泡沫经济主要表现在股市和房地产。这十几年,中国股市只短暂出现了过度上涨,而房地产则多数时间都在快速上涨。房地产过度上涨,不仅是经济问题,也是普遍的民生问题、政治问题,政府不可能不管。房地产价格高涨,货币存量大是重要因素。2013年中国的M2突破了100万亿元人民币。中国货币当局从严格控制存贷比到大幅提高存款准备金等,几乎用尽了所有的调控手段。问题产生的主要原因其实不在央行,而在于中国长期进出口比例失衡。而出口大大多于进口,又与中国人储蓄的传统有关。一种文化传统的改变,需要更多时间。

转方式调结构,主要是改变粗放式的发展方式。改革开放以来,中国经济一直是能快则快,一段时间甚至鼓励“有水快流”。结果造成了过度的资源消耗和严重的环境污染。这不仅危及子孙后代,当代人也无法忍受。这一时期,通过严格控制土地开发、征收资源税、征收排污费、提高企业环保准入门槛等措施,中国粗放式发展的问题已经开始有了积极的变化。

调结构与转方式有很多共同点。如果剔除限制资源消耗和环境污染问题,单纯从产业升级的角度看,这些年的调结构有比较成功的方面,也有不成功的方面。例如钢铁压缩产能鼓励发展板材管材等高端产品,结果却是总产能越来越多,低端产品越来越多。鼓励发展光伏产业,结果不几年光伏产业就出现了严重的过剩。调结构效果不理想,有各种原因,其中原因之一是有关方面仍然热衷于行政手段。有的中央部门经常公布某某产业产能过剩多少多少,并下达分地区的压缩指标。市场是不断变化的,你怎么能精确计算出多少产能才是合适的呢。用行政手段调整经济,早就被中外历史证明是错误的。而有的部门,不用行政手段他就不知道该怎么办了。

调结构不理想的另一个原因是地方政府对经济活动介入太深。改革开放30多年,中国经济高速发展的一个重要原因,就是分权制改革导致地方政府成为经济发展的重要推动者。但是,地方政府发展经济的冲动,也加剧了产业过剩以及调整的难度。例如光伏产业,是最新的高技术节能产业,各地政府竞相用提供廉价土地和资金等优惠政策促进这个产业的企业在当地发展,结果导致遍地开花,很快全国就过剩了。对一些因为产能过剩等原因面临破产倒闭的企业,特别是规模较大的企业,当地政府一般会千方百计竭力救助。这实际上也会影响结构调整。

(三)民生和收入分配改革取得重要进展

这一时期,中央政府对民生工作特别重视。胡锦涛同志提出“包容性增长”,“让改革成果惠及更多人民群众”。⑦农业方面,2004年,“中央一号文件”宣布农村新政策:用5年的时间逐步取消农业税,取消烟叶以外的农林特产税,增加对农业的投入,实施直接补贴政策,逐步扩大对农民的补贴范围。2006年,提前在全国范围内全部免除了农业税。社会保障方面,2003年国务院决定开展建立新型农村合作医疗制度试点,2007年开展城镇居民基本医疗保险试点,到2012年年底,基本实现了医疗保险全民覆盖。2007国务院决定在全国建立农村最低生活保障制度,2012年底,全国参加城市低保人数2143.5万人,参加农村低保人数5344.5万人,总体实现城乡低保应保尽保。2009年国务院决定开展新型农村社会养老保险试点,2011年开展城镇居民养老保险试点,2012年实现全覆盖。

这一时期收入分配改革的方向发生了重大转变,从效率优先到更加注重公平,并且初步扭转了贫富差距拉大的趋势。据国家统计局局长马建堂介绍,2003年到2008年中国的基尼系数分别是0.479,0.473,0.485,0.487,0.484,0.491,整体上一直是上升的。2009年到2012年则逐年有所回落,分别是0.490,0.481,0.477,0.474。⑧国家推出的一些改革措施,对缩小收入差距起了一定作用。如提高社会保障水平、提高最低工资水平线、建立工资集体协商制度、加强对高收入者税收征管、限制国有企业高管和金融企业高管薪酬等。同时,应该看到基尼系数下降也是刘易斯拐点到来和劳动力供求关系变化的结果。⑨农民工平均工资2003~2012年实际增长率达到12%;2011年达到了21.2%;2012年在GDP增速降到7.8%的情况下仍然增长了11.8%。农民工等原来的低收入者工资的快速增长,对改进收入分配格局起了特别重要的作用。

