汪玉凯:公共治理变革的五个核心议题

选择字号:   本文共阅读 338 次 更新时间:2014-09-23 10:35:31

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​汪玉凯  

   ●全面深化改革的决定中对目前中国形势的判断,基本上可以归纳为两句话:中国发展进入新阶段;改革进入攻坚期和深水区。如果说1978年开始的改革开放是第一次改革的话,那么十八届三中全会确定的全面深化改革可以称之为第二次改革。

   ●尽管这次三中全会决定说,未来我们要以经济改革为牵引,以经济体制改革为重点,但是,经济改革目标的实现,主要障碍都不在于经济领域,而在于政府,根本是政治行政领域改革,这是当前深化改革的关键问题。公共治理变革的重要性日益凸显,这其中党政机构和政府又处在公共治理变革的核心地位。

   ●改革最大的困难就是和既得利益作战,危险还没有过去,是我们战胜既得利益,还是既得利益最后吞噬我们,现在还难以下定论。所以二次改革的成败,在很大程度上,取决于我们能不能有效地遏制、战胜既得利益。

   2014年的中国处于一个新的历史节点上。作为新一轮改革的元年,多项改革措施正在按照十八届三中全会决定的部署稳步推进,但是今天的改革与30多年前的改革相比难度更大,要求更高,中国行政体制改革研究会副会长、国家行政学院教授汪玉凯对《经济参考报》记者表示,当前中国进入改革攻坚期和深水区,必须重构政府和市场关系,发挥市场在资源配置上的决定性作用;全力保障民生,维护社会的公平和正义;创新社会治理,释放社会活力;用法律构建制度笼子,用制度管人管权管事;加大政府自身改革力度,以提高政府的公信力。

   中国进入第二次改革新阶段

   《经济参考报》:国内外的普遍共识是,十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将中国的改革开放事业又向前大大推进了一步,中国将迎来改革2.0版,您认为这个新阶段意味着什么?会呈现哪些新特点?

   汪玉凯:全面深化改革的决定中对目前中国形势的判断,基本上可以归纳为两句话:中国发展进入新阶段;改革进入攻坚期和深水区。如果说1978年开始的改革开放是第一次改革的话,那么十八届三中全会确定的全面深化改革可以称之为第二次改革。我们即将进行的60项改革,几乎都是建立在对这一新阶段的判断基础之上。

   在我看来,这个新阶段有三个显著的标志:第一,改革开放的整体格局发生重大变化;第二,传统发展方式走到尽头;第三,中国社会面临的风险有增无减。

   第一个标志,改革开放的整体格局发生重大变化。当前的改革开放整体格局,可以用三句话来概括。第一,中国改革发展取得巨大成就,但是人们对改革的认知度和共识度在大大下降。在目前环境下,凝聚、重构改革的共识,比当年发动改革更难。第二,中国的“双转”(社会转型和体制转型)在快速推进,但也积聚了很多社会矛盾和冲突。第三,中国在国际上的影响力越来越大,在世界上的话语权越来越大,但是中国的形象不断被西方国家所误解误读,这背后更多的是大国之间的经济利益博弈。

   第二个标志,传统的发展方式已经走到尽头。直接表现为,一方面中国经济快速发展,但是另一方面我们付出高昂的代价。目前的经济发展模式已经难以为继;其一,低成本出口战略,以金融危机爆发为标志,难以为继;其二,低端产业主导经济结构难以为继;其三,资源和环境的传统使用方式难以为继;其四,社会分配不公引发的社会问题使社会稳定的大局难以为继。

   过去的35年,中国维持年均9.8%的高增长,但是它是三高换一高和一低,即资金高投入,资源高消耗,环境高污染,换来35年的高增长和低效率。我们大量消耗能源,透支资源,破坏环境。

