包心鉴:反腐倡廉制度建设与积极推进政治体制改革

选择字号:   本文共阅读 542 次 更新时间:2014-07-09 15:44:17

进入专题: 反腐倡廉   政治改革   权利本位   党内民主   权力民授  

包心鉴  

  

内容提要:反腐倡廉制度建设本身就是一种政治体制改革,是整个政治体制改革的重要组成部分,甚至是关键性组成部分,必须以更大的决心和勇气积极推进政治体制改革,为反腐倡廉制度建设创造更为广阔的空间和更加有利的条件;同时,反腐倡廉制度建设与创新又不是孤立的,必然涉及现行政治体制的许多方面,内在地要求并启动相关领域的政治体制改革。当前围绕反腐倡廉制度建设积极推进政治体制改革,其基本出发点是从"权力本位"到"权利本位";主要着力点是从"高度集权"到"党内民主";关键生长点是从"权力委任"到"权力民授";根本动力点是从"顶层设计"到"民意推动"。

   关键词:反腐倡廉/政治改革/权利本位/党内民主/权力民授

   当代中国正处在发展的关键时期和改革的攻坚阶段,改革尤其是政治体制改革,已经成为躲不开、绕不过的重大现实任务。诚如温家宝总理今年3月14日在十一届全国人大五次会议记者会上语重心长地指出:"现在改革到了攻坚阶段,没有政治体制改革的成功,经济体制改革不可能进行到底,已经取得的改革与建设成果还有可能得而复失,社会上新产生的问题也不可能从根本上得到解决,'文化大革命'这样的历史悲剧还有可能重新发生。"[1]从当前反腐倡廉面临的严峻形势和艰巨任务来说,积极推进政治体制改革,尤为迫切与必要。

   反腐倡廉制度建设与积极推进政治改革,作为当代中国政治发展与民主政治建设的重要组成部分,两者呈现出这样一种逻辑联系:反腐倡廉制度建设本身就是一种政治体制改革,是整个政治体制改革的重要组成部分,甚至是关键性组成部分,必须以更大的决心和勇气积极推进政治体制改革,为反腐倡廉制度建设创造更为广阔的空间和更加有利的条件;同时,反腐倡廉制度建设与创新又不是孤立的,必然涉及现行政治体制的许多方面,内在地要求并启动相关领域的政治体制改革。以上逻辑联系表明,围绕反腐倡廉制度建设积极推进政治体制改革,是在新的起点上深入开展党风廉政建设与反腐败斗争的关键抉择。从一定意义上可以说,能否积极深入地推进政治体制改革,直接关系到反腐倡廉的力度与成效。

   一、改革的基本出发点:从"权力本位"到"权利本位"

   改革开放以来,尤其是党的十七大以来,我们党加大了反腐倡廉工作力度,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,并取得了明显成效。但是不可否认,腐败现象并未得到根本性的治理,反腐倡廉形势依然十分严峻,腐败仍然是党和国家面临的最大危险。在干部任用、土地审批、资源开发、工程建设、企业改制、金融监管等领域腐败现象仍然易发多发,教育、医疗、社保、环保等社会事业和民生领域腐败案件也明显增多,执法不公、行政不作为和乱作为等问题比较突出,形式主义、官僚主义、奢侈浪费之风屡禁不止,尤其是一些高级领导干部发生的腐败案件触目惊心、影响恶劣,在一定程度上呈集团化、高层化发展态势。这种现象深刻警示我们,探究腐败现象产生的根源,不仅要着眼于制度外,即从经济社会环境以及人的因素及其教育方面寻求原因,而且要着眼于制度内,即从现行政治体制存在的弊端寻求原因;消除腐败现象,不仅要着眼于反腐倡廉制度的建设与完善,而且要着眼于整个政治体制的改革与推进。

   政治体制改革,归根到底是解决权力的配置与使用问题。当前围绕反腐倡廉制度建设推进政治体制改革,需要解决的实质问题是各级领导干部手中权力的来源、运行、制约与归宿。是"权力本位"还是"权利本位",这是关于国家权力运行的实质与要害,也是反腐倡廉制度建设和积极推进政治体制改革的实质与要害。