(四)既得利益集团阻碍改革

改革开放初期,改革的阻力很多来自意识形态。而这一时期改革的阻力,很大程度上则来自于利益集团的反对。利益集团有的是垄断企业和行业,如石油、电力、烟草、食盐等。中石油、中石化、中海油三大石油央企垄断了中国石油的开采和石油进口,而处在夹缝中的地方炼油企业,虽然机制更灵活、效率更高,但依然处境十分艰难。中国控烟为什么十分不力呢?这与烟草行业的政企不分、垄断经营有很大关系。食盐这种总销售额并不很大、监管也不特别困难的行业为什么还要专营呢?因为有各级盐务局的利益。

很多部门本身就成为某些方面改革的阻力,甚至是最大的阻力。高校行政化倾向为什么越来越严重?为什么医院、文化单位管办分离这么清晰简单的改革推进这么慢?为什么人口计划生育政策迟迟不调整?很大程度上都是因为改革不符合某些部门的利益。改革了,权力就削弱了,甚至部门的存在都成为问题。

一些行政审批和公共政策广受诟病,但就是长期改不掉。如财政专项转移支付公司IPO等。分散在各中央部门掌握的专项转移支付如果取消了,那些部门对地方的影响也就大大削弱了。郭树清一到证监会就曾问“IPO能不能不审”,但在其任上这项改革并没有实现突破。这与其任职时间太短有关,也与部门利益太重有关。所以,改革并不主要取决于部门领导的认识,即使部门领导有很清醒的改革认识和强烈的改革愿望,也很难冲破强大的部门群体的利益。

既得利益集团甚至影响立法。一些重要法律,如《预算法》迟迟不能出台,很重要的一个原因就是各部门为了自己的利益而争执不下。2003年10月召开的十六大提出:“国家要制定法律法规,建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责,享有所有者权益,权利、义务和责任相统一,管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。”2004年11月《企业国有资产监督管理暂行条例》规定:“国有资产监督管理机构不行使政府的社会公共管理职能,政府其他机构、部门不履行企业国有资产出资人职责。”但2008年10月出台的《企业国有资产法》却规定:“国务院和地方人民政府根据需要,可以授权其他部门、机构代表本级人民政府对国家出资企业履行出资人职责。”《企业国有资产法》在统一监管方面,明显又照顾了原有主管部门的利益诉求,这是不利于政企分开改革的。因此,“我们必须高度重视和妥善解决改革中因利益调整引发的社会矛盾……切实解决影响社会稳定的深层次矛盾和问题”⑩。

(五)试点式改革成效减弱

改革开放初期,推动改革很重要的一个方法就是试点。很多改革都是从局部试点开始,试点成功后再推广,如农村家庭联产承包责任制改革、国有企业承包制改革、国有企业产权改革、深圳特区改革,等等。

这一时期的改革,也搞了很多试点,但成效远远不如第一个时期。这一时期,源自地方基层自发的改革试点少了,最有影响的是国家发改委主导的国务院批复的各类“综合配套改革试验区”和“综合改革试验区”,如上海浦东新区综合配套改革试点、天津滨海新区综合配套改革试验区、长株潭城市群全国资源节约型和环境友好型社会建设综合配套改革试验区、温州市金融综合改革试验区等。另外,还有上海、重庆开征房产税试点,上海试点延税型保险等。目前影响最大的是上海自贸区的改革试点。

国家发改委主要想通过这些试验区从经济增长、行政管理、公共服务、社会管理和区域发展等方面探索改革发展的新路子。但多数改革因为没有税收优惠、特殊政策,因而并没有取得明显的实际效果,有的只是成为股市短期炒作的题材。试验区也有发展很好的,如天津滨海新区,改革如火如荼,推动天津经济增长速度连续多年位居全国第一。天津的成功更重要的是天津领导者的改革勇气、智慧和能力,他们更会借题发挥。

这一批改革试点,有的也有一定的税收优惠和金融创新试点的特殊政策。如天津滨海新区曾试点投资香港股市的直通车改革试点;前海合作区试点跨境人民币使用、企业税收优惠、允许香港执业专业人士在区内执业;上海自贸区重点推进利率市场化、汇率等金融改革。而金融方面的改革,是不是试点先行是有争议的。因为金融不像实体经济。实体经济,其改革影响一定时期可以局限在某一区域内;而金融属于虚拟经济,虚拟经济具有极强的流动性,所以金融改革成效很难局限在试点区内,试点区内的改革很快就会传导到外面,或者很快就吸引区外巨量资金涌入试点区内,极易引发大规模的资金波动。如天津港股市直通车,还没有开通,全国各地的资金就开始大规模向天津聚集。这次上海自贸区设想的利率、汇率改革,怎样防范溢出风险也值得高度关注。其实,金融改革的方向甚至步骤已经有了基本的共识,不一定非要通过试点推进。