   第三个标志,中国社会面临的风险有增无减。当前中国至少面临四种风险,一是经济风险,二是社会风险,三是信任风险,四是政治风险。

   一是经济风险。现在经济下行压力越来越大,经济风险集聚。尽管刚刚公布的经济数据,已经证实高层主要领导的判断,就是中国经济还没有出现大问题,我们提升经济增长的质量,有意降低经济增长的速度。但是经济的隐忧非常明显,其中最大的风险有三个:一是房地产泡沫;二是地方债务;三是影子银行,一方面流动性泛滥,另一方面银行圈钱。这三个方面相互联系,一个方面出了问题,都可能引起连锁反应。尽管经济没有出现大问题,但如果经济增长速度过低,就可能引发大规模的失业,社会动荡,这方面一点也不可小觑。

   二是社会风险。当前社会风险最大的问题,就是社会利益格局整体被扭曲了。原因主要有三方面。一是分配制度不合理。35年来,城乡差距、贫富差距、行业差距和地区差距不仅没有缩小,而且差距越来越大。一端是中国1.2亿人没有解决贫困问题;另一端是中国富人在全世界一掷千金。二是机会不均等。企业和人的发展都不处在同一竞争起跑线上。国有企业过于强势,民营企业相对弱势。人和人的发展也不处于同一个起跑线上。有人说中国进入全面的拼爹时代,这种现象出现,说明阶层相对被固化了,底层青年往上的流动空间越来越少了,这就可能引发动荡。王岐山同志为什么推荐官员看《旧制度与大革命》?意思就是说改革不能慢,慢了以后,可能爆发危机。三是既得利益兴风作浪,起到推波助澜的作用。

   三是信任风险。政府给老百姓的医疗、教育、社保、社会服务等承诺,如果不能兑现,不能让老百姓享受到改革开放的成果,老百姓很难再次信任党和政府。习近平总书记上台不久,做的第一个判断是,腐败亡党亡国。后来他又做了一个判断,他说人心向背决定执政党的生死存亡。习近平总书记后来的判断,更加接近问题的本质,这便是信任风险。

   四是政治风险。能不能构建起制度笼子,防止整个制度腐败的蔓延,不仅关系到腐败本身,而且关系到我们能不能重构改革的共识,让老百姓第二次起来支持我们的改革。应该说,新一届领导上任给解决这些问题和风险提供了重要的时间窗口,也奠定了重要的基础。但要化解这些风险,需要以更大的勇气,更大的毅力,通过全面改革来化解这些问题。

   政府改革处于公共治理变革核心

   《经济参考报》:如您所说,当前中国社会至少面临经济、社会、信任、政治这四种风险。既然已经认识到了风险所在,就要找到相应对策尽快化解风险。您认为,化解这些风险的关键问题在哪里?

   汪玉凯:过去的30多年,我们以经济体制改革为主干展开各项改革,其他改革说到底是为经济改革服务的。但是我们越来越看到,党政机构、政府越来越成为社会矛盾的中心,成为社会矛盾的聚焦点。所以尽管这次三中全会决定说,未来我们要以经济改革为牵引,以经济体制改革为重点,但是,经济改革目标的实现,主要障碍都不在于经济领域,而在于政府,根本是政治行政领域改革,这是当前深化改革的关键问题。公共治理变革的重要性日益凸显,这其中党政机构和政府又处在公共治理变革的核心地位。

   《经济参考报》:为什么说党政机构和政府的改革重要性处于核心地位?

