赵晓峰:中国农村基层的简约主义治理:发生机制与功能定位

选择字号:   本文共阅读 707 次 更新时间:2014-10-30 09:26

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赵晓峰  

 

一、问题的提出

20世纪80年代以来,国家对乡土社会的整合逐渐从政策整合向法律制度整合的方向转变,试图以此建构统一的法律制度共同体。[1]新世纪伊始,国家进一步加快了行政体制改革的进程,在2001年前后大幅度修订了两千余件法律、法规和规章及十万余件地方性法规和规章。与行政法治化、规范化改革同时,各级地方政府也开始建立各种类型的行政服务中心,积极推进政务公开化和透明化改革。由此,中国的行政体制正在从总体型支配模式向技术型治理模式转变[2],建立现代公共服务型政府和确立现代公共治理规则的主体地位逐渐成为行政体制科层化改革的必然走向。

按照韦伯的理解,科层化的官僚制应该奉行“理性主义”的运作原则,具有以下基本特征:职务运作部门化;部门权限法律化、规章化;层级关系制度化;政府职位全职化,职务活动专业化;业务执行规则化、程序化。[3]但是,正是在“(现代公共治理)规则中心主义”的官僚行政体制改革模式好似畅行无阻之时,海外中国研究的著名学者黄宗智教授基于对清代民事司法档案的考察,独辟蹊径地提出了“集权的简约治理”的分析概念,将研究的聚焦点放在了中国农村基层长期存在着的半正式治理实践上。[4]黄认为在中国地方行政中长期存在着半正式的行政方法,依赖地方自身提名的“准官员”来进行县级以下的治理。这些没有薪水的“准官员”包括乡保、乡地、村长等,一旦被批准任命,他们在很大程度上就可以自行其是,而县级行政机关只会在发生控诉或是纠纷的时候才会介入村庄的内部事务。半正式治理的历史遗产源自中华帝国,却以不同的实践形态持续存在于民国时期、毛泽东时期和现今的改革时代。

黄宗智的研究关注到了中国农村基层治理实践中不同于“理性主义”的一面,使“简约主义治理”浮出了水面,引起了我们的关注。黄在研究中充分肯定了半正式治理的实践价值,甚至认为它极有可能会在塑造中国特色的政治现代性中扮演一定的角色。显然,黄宗智教授具有异常突出的学术敏锐性和理论发现能力,他提出的“集权的简约治理”的概念给予我们很大的理论启发。但是,黄的研究主要关注的是“准官员”及以“准官员”为行政主体的半正式治理实践现象,简约主义治理的内在机制尚有待进一步挖掘。基于此,我们可以进一步提出的问题是:简约主义治理是如何发生的,为什么会有较好的实践绩效,它对国家、对地方社会有什么样的价值与功能,如果简约主义治理的实践机制遭到了破坏又会出现什么样的后果呢?本文将在已有研究的基础上做出尝试性解答。

 

二、简约主义治理的发生机制

简约主义治理,发生在黄宗智所说的“既非纯粹国家的又非纯粹社会的”“第三领域”。[5]在这里适用的司法规范既不是“带有成文法典和官家法庭的正式司法体制”,又不是“通过宗族|社区调解解决争端的根深蒂固的习惯法构成的非正式司法体系”,而是两者都参与其中的规范。县以下的行政职位,无论是乡保、乡约,还是牌长、村长,原则上都是由社区举荐,政府认可产生的。从中可以看出,简约主义治理以“准官员”为联结纽带,旨在消融国家(集权)与社会(简约)的二元对立,使正式的司法体制与非正式的司法体系衔接起来,以实现秩序机制之间的承接与转换,从而维系“皇帝无为而天下治”的善治局面。简单地讲,“简约主义治理”的内在逻辑即是“利用当地农民精英治理当地民众”。