 

三、如何推动全面深化改革

十八届三中全会作出全面深化改革的决定,受到各方面热烈欢迎,改革正在形成新的共识。与改革意识同等重要的还有改革的推进路径和方法。建立新的全面深化改革领导机构,有利于促进改革目标的实现。

(一)全面深化改革成为新的共识

此前10年左右,改革之所以进展不快,与对改革出现新的争议、改革共识不足有一定的关系。有的争议关系到改革和经济社会发展的大方向。如公平与效率的矛盾、保护个体权利与维护公共利益的矛盾、国进民退还是国退民进、中国模式(政府在经济发展中发挥更大作用)等等。很多人认为房改改得多数人买不起房子了,医改改得看不起病了,国企改革使得一批人一夜暴富了。改革开放初期,城市发展中涉及居民房屋拆迁一般都比较顺利,而这之后难度越来越大,钉子户越来越多,自焚等极端事件不断发生。一段时间里,舆论对钉子户几乎是毫无保留的支持甚至是欢呼。很大程度上这是对过去政府无视被拆迁人利益的一种强烈反弹。但是,如果钉子户不合理地漫天要价,不仅影响开发商的利益,影响政府的行为,也会对已拆迁者造成极大的伤害。拆迁与被拆迁必须找到一个利益平衡点和有效的争议解决途径,而不能长时间的对抗。

说改革形成了新的共识,首先是对改革大方向和改革重要性的认识。改革开放初期,姓资姓社、计划经济还是市场经济激烈交锋。今天虽然还有极个别人从意识形态角度反对改革,但总起来看坚持市场化改革方向已形成高度共识。第二,说改革形成共识,是大家普遍认识到不改革中国难以进步,甚至会出现倒退。改革必然触及某些人的利益,必须下决心打破利益集团的阻碍。第三,一些重要改革的目标及改革路径已经有了共识,如人民币利率、汇率改革,财政预算改革,房产税的开征等。有的改革路径虽然不完全清晰,但对改革目标的认识基本一致,如企业、教育、文化单位行政级别的取消,司法改革,等等。

但在中国,仅有改革共识依然不够,还必须有强大的推动者。像改革开放初期那样自发改革,一般情况下已经不可能。例如,2013年12月11日,银监会发布《关于中小银行设立社区支行、小微支行有关事项的通知》,实际叫停了民生银行以“自助银行+人”模式开设社区银行的创新。实际上,中国极其缺乏社区金融机构,但如果没有监管部门的认可,社区金融机构很难发展。而监管部门单纯从监管职责出发,也缺乏发展社区金融机构的动力。有人认为,利益集团出现并不是坏事,美国就合法地存在着大量的院外集团,并且发挥了巨大的作用。不同利益集团的博弈可以使改革政策兼顾更多人的利益,例如2005年前后股票市场的股权分置改革,通过不能流通的法人股与流通股讨价还价,解决了长期困扰中国股市的一个基本问题。但这几乎是仅有的一个比较成功的例子。在中国民主政治体系很不健全的情况下,在利益集团成长也不完善的情况下,很难建立通过博弈达成妥协的机制。在这种情况下各种利益主体的自由博弈,很可能是一事无成。

不管你喜欢不喜欢,中国目前改革很大程度上还是需要最高领导层和最高领导者的推动。当年如果没有邓小平这位德高望重的伟人,没有邓小平的高瞻远瞩,没有邓小平的决断(很多是力排众议的),就不可能有农村联产承包责任制、深圳特区等伟大改革。几十年后,中国民间力量有了很大发展,对经济方面和意识形态方面的影响力都大大提高。虽然如此,但是在事关全局的改革问题上,最高领导者的意识、勇气和智慧仍然是至关重要的。相信大家对前些年经常出现“有令不行,有禁不止”的现象都有切实的感受。十八届三中全会《决定》,让人们看到中央对推进改革的决心,全面深化改革领导机构的设立也应该能够加大改革的推动力度。