   汪玉凯:我认为,至少有三个原因。第一,其他各项改革能不能推进,以及在多大程度上推进,几乎都和执政党、政府有关。经济改革、政治改革、社会改革、文化改革、生态改革、执政党制度的改革,这六大改革每一项都和执政党、政府自身有关。以经济改革为例,收入分配制度改革、国企改革、金融改革、财税改革、投资体制改革,这些经济领域的改革,好改的早改过了,剩下难改的都和政府有关,如果没有政治体制改革的推进,这些改革是不可能成功的。第二,政府治理的能力直接影响国家治理的成效。国家治理体系、治理能力包括很多内容,既包括组织体系、法制体系、体制机制,也包括管理观念、管理水平,是全方位的。在整个国家治理架构中,政府治理处在第一线,国家治理很多目标通过政府治理来实现。如果政府自身问题不解决,能力不高,直接影响整个国家的治理水平。第三,从政府层面来讲,至少现在我们还有三个问题迫切需要解决。其一,整个治理结构不够科学,不管党政的问题也好,政府内部的组织架构也好,都还有很多关键性问题没有解决好。其二,政府管理中的深层次问题,一直没有得到老百姓的认可。这些深层次问题包括,转变政府职能滞后的问题,政府自身改革滞后的问题,行政审批过多过滥变成腐败温床的问题,还有社会管理、公共服务薄弱的问题。在这些关键问题上,老百姓不满意。其三,政府形象问题。政府的行为一直得不到有效控制,政绩工程、形象工程劳民伤财,严重影响政府的形象。所以从这些方面讲,公共治理变革的紧迫性可想而知。

   《经济参考报》:那么,未来中国公共治理变革的路径和核心议题是什么?

   汪玉凯:未来中国公共治理变革一是要优化公共治理的体系和结构;二是要突出政府改革,如转变职能,创新政府管理方式;三是要提高公共治理能力,包括提高公务员队伍素质;四是要加快建设法治政府和服务型政府建设步伐。

   此外,有五个核心议题亟待解决。

   第一,重构政府和市场关系,发挥市场在资源配置上的决定性作用,逐步使政府治理现代化。要发挥市场决定作用,主要解决两个问题:一、政府要向市场放权;二、要开放市场。从开放市场来看,这次改革决定里的一大堆问题都是围绕这个话题展开的,包括建立统一的市场体系、打破行政壁垒、开放金融、开放服务业、反对垄断、改革国有企业、构建公平的市场竞争环境。政府向市场放权,一共有五大举措,比如说减少投资审批、减少对生产经营活动的审批、减少不必要检验检测许可认证,减少行政事业性收费、改革企业注册登记制度。鼓励创业,降低市场门槛。宽进严管,先让人进来,进来再按照企业管理法管,不是一开始就把人挡在门外。政府必须在市场决定论基础上,发挥宏观调控、市场监管、公共服务等功能。

   第二,全力保障民生,维护社会的公平和正义。过去这些年,中国改革受到老百姓最大的置疑,就是公平正义。三中全会推进的60项改革,有18项和民生有关,全力保障民生,体现社会公平公正。具体来讲,要加大对民生投入,要加大与民生有关的体制机制改革的力度。比如,取消事业单位如医院、学校、科研机构的行政级别。医院改革,不能以药养医,医药要分家;教育改革,要保证教育公平公正,改革基础教育,减少考试科目。所有这些改革几乎都涉及和民生有关的体制机制。还比如说,要建成统一的城乡建设用地市场,让农民有更多的财产性权利,各种要素能够自由流动。我认为,这次改革很大的一个着眼点,就是要让公平正义照耀在农民这个最大的弱势群体身上。过去这些年,我们最大的教训之一,就是双重剥夺农民。从改革开放到现在,农村共有2.6亿农民离开土地了。他们进城后,没有和城市人处在同等就业起跑线上。他们干的全是最脏最累的活,拿到的报酬,相当于城市人的一半,年龄大了,干不动了,到乡下养老,城市和他没有关系。这是第一重剥夺。我们的城镇化异化成圈地化。中国的城镇化根本上变成一个城市空间的扩张和侵蚀过程。我们的土地制度规定,农村土地归集体所有,城市土地归国家所有。在征地过程中,给农民一些补偿。除了公共用地,剩下的土地被政府高价卖给开发商,地方政府独享了巨额的土地增值收益,把农民这个土地的本来所有者,排除在参与土地收益分配的门槛之外,这是第二重剥夺。这次围绕土地制度改革,将是中国进行的又一次土地改革,土改的直接受益者是农民。

第三,创新社会治理,释放社会活力。在整体上,我们在很多方面走偏了方向,把社会管理变成了对人的行为管控。这次决定扭转了这种局面,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:经济参考报

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