那么,为什么必须要采取“当地人来治理当地人”的治理模式呢?将历史向上追溯,我们会发现,自宋以来,统治者试图以宗法制来重建乡村组织。[6]宗法制度要求在分散的小农经济的基础之上以共同体的形式来重建,以凌驾于单个家庭之上的,比三代家庭更大的宗族组织来重组社会,以便为稳定社会、为宗族内部的各个家庭提供必要的公共品提供基本保障。在这种情况下,集族权与绅权于一身的乡绅开始崛起,成为乡村社会的治理主体。[7]由此,在人类的世代延续中,地方社会逐渐演变成为一个自洽的宗族自治系统,农民服膺于宗族,在宗族及以宗族为内在基础的自然村落里获取生命的价值和生活的意义。所以,到了20世纪初期,民主革命运动的先驱孙中山先生才会提出:“中国人最崇拜的是家族主义和宗族主义,没有国族主义,外国旁观的人说中国是一盘散沙,这个原因在什么地方呢?就是因为一般人民只有家族主义和宗族主义,而没有国族主义。中国人对于家族和宗族的团结力非常大,往往因为保护宗族起见,宁肯牺牲身价性命。”“至于说到对国家,从没有一次极大牺牲精神去做的。所以中国人的团结力,只能及于宗族而至,还没有扩张到国族。” [8]孙先生所说的“一盘散沙”自然指的是以宗族、家族为单位的“散”,而非以“个体”为单位的“散”。在农民“有宗族认同而无国族认同”的政治社会信任格局下,中国人的信任结构是“特殊信任”的模式而非是“普遍信任”的模式[9],地方社会的秩序机制是依赖民间法、习惯法形成的礼治秩序[10],农民在日常生活中遵循的是特殊主义的行为逻辑,而非是以普适的国家法为依据的普遍主义的行为逻辑。鉴于此,在“国家与社会”,“普遍信任与特殊信任”,“普遍主义与特殊主义”之间,就必然需要构建一个有效的衔接机制,否则皇权的治理目标和地方社会秩序的维系都将成为不可能。

由此,我们就可以理解以“准官员”为中介的“简约主义治理”的内在机制了。官僚行政体系遵循的是普遍主义的科层化的行政逻辑,宗族共同体遵循的是特殊主义的伦理规范导向的自治逻辑,两套运转逻辑的对接需要有一个缓冲地带,以将自上而下的普遍主义的“政务”、“公务”转化为宗族自治共同体内绝大多数人都认可的“私务”。实现这个转化的关键是扮演“准官员”角色的由社区推荐、官方认可产生的宗族里的“自己人”。乡保、乡约、牌长、村长,无论是否具有治理的实权,都是宗族里的“自己人”。正是由于这些“准官员”本身就是共同体内部的成员,他们谙熟地方性规则,对社区的情况非常熟悉,当一项“公务”下来的时候,他们对上肩负的责任只是完成目标而不必对下遵循普遍主义的行为规范,就可以将之顺利转化为切合地方实际的“私务”,用共同体内部的规范作为手段来完成它。而“准官员”的“自己人”角色显然有助于减少“公务”落实过程中的阻力。

 

三、简约主义治理的功能定位

综上所述,我们可以发现,传统中国乡村社会的基层治理模式为“国家—‘准官员’—农民”的间接治理模式,“准官员”在其中扮演了不可替代的角色。那么,我们接下来要探讨的核心问题是简约主义治理是如何被皇权所接受,并为农民所认可的,即简约主义治理的功能定位问题。

温铁军认为,传统的分散经营的小农经济体制能够提供的农业剩余非常有限,难以支撑起一个现代化的官僚行政体制。[11]因此,经济基础决定上层建筑,小农经济基础与现代政府制度之间存在着不可调和的矛盾,以致国家不得不接受尽可能节省财政开支的简约主义治理模式。另外一种观点认为,大一统的帝国体制和巨大的纳税人口,使统治者可以采取“轻傜薄赋”的政策;而儒家意识形态中“听民自便”、反对官府“多事”、“扰民”的行政理念,也促使官方限制自身权力延伸的触角。所以是中国独特的地缘政治和儒家观念,而非财力不足促成了地方上非正式治理方式的流行。[12]撇开以上宏观体制性因素不说,我们还要回答的问题是皇权缘何会接受这种以“准官员”为中介的治理模式。“准官员”基本上都是拥有一定社会地位的乡村绅士。“绅士可能是退休官员或是官员的亲属,或者是受过简单教育的地主。”“经济结构中的地主阶级是这个社会结构中的绅士”。[13]在费孝通的“双轨政治”模型中,绅士是可以出入衙门,直接和有权修改政策命令的官员协商的。以绅士为代表的宗族权威在与官员协商时代表的是宗族的整体利益,而协商的权限则是皇权授予的,至少也是默认、许可的。当然,绅士拥有治理权限的同时也付出了政治诉求上的代价,他们没有影响决策的真正的政治权力,不可能与政治发生直接的关联,他们所能做的只是凭借自身的关系网络去影响朝廷,以使自身及其代表的宗族免于政治的迫害。而政治利益诉求与经济利益、社会地位等诉求的分离是宗族领袖获得自治权限的前提。所以,在中国传统的权力结构中,绅士并不企图夺取政权,而是在朝廷的宽容下屈服,求得安全。也就是说,“准官员”是通过放弃政治诉求,与皇权共享同一套意识形态,并协助君王治理“疆域之民”,以此来换取自治权限的。显然,如果“准官员”雄霸一方,自行其是,完全按照地方特殊主义的行为逻辑行事,不将皇权放在眼里,无论小农经济的社会基础如何,皇权都不会无视“准官员”的存在,必欲除之而后快。因此,与皇权共享同一套治理理念,是“准官员”获得自治权限的前提性条件。