利益集团其实并不那么可怕。利益集团的形成是正常的,利益集团的利益诉求一般也都有其合理性。需要防范的是,改革不能被某一利益集团绑架。在中国目前的政治环境下,很多利益集团的力量其实也是有限的。部门维护部门的利益,分管部门的领导也维护部门的利益。但一旦这种维护遇到强势的上级,威胁到个人政治生命时,他们也会转变立场。中国官场腐败沉疴已久,屡禁不止,很多人几乎已经失去了信心。但这次习近平总书记履职不久就强力推出八项规定,高调反腐,加之王岐山全力辅佐,“老虎苍蝇一起打”,官场风气乃至社会风气迅速转变。这就是上行下效,人心所向,大势所趋。当年地方政府推动国有企业产权改革,一把手亲自抓,不改革就改人,原来的企业主管部门想挡也不敢挡了。

(二)从经济改革到全面深化改革

中国改革从经济领域开始,从底层试点开始。但实际上,即使在体改委时代,改革也不仅仅局限于经济体制。如机构改革和政府职能转变,石油部、化工部、纺织部、冶金部、煤炭部、机械部等部门,早在20年前就都已经改掉了。今天政企不分仍然受到广泛批评,但相比改革开放初期已经有了非常大的进步。但是,相比经济领域改革,文化、教育、医疗卫生、军队、社会治理乃至国家政治方面的改革确实滞后了。为什么大家一致赞同十八届三中全会提出全面深化改革呢?一方面大家认识到,没有其他方面的改革,经济体制改革不可能更深入地发展;另一方面,一个文明富强的国家,也必须是经济、文化、社会、政治全面协调发展的国家。一个国家如果文化落后,政治不民主,即使物质非常发达,也不能成为现代国家。

从保障经济体制改革成果的角度看,当前最重要的是司法改革。很多人认为,这些年司法改革进步不大,甚至出现了倒退,重庆打黑就是一个很极端的例子。(11)为什么中国的民营企业很难成长为世界级企业呢?为什么那么多人海外移民、向海外转移资产呢?很大程度上就是对司法公正不放心,对产权保护不放心。当一个公民连基本的产权、基本的人身权都得不到保护时,这个国家能是一个和谐文明的国家吗?司法改革的内容很多,如法院独立于地方、法官职业化、审判独立、审判公开等。改革方向已基本形成共识,下一步主要是怎样落实推动。

经济体制等各项改革要进一步推进,还必须进行干部考核体系的改革。从干部考核指标和方法角度看,要改变过分倚重GDP的倾向,加大环保、资源消耗、资产负债、就业、社会保障等考核指标的权重。同时,重视对纪检监察、审计等结果的利用,加强对政府行政行为的约束。从更根本和更长远看,还应该推进和扩大民主选举,增强人民对政府官员的监督。

促进社会组织的发展,也是全面深化改革非常重要的方面。这次十八届三中全会提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”。治理和管理有很大不同,管理是自上而下的,而治理一定程度上是相互的。治理强调作为公共机构的政府和社会力量共同管理社会事务的过程。国家治理和社会治理的前提是不同利益主体和体现不同利益主体利益的社会组织的形成。通过不同利益主体博弈形成的政策或管理办法,执行会更顺畅。目前,社会组织发育还极不成熟,很多所谓的协会其实都是官办的。最近,国家正在大力推动协会等社会组织与政府主管部门脱钩,清理官员兼职。但在中国目前情况下,社会组织的发育还不能完全靠自发,政府怎样合理引导非常重要。社会组织建立之后,如何制定规则,如何发挥作用,也需要政府参与。

更深一层的改革,就是人大的改革了。这是政治改革的核心之一。包括扩大直接选举、人大代表专职化等等。很多问题的解决最后都归集到人大,如国有资产的监督管理、央行的独立、预算决定与监督等等。这些本该由人大行使的重要权力,或者根本就没有行使,或者没有能力行使好。所以,能力建设是人大改革一个非常重要的方面。目前,人大改革还只能由中共中央推动,国务院不能推动,人大自身也难以推动。人大改革是高度敏感的政治问题,但也是必须要解决的问题。可以由新成立的全面深化改革领导机构组织研究人大改革的长期计划,提交中央决定,分步推进。