   (一)腐败现象的制度根源:权力错位和权力失控

   为什么打击腐败的力度不断加大腐败现象却禁而不止?为什么一些本质很好曾经优秀的领导干部最终会堕落为腐败分子?为什么在一些特殊职务上不断会有领导干部走上腐败之路?一个又一个"为什么",可以称之为我国现阶段政治社会生活中一种特有的"腐败之谜"。我们党坚持不懈的反腐败斗争力求解开这种"腐败之谜",面对腐败现象滋生蔓延,人民群众深切期望解开这种"腐败之谜",反腐倡廉理论研究与理论建设有责任更科学地解开这种"腐败之谜"。一桩桩触目惊心的腐败案件,一个个腐败分子面对法律严惩时的"沉痛忏悔",让我们找到了解开这种"腐败之谜"的钥匙,这就是,不仅要从腐败现象的客观环境和腐败分子的主观因素上寻求"谜底",而且要从国家权力的本质上寻求"谜底"。国家权力在少数领导干部手中"错位"与"失控",背离了权力的本质与运行轨迹,是腐败现象滋生与蔓延的制度根源。

   国家权力的本质和运行轨迹是什么?马克思主义国家学说早已指明,权力不是国家机构所固有的,而是社会对国家机构的一种委托,是社会赋予国家的一种功能与责任。权力来自于社会,又服务于社会,同时受社会监督,最终回归于社会,这就是一切国家权力的本质,也是其运行的轨迹。国家权力的本质决定,在真正民主制社会中,权力不是少数人所私有,而是全体人民所共有。从理论上说,在社会主义制度中,公民所以享有广泛的民主权利,是由于公民已经成为国家的主人,每个公民都有一份主人的权力;凡享有公民权利的人,都有一定的权力;权力是权利的基础,也是权利的保证。这就是广义上的权力。

   然而这种广义上的权力,在实际生活中却是相当抽象的。人们往往看重的是另外一种权力,这就是只能为少数人所掌握的政治上的强制力量。这可以说是狭义上的权力。这种狭义上的权力,具有两个重要特征:一是权力同国家职位紧密相联。由于国家职位只能为少数人所占有,因而政治权力这种本属于全社会的意志,在实际运行过程中就变成了少数人手中的神奇力量。利用这种已经特殊化了的政治权力,少数人既可以叱咤风云地推动社会进步,也可以随心所欲地给社会带来灾难;既可以造福人民,也可以祸害人民。因此,在权力运行过程中实际上已经深藏着脱离社会与人民从而导致权力变质的危险与可能。二是权力与利益紧密相联。从社会关系中产生出来的政治权利,不管掌权者自觉还是不自觉,它总是代表着、反映着特定的利益关系,并为一定的利益实现服务。由此,政治权力可以依据掌权者的利益指向造成一定的利益倾斜:它可以给一部分人带来利益而对另一部分人的利益造成侵害;它可以创造利益公平和平等,也可能促成利益分化和冲突。

   权力的上述两个基本特征,作用于经济社会生活中,尤其是在发展市场经济的现实环境中,很容易生成一种负面政治效应,这就是,一部分掌握着国家权力的人运用手中权力介入经济社会生活,以权力为依托进行商品经济交易。权力的利益效应和隐藏在权力背后的利益动机,是权力在某些人手中变成以权谋私工具的主观动因;而由于国家职位占有而导致的权力人格化以及由此产生的权力崇拜社会心理,则是一些掌权者可以依恃手中权力谋取私利的客观条件。政治权力介入的经济活动和商品交易,必然是不等价交换,交换的主要目的是为掌权者谋求私利,由此必然导致"权力商品化"的腐败现象。因此说,现实生活中腐败现象滋延,根本原因不在于市场经济的客观环境,也不仅仅在于掌权者的主观道德素质,而是在于这些腐败分子手中的权力偏离了权力的本质和正常运行轨迹,在于掌权者不是代表社会公共利益而是从满足私有利益出发操作手中的权力。那种把腐败现象归咎于市场经济,认为只要实行市场经济腐败即难免的观点,是违背事物发展客观规律的。