“准官员”主要是由地方上的宗族领袖组成,而宗族领袖权本身是考量乡土中国村落社会秩序生成的关键变量。自宋代以后宗族领袖权的确立已经不再局限于强调宗子权的血缘性前提,而是在肯定这个前提的基础之上,突出地强调了维持其权力所需的功能性条件。[14]这说明,当原属贵族阶层专享的宗法制度走进民间以后,仅仅依赖辈分、年龄等先赋性的血缘性条件,已经不能满足宗族生存和发展的现实需要,宗族权威候选人的能力条件开始占优。宗族权威的生成从村庄内部来看往往是先赋性血缘条件和后天性能力素质条件的“双结合”。在宗族性村落里,宗族领袖的面子是“一步步积累起来的”,在他们最终确立起自己的权威地位以前,必须竭力维持宗族的伦理秩序,为此不惜得罪族人。即便是在宗族领袖确立了自己的权威地位以后,只要他不再能够从宗族的整体利益出发,公正、公道、“黑着脸说话”,也会前功尽弃,名誉扫地。宋代以来,村落已经逐步演变成宗族自治性共同体,宗族领袖虽然往往由房头势力大、兄弟堂兄弟等近亲关系多的人担任,但是赢得族内“自己人”的认同是基础,其治理的权限来自于大多数族人自愿或非完全自愿的服从。因为有了族人的认同,宗族权威才会有面子、地位、威望,也才有为宗族秩序的维持而不懈努力的动力源泉。所以,在传统村落里,出任乡村领袖的精英的主要动机“是出于提高社会地位、威望、荣耀并向大众负责的考虑,而并不是为了追求物质利益”。[15]

由此我们可以看出,“准官员”的权力性质是“国家授权的合法性+农民自发的认同感”,权力的基础在民众,权力的合法性在国家。所以,“准官员”在政策的执行过程中,就必须要照顾到民众的承受能力,不能紧跟政策亦步亦趋。他们出任地方领袖的根本目的是为了获得面子、地位、权威等稀缺性资源,如果执行国家政策不能为其增加“面子货币”,反而会严重损害自身形象,危及权威地位,他们就极有可能会放弃“准官员”的身份,退出乡村政治舞台。因此,以社区推荐、官方认可的方式产生的“准官员”为联结纽带的简约主义治理,为阻挡官僚行政权的肆意渗透构建了一个相对有效的安全阀机制,也为考察地方社会秩序的和谐稳定程度提供了一个有效的风向标。如果“准官员”的权力性质是双重的,那么建构起来的就是一个安全阀机制,而一旦“准官员”的权力离开了民众的认可与支持,安全阀机制就极有可能会失效,地方社会秩序也会遭到严重的破坏。