(三)全面深化改革领导小组的组建及其职责

现在中央已经决定全面深化改革领导小组组长由总书记兼任,领导小组成员包括有关的政治局委员、各有关部门的领导等。2014年1月22日和2014年2月28日,中央全面深化改革领导小组召开了两次会议,在第一次会议上决定成立6个专项小组,包括经济体制和生态文明体制改革、民主法制领域改革、文化体制改革、社会体制改革、党的建设制度改革、纪律检查体制改革专项小组。领导小组下设办公室。据报道,办公室设在中央政策研究室,政治局委员王沪宁兼任办公室主任。(12)改革办公室设在中央政策研究室,符合多数人的预期。改革办公室的组建非常重要。现在中央层面已有若干领导小组及其办公室,如中央外事领导小组办公室、中央财经领导小组办公室、中央维稳领导小组办公室等。全面深化改革领导小组办公室应该与现有的领导小组办公室都有所不同。它的职责更广泛,层次也更高。它不只是一个上传下达的秘书机构,它需要有一定数量业务水平很高的专职工作人员。可以借鉴当年国家体改委的做法,聘请一部分兼职的专家顾问,包括一部分退下来的老同志。

全面深化改革领导小组成立之前,中共中央和国务院已经成立了一些改革方面的领导小组,或者一些部门实际上已经履行了统筹某一方面改革的职责。如中央农村工作领导小组、医改领导小组等。中央编委这些年实际领导了机构改革、减少政府审批的改革工作,人民银行在利率、汇率改革方面也做了很多工作。全面深化改革领导小组及其办公室成立后,需要统筹协调新成立的6个专项小组,又要与过去已有的改革领导小组和改革统筹部门理顺关系。总起来看,全面深化改革领导小组成立后,不可能全面取代它们。有的领导小组和机构作用发挥得很好,就应该继续以它们为主推进原来的改革;有的领导小组和机构推动改革难度大的,就应该加强深化改革领导小组直接推动的作用。

根据2013年12月30日政治局会议的决定,全面深化改革领导小组的主要职责是研究确定经济体制、政治体制、文化体制、社会体制、生态文明体制和党的建设制度等方面改革的重大原则、方针政策、总体方案;统一部署全国性重大改革等。首先是改革总体方案的设计。单从经济体制的角度讲,这项任务已经不像体改委时代那么重要了。因为市场配置资源的基本格局已经建立起来了,多种所有制共存、政府宏观调控、破除垄断、价格放开等等市场经济的基本原则已获得了广泛认可和执行。只是一部分人在具体工作中仍然时不时地有意无意地违背破坏这些原则。但在经济体制之外或者说与经济体制相关的,还有很多重要领域的改革需要整体设计,如司法改革、人大改革、党建改革等等。

对于一些非常重要、牵涉面很广、非常复杂的改革,中央全面深化改革领导小组应该加强统筹协调,甚至直接组织设计。除了前面提到的司法、人大、党建等,还有一些改革如用地改革、收入分配改革、破除垄断改革等。中国总和生育率已经降到1.4左右,远远低于2.1的替代水平。生育率是关系中华民族子孙万代的大事,现在还需不需要继续已经实行了40多年的计划生育政策,非常需要重新研究和设计。过去主要由计划生育管理部门研究设计计划生育政策的做法是绝对不行的。因而,“要从提供强有力体制保障的角度认识今后的改革”(13)。

中央全面深化改革领导小组是否审核其他名目繁多的领导小组和有关部门的改革方案,这是一个难题。体改委时代,也没能做到对各方面改革方案进行实质性审核。但各有关方面的整体或重要改革方案报送中央全面深化改革领导小组,应该是必需的。全面深化改革领导小组认为必要的,可以要求重新设计。目前,各领导小组和有关部门仍在按照原来运行规则推动改革,有的改革实际上是维护部门的利益,有悖市场经济原则。有的方向有问题的改革,甚至打着十八届三中全会改革的旗号在加速推进,如不及时纠正,将对未来的改革构成障碍。

全面深化改革领导小组及办公室是否直接组织推动某些改革也值得研究。体改委时期,除了经济体制改革整体方案设计、总结试点经验外,也系统性地直接抓了一些具体改革,如股份制改革、股票市场的建立、房改,还有地方体改委推动的国有企业产权改革等。全面深化改革领导小组办公室直接推动改革,除了权威性高、利益超脱之外,还可以锻炼培养工作人员的操作能力。当然,这对办公室的人力要求相应也就提高了。

(四)地方怎样推进全面深化改革

体改委时代,各省、市(地)绝大多数都成立了体改委,县一级大多也成立了体改委。根据报道,十八届三中全会后,大多数省已经决定成立全面深化改革领导小组,如北京、天津、重庆、广东、吉林、广西、内蒙古等。广东省委书记要求市、县都成立全面深化改革领导小组,由市委书记、县委书记担任组长。借鉴体改委时代经验,根据形势的变化,省、市(地)两级应该成立全面深化改革领导机构,而县一级一般就不需要成立了。

