刘尚希:规避资源陷阱的财税改革

选择字号:   本文共阅读 175 次 更新时间:2014-08-13 09:36:10

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刘尚希 (进入专栏)  

  
编者按:8月2日-3日,由中国经济体制改革研究会主办,济宁市人民政府和中国经济体制改革杂志社联合承办的“资源型城市经济转型与可持续发展”高层研讨会在山东省济宁市召开。下文是财政部财政科学研究所副所长刘尚希的主题演讲。

   什么叫资源陷阱?由于资源开发和使用过程中带来的各种风险,看起来是件好事,但因为没有及时的防范风险,或者没有意识到风险的存在,好事反而变成了坏事,这就是陷阱。中国传统文化里就有祸与福转换的内容。资源城市、资源地区发展的过程中,祸与福的转换关系是明显存在的。

   一些靠资源起来的城市开始日子过得很好,后面不行了。这不仅仅是因为资源的枯竭,而是因为没有意识到资源带来的风险,只看到了资源带来的利益。资源陷阱的形成与体制有关,实际上是风险体制造成了资源的陷阱,导致了资源开发过程中间的风险,包括直接的风险、间接的风险。

   我们看到的直接的风险是资源在开发过程当中对生态环境的破坏。这些风险还会引发间接的风险--经济、社会、政治的风险。经济的风险是形成一种路径的依赖,造成经济发展难以持续。社会的风险,比如说由于生态环境造成破坏导致群体性事件的发生。这种事件在我们国家并不少见。由于生态环境的破坏导致官民之间的关系紧张,导致政治信任资源的流失,这就是政治风险。这些风险,综合起来,都会构成资源陷阱。

   怎么规避这种风险呢?从财税的角度有三个方面值得关注或者考虑。

   第一点,资源产权收益制度需要完善。现在我国的资源产权收益制度是不完善的,也可以说是不健全的,甚至还没有真正地建立起来。资源是属于国家的,资源的使用并没有真正的体现产权的收益。矿产资源、土地的价格都不是真正的市场价格。我国的矿产资源实际上是大量廉价的使用。廉价使用很重要的原因是所有者的产权收益没有真正包含到资源价格当中去,这导致了资源性产品价格的不完整,就是价格的残缺。我们产权收益制度不健全,所有者收益流失,跟资源价格的残缺是密切相关的。

   产权收益制度不健全带来的风险是资源开发的门槛降低了,很多矿山的开采交的钱都是相对性的。开发门槛降低造成更多的人开采矿产资源,造成价格的残缺,形成了不正确的价格信号,失去了市场资源配置的作用。这样一来,无意中会导致风险外部化。生态环境的破坏就是因为这方面制度的不健全而加剧。

   还有一种风险就是国家所有权在经济上落空了。现在我们对公共资源的使用,对国有资源,可能对土地关注的很多,而对矿山资源,对于所有者的收益怎么真正以市场的方式体现出来,我认为这方面的制度是不健全的。因为缺乏基础层面的制度,国家所有的资源并没有形成分级的产权制度。就是说,所有者并没有对地方政府进行资源开发使用过程中的确权。哪些资源地方是可以开采的,哪些资源地方是不可以开采的。开采过程当中地方有什么样的权力,我们没有明确的法律规定。我们的公共资源,长期就是国家所有、分级管理。分级管理演变成了分级所有,导致资源开采过程当中的乱象。现在形成一种观念,谁的地盘谁开采,这个资源就是谁的,缺乏中央对地方的确权。以后要建立产权制度,类似农民承包地的土地,很清楚地确认你的权力是什么?农民的产权没有所有权,但是也有产权,就是承包权,经营权,转卖权。我们国家对矿产资源也应该建立产权制度。

   公有制是我们的国情。怎么在公有制的基础上考虑我们的制度建设。我认为,我们要建立健全资源的产权收益制度,有赖于资源产权制度的建立和完善,这是连在一起的。这既是财政的问题,也涉及到了我们基本经济制度完善的问题。

   第二点,财力与事权相匹配不到位。分税制财税体制的原则是财权和事权相匹配,导致的结果是压力性的体制,迫使各个地方有什么吃什么,有资源就靠资源,因为财权和事权相匹配。我把相应的税种发给地方各级政府,你能不能有财力取决于你怎么开发资源,利用资源。你不断的开发利用资源,财权才能转化成财力,否决给予你的财权,即使财权和事权相匹配了,财力和事权也不会匹配。过去我们以为财权和事权强匹配了,就会实现财力与事权相匹配,但是现实中并不存在。这样一来的话,我们按照财权和事权相匹配的原则,导致各个地方没条件创造条件发展开发,有条件有资源的更是过度的开发,强力开发,这样也导致了地方生态环境的爆发。

   十七大报告调整出来,财权与事权相匹配变成了财力与实权相匹配。三中全会改成事权财力和责任相匹配,这和财力与事权相匹配是一致的。事权和资助责任相适应,就是财力与实权相匹配,但是这点我们还没有做到。所以理论界一直鼓吹强调回到财权和事权相匹配上来,还要形成一种压力性的体制,不考虑各个地方的具体情况,简单的一刀切,所以各个地方都搞分税制,层层分税,各个地方想获得财力必须要开发资源,利用资源增加税收。

   有一些地方有资源,或者有一些地方生态脆弱,有资源开发资源就会带来生态环境的破坏,所以简单的不考虑具体的情况,每个地方都要实现分税制,我认为是一种同质化的思维。实际上各个地方发展条件是不一样的。主体功能区规划出来以后,大家已经看到这一点了。各地的发展条件是不一样的,不能实行全国一刀切的压力性体制,迫使各级政府自己找饭吃。迫使各级政府都自己找饭吃带来的问题就是资源的陷阱。做到财力与事权相匹配就不会出现破坏性的开采,资源陷阱才可能真正避免。

   第三点与资源相关的税制不完善,尤其是资源税。上届政府时资源税已形成了方案,报上去以后又搁置了。为什么迟迟不能出台?经济形势好的时候不能出台,因为这可能导致物价进一步上涨。经济形势不好的时候资源型地区很困难,你要出台雪上加霜。经济形势好不能出台,经济形势不好也不能出台,所以一直到现在也没有出台。资源税改革不到位加剧了资源型产品价格的残缺,指的是生产价格。资源开发造成大量外化的社会成本,外化的社会成本通过资源税的方式可以内化到产品价格当中去,但是我们没有这个机制。所以现在资源税是一个存量增收的,而且税率也很低。在这种情况下,就起不到校正的作用。因为资源开发行为带有很大的外部性,带来大量的社会成本,社会成本通过资源税的机制可以有效的校正它,但是资源税迟迟没有出台,所以起不到校正的作用。

   再一个是我们对资源税的认识不到位也有关系。在企业资源开采中,社会成本能以资源税的方式内化到企业,企业承担成本,通过资源税,政府也可以得到相应的财力,这样治理生态环境有了相应的财力的支撑。加快资源税的改革是规避资源陷阱非常重要的一方面。所以从财税角度来说,我觉得三大制度的完善健全是非常必要的。

   再一个就是财力与事权相匹配的体制怎么尽快的完善起来。让与资源相关的税制对资源价格真正起到校正的作用,再加上其他方面的改革,才能使我们的资源陷阱真正得以破解。谢谢大家。

  

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