简约主义治理之所以能够有效运转,关键在于“准官员”在所处位置上所具有的功能。由于“准官员”权力性质具有双重性,它就具有治理技术创新的能力,其中比较重要的治理术有两个:其一是“化公为私”的治理术,“准官员”可以把普遍主义运作逻辑的政策、法律、制度转换成农民认可并接受的特殊主义运作逻辑的地方性规范,从而在普遍主义与特殊主义、国家与社会之间搭起一个来去自如的桥梁,以完成自上而下层层分解而来的任务指标。其二是“公缺私补”的治理术,即如果“公权力”不足,准官员可以用人情、面子等私人的治理资源来弥补,这就是“正式权力非正式运作”的内在逻辑。正如孙立平、郭于华在研究20世纪90年代华北地区一个乡镇的征购粮实践时所分析到的“在正式行政权力运作的过程中,权力的行使者如何以及为何将诸如人情、面子、常理等日常生活原则和民间观念引入正式行政权力行使的过程之中”,以弥补正式权力的不足,通过“正式权力非正式运作”的“软硬兼施”的办法来完成国家下达的征购粮任务的治理实践。[16]人情、面子、常理实际上是规范人与人之间关系的地方性共识,是以个人为中心的社会交往互动关系的建构,是农民在后天的社会化过程中“习”得并“认同”的公共规则,是地方社会特殊主义运作逻辑的体现,自然也是实现普遍主义与特殊主义行为逻辑有机衔接的有效办法。而一旦离开人情、面子、常理等地方性规范的支撑,正式治理就有被“悬空”的危险。

 

四、近代以来简约主义治理遭遇的两次波折与当前的治理困境

分析了简约主义治理的实践机制,我们再来看近代以来中国农村基层治理模式的变迁逻辑,就会发现以下两个历史阶段基层治理实践中遭遇到的波折具有相当强的相似性。

其一是民国期间华北平原的农村。国民政府试图改变以宗族划分为基础的乡村政治格局,通过建立闾邻制、保甲制,以构建以户为基础的新的统治体制,切断了乡村政体与宗族之间的关联机制,使新的村级政权失去了旧有的在文化网络中的合法性,堵塞了国家政权向下传达旨意到乡村社会的渠道。[17]换句话说,新的村级政权里面的“准官员”失去了民众支持的社会基础,他们可以不管不顾地方利益,单纯以完成上级政权部署的任务为工作职责。在民国年间的华北平原,这是一个普遍存在的社会现象。由于政府提取资源的幅度过大,逐渐超过了农民能够承受的限度,使出任“准官员”成了一个吃力不讨好的角色,乡村领袖不得不纷纷摆出各种理由以乞求脱离这份责任和义务,逃离村庄政治社会生活的舞台。在这种情况下,政府任命的新的“准官员”往往缺乏先天的民意根基,导致“劣绅”横行,保护型经纪被赢利型经纪所替代,安全阀机制失效,政府提取资源额度的增长速度逐渐超出了农民收入增长的幅度,使农民不堪重负,最终导致了革命的发生,政权的更迭。

其二是1958到1961年“大公社”时期的中国农村。在“大公社”体制下,中国农村最基本的权力单位超越了农民认同的“自己人”边界,各个生产队的财产可以在整个公社内平调,严重损害了农民投身生产的积极性,激发了他们的日常抵抗行为。当面临生存危机的时候,以生产(小)队为单位的瞒产私分行为日益增多,根据中共浙江省委农村工作部编撰的资料显示,早在1957年,浙江“吴兴县塘南乡286个小队中,除48个小队是自觉报实的外,其他238个小队都瞒报产量,这些瞒产队占总小队数的82%。而塘甸乡情况更严重。全乡23个高级社222个小队,每个社队都有隐瞒产量行为。”[18]为了打击瞒产私分等猫腻行为,部分地区的地方政府开始使用平调各个生产大队、生产队主要干部的治理策略,打破“当地人治理当地人”的常规性治理套路,采用互换干部、交叉任职的新办法。如此一来,正如王朔柏、陈意新等人在安徽农村调查时所发现的,老翟村由于被外派了10来公里外来的干部,导致全村198人中饿死了101人;在东于村,由于基层干部仍然是由当地宗族性领袖当选,较好地保护了农民的生存权;而在律川村,虽然地方干部也是外派干部,但是在村里的宗族领袖的主导下,他们以宗族集体性贿赂的方式换取了外来干部对村子的大事小事和瞒产瞒粮行为的不闻不问,才使村里在大跃进时期没有出现饿死人的现象。[19]而“大公社”体制所潜藏着的治理危机,是随着“三级所有,队为基础”的人民公社制度的确立才得以解除的。以“生产队”为最基层的权力单位和核算单位,使基层治理体制回归到农民共同利益的最后边界之内,使以队委会为主要表现形式的“准官员”体制得以恢复,使简约主义治理的内在机制仍然能够发挥一定的实践绩效,是人民公社体制能够维系20余年的重要原因。