很多改革,在中央层面非常重要,如汇率利率改革、财税改革、垄断企业改革等。但在省及省以下,这些改革都属贯彻落实的问题,不需要地方去自己设计。成立全面深化改革领导机构,很重要的一个考虑就是打破部门利益对改革的阻碍。在县一级,县委县政府的统筹能力非常强,部门很难构成对改革的严重阻碍。当年,县一级体改委最大的成绩是国有企业改革。现在,县一级类似国有企业改革这种需要组织大量力量一家一家推进的改革,恐怕已经没有了。

组建省、市全面深化改革领导机构,不像中央层面那样有很多力量可以利用。最直接可能利用的是党委、政府的研究室和发改委的有关人员,也可以从财政、国资、经信、金融、宣传、政法、人大等部门抽调一部分工作人员。省、市大学、社科院等研究机构力量不一定很强,但是也应该尽量利用。

省、市改革工作也有总体方向、总体方案设计问题。各地改革发展情况不一样,有的经济发展已处于较高水平,有的还非常落后;有的民间力量非常强大,有的什么都要靠政府;有的城市人口多,有的农村人口多。像浙江温州、广东东莞、福建泉州等地区,自发形成的民营经济已经非常发达,下一步政府统筹规划的任务就比较重;而河北、陕西等地方调动民间创业积极性的改革任务就更重。北京、上海可以不太重视GDP,而大多数地方不重视GDP还不行。河北目前阶段环保压力巨大,压缩钢铁、水泥产能工作中,不可避免会使用行政手段,甚至会强化行政手段。但在其他地方一般不要用行政手段干预经济、干预企业。

与中央不同,地方改革操作层面的任务比较重。如学校管理改革、医院改革、文化单位改革、广电出版单位改革、国有企业改革、民间金融机构培育等等。政企不分问题,在中央层面很大程度上也是破除垄断问题。而在地方层面,则很少涉及垄断问题。目前,各类机关下面还有大量事业、企业单位,包括设计研究机构、培训机构、宾馆甚至食堂、幼儿园等。各级国资委成立初期,要求企业一律与主管部门脱钩,当时就没有完全做到。后来有的部门又建立了新的企业,有的企业又被主管部门收了回去。文化、卫生部门下面仍然有大量演出单位、医院等,管办不分普遍存在。政企分开、管办分离其实在1990年代就应该完成。管办分开后,还有改制和转换机制等更为艰巨的任务。各地以往实践证明,靠原有的主管部门推动这些改革很难做好。这些都需要地方全面深化改革领导机构研究组织推动。

 

注释:

①杜亮:《体改委沉浮》,《中国企业家》2003年第3期。

②林凌:《与改革同行》,北京:社会科学文献出版社,2013年,第17页。

③吴敬琏、胡德平、郭树清等:《中国2012:寻找真实的成长》,南京:江苏文艺出版社,2012年,第20页。

④傅高义:《邓小平时代》,香港:香港中文大学出版社,2012年,第394页。

⑤《邓小平文选》(第3卷),北京:人民出版社,1993年,第355页。

⑥李江宁:《谁是中小企业改革的主要推动力量》,《中国经济体制改革》1999年第1期。

⑦胡锦涛:《深化交流合作,实现包容性增长》,《人民日报》2010年9月17日。

⑧李蕾:《经济年报:基尼系数降至10年最低》,《新京报》2014年1月21日。

⑨蔡昉2014年3月17日接受《中国经营报》采访认为:刘易斯拐点是一个区间,中国2004年开始民工荒,可以看成是一个起点,2010年开始15岁到59岁的劳动年龄人口出现负增长,总共才6年。但是这个区间在日本走了30年,在韩国走了40年。

⑩孙占元主编:《中国共产党理论创新史》,济南:山东人民出版社,2012年,第509页。

(11)2013年3月25日中国政法大学原校长江平接受《财经》杂志采访,认为重庆打黑过于倚重公安部门,搞运动,不择手段,不遵守程序正义,严重践踏法律。(参见《再谈法制中国——专访江平、吴敬琏、张卓元》,《财经》2013年第9期)

(12)孙昌銮:《中央深改组将如何推进?》,《北京青年报》2014年3月13日。

(13)孙占元主编:《中国共产党理论创新史》,济南:山东人民出版社,2012年,第410页。

 

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文章来源:本文转自山东师范大学学报社科版 2014年2期,转载请注明原始出处,并遵守该处的版权规定。

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