   少数掌权者手中权力游离权力的本质而导致腐败现象,突出地表现为两种情况:一种是权力错位,再一种是权力失控。偏离为公共利益服务的价值指向,介入公共利益之外的利益交易,从而达到谋取私利的目的,这是权力的错位;而权力高度集中,凌驾于集体和民主之上,失去应有的监督,从而依恃权力和滥用权力,这是权力的失控。不管是权力的错位还是权力的失控,如果得不到及时警醒与纠正,导致的结果必然是权力的腐败。从这个意义上说,一切受社会委托掌握着公共权力的人,都时刻面临着脱离社会和公共利益的风险,都有依恃权力腐败变质的可能。这就是腐败现象禁而不止、难以根除的制度根源。这就要求,一方面,一切掌握着公共权力的人,必须清醒认识权力的本质,时刻牢记"权为民所授,权为民所用",自觉防止"权为私所有,权为私所用";另一方面,必须加强权力的监控与制约,以完善的制度和健全的体制确保权力的本质与运行路线。这两个方面,归根到底还是后一个方面起决定性作用。以权力制约与监督为主要内容和指向的政治体制改革,是深入开展反腐倡廉制度建设的必然趋势和内在要求。

   (二)以往政治体制改革的误区:权力在少数人中配置

   对于政治体制改革,我们党历来高度重视。"改革,应该包括政治体制改革,而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。"[2]160改革开放初期邓小平的这一重要论述,影响到整个改革开放历史时期,成为党的几届中央领导集体领导中国改革的共识。在充分肯定这一点的同时,我们也有必要作进一步的反思:虽然政治体制改革在不断推进,但是为什么一些政治体制弊端难以消除,甚至愈加严重?尤其是权力错位、权力失控等腐败现象,为何有愈演愈烈的趋势?这就不能不涉及到政治体制改革的基本出发点和价值目标问题。

   关于政治体制改革的目标,邓小平曾从多个角度进行精辟论述,概括起来主要有以下三点:(1)"从制度上保证党和国家政治生活的民主化"[3]336,"保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力,享有各项公民权力"[3]332。(2)"充分调动人民和各行各业基层的积极性"[2]241,"处理好法治和人治的关系"[3]332,促进"整个社会生活的民主化"[3]336,"生产力发展了,人民积极性调动起来了,社会主义国家的力量就增强了,社会主义制度就巩固了"[2]178。(3)"克服官僚主义,提高工作效率"[2]180,切实改变党政不分、政企不分,机构臃肿、职责不清,"工作缺乏精力、知识和效率的状况"[2]180,让人民满意。

   邓小平反复阐述的这三个方面改革目标,贯穿着一个基本精神,这就是,使国家权力真正置于人民的监督和管理之下,由"权力本位"向"权利本位"回归。改革实践反复表明,能否跳出权力在少数人中配置的局限性,实现"权力本位"向"权利本位"回归,直接关系到政治体制改革的进程与成效。这样一种改革的基本出发点,对于推进反腐倡廉制度建设与创新,尤其具有特殊意义。

反思以往政治体制改革,某些改革不够彻底、人民不够满意的根本原因,是游离了确保人民当家作主和调动全体人民积极性这一根本前提和根本目标,改革仅仅局限在国家机构内部,变成了少数人的权力分配甚至权力角逐,从而造成了广大人民对政治体制改革的严重隔膜与疏离,造成了政治体制改革难以逾越的误区。比如政府机构改革,30年来进行过多次,声势很大,收效甚微,周而复始,有的甚至原地踏步,究其根本原因,就是仅仅在机构增减、人员去留上做文章,没有超越"权力本位"的局限,没有深层次地解决好"权利本位"即如何建设好公共政府和加强人民对国家机构管理与监督问题,因此,如何变"控制型"政府为"服务型"政府,如何跳出"精简-膨胀-再精简-再膨胀"的"怪圈",一直成为党政机构改革难以突破的难题。再比如干部人事制度改革,这是政治体制改革的核心环节,也是反腐倡廉的关键部位,人民群众极为关注。近几年来虽然采取了一系列改革措施,收到了一些成效,但是如何消除选人用人上的"权力本位"现象,坚持"权利本位"选人用人,实际扩大"民选"的范围与程度,仍然是当前干部人事制度改革难以逾越的困境。如果这个问题不解决,跑官要官行为和选人用人上的不正之风就难以彻底根除,因为"权力本位"的用人制度是跑官要官等不正之风的深厚土壤。此外,诸如"住房改革"、"公车改革"、"公款消费改革"等等,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《廉政文化研究》2012年3期

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