而当前乡村治理困境的生成也与简约主义治理模式遭到严重破坏有关。从20世纪90年代中后期开始,村级组织的官僚化、正规化倾向越来越明显。随着农业税费的取消,为了取悦于民众,中央和省级政府制定了数量越来越多,内容越来越具体的法律法规及政策文件,从多个层面来规范、约束基层干部的行政行为。但是形式化的、繁琐的文书制度,严重缺乏实质性的内容,打击了基层干部工作的积极性、主动性,破坏了简约主义治理的实践机制,使基层治理主体不得不“悬浮”于乡村社会之上,失去了村庄内生资源的滋养,人情、面子、常理等“私补公缺”的治理技术也丧失了治理的价值,乡村社会在新的历史时期陷入以治理缺位为轴心的治理困境当中。[20]

鉴于以上所述,我们可以发现,在中国农村基层的治理实践中,一旦简约主义治理的内在机制遭到了致命的破坏,“当地人治理当地人”的“准官员”制度被打破,或是“化公为私”及“公缺私补”等治理技术失去了实践价值,正式治理无法从村庄内部获得内生资源的支持,基层治理就会走弯路,地方社会秩序就会陷入混乱无序的非理想状态。

 

五、小结

从上文的分析中可以看出,“准官员”制度只不过是简约主义治理的“形”,其“实”在于“当地人治理当地人”的内在机制上。正是借助于“化公为私”及“公缺私补”等治理技术,“准官员”才得以发挥沟通“国家与社会”,承接普遍主义逻辑运转的法律法规、制度、政策,并转换为特殊主义逻辑运作的地方性规范的桥梁作用。由此,本文的理论贡献在于明晰了简约主义治理的内在机制。而实践价值在于指出村庄内生资源对于正式治理具有不可替代的重要补充作用,中国农村基层治理体制的变革必须考虑到政权建设的社会基础问题。就当前的情况来看,“考虑到小农经济和村庄将长期存在,简单地以西方科层制化的福利国家模式,不见得能够解决政府转型中的实际问题。” [21]因此,应该尝试构建一种新型的简约主义治理模式,使村庄内生资源能够发挥出真正的实践价值,以农村社区建设为中介,推进当前的社会主义新农村建设进程。

 

参考文献:

[1]徐勇.“法律下乡”: 乡土社会的双重法律制度整合[J].东南学术,2008,(3).

[2]渠敬东、周飞舟、应星.从总体支配到技术治理——基于中国30年改革经验的社会学分析[J].中国社会科学,2009,(6).

[3]韦伯.支配社会学[M].桂林:广西师范大学出版社,2004,第22-24页。

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[5]黄宗智.中国的“公共领域”与“市民社会”?——国家与社会间的第三领域[J]. 载黄宗智主编.中国研究的范式问题讨论.北京:社会科学文献出版社,2003.

[6]曹锦清.历史视角下的新农村建设——重温宋以来的乡村组织重建[J].探索与争鸣,2007,(10).

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[11]温铁军.中国农村基本经济制度研究[M].北京:中国经济出版社,2000.

[12]李怀印.华北村治——晚清和民国期间的国家与乡村[M].北京:中华书局,2008,中文版序.

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[15][17]杜赞奇.文化、权力与国家[M].南京:江苏人民出版社,2006,第4、77页.

[16]孙立平、郭于华. “软硬兼施:正式权力非正式运作的过程分析[J].清华社会学评论*特辑,鹭江出版社,2000.

[18]应小丽.关于人民公社制度变迁动力和机制的探讨[J].中共党史研究,2008,(4).

[19]王朔柏、陈意新.从血缘群到公民化:共和国时代安徽农村宗族变迁研究[J].中国社会科学,2004,(1).

[20]赵晓峰:《重读税费改革:国家、集体与农民关系的视角》,《人文杂志》2010年第3期。

 

作者:西北农林科技大学农村社会研究中心研究人员、中州大学农村问题研究中心特邀研究员、社会学博士、人文学院讲师 赵晓峰

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