包心鉴:反腐倡廉制度建设与积极推进政治体制改革

选择字号:   本文共阅读 880 次 更新时间:2014-07-09 15:44

进入专题: 反腐倡廉   政治改革   权利本位   党内民主   权力民授  

包心鉴  

内容提要:反腐倡廉制度建设本身就是一种政治体制改革,是整个政治体制改革的重要组成部分,甚至是关键性组成部分,必须以更大的决心和勇气积极推进政治体制改革,为反腐倡廉制度建设创造更为广阔的空间和更加有利的条件;同时,反腐倡廉制度建设与创新又不是孤立的,必然涉及现行政治体制的许多方面,内在地要求并启动相关领域的政治体制改革。当前围绕反腐倡廉制度建设积极推进政治体制改革,其基本出发点是从"权力本位"到"权利本位";主要着力点是从"高度集权"到"党内民主";关键生长点是从"权力委任"到"权力民授";根本动力点是从"顶层设计"到"民意推动"。

关键词:反腐倡廉/政治改革/权利本位/党内民主/权力民授

当代中国正处在发展的关键时期和改革的攻坚阶段,改革尤其是政治体制改革,已经成为躲不开、绕不过的重大现实任务。诚如温家宝总理今年3月14日在十一届全国人大五次会议记者会上语重心长地指出:"现在改革到了攻坚阶段,没有政治体制改革的成功,经济体制改革不可能进行到底,已经取得的改革与建设成果还有可能得而复失,社会上新产生的问题也不可能从根本上得到解决,'文化大革命'这样的历史悲剧还有可能重新发生。"[1]从当前反腐倡廉面临的严峻形势和艰巨任务来说,积极推进政治体制改革,尤为迫切与必要。

反腐倡廉制度建设与积极推进政治改革,作为当代中国政治发展与民主政治建设的重要组成部分,两者呈现出这样一种逻辑联系:反腐倡廉制度建设本身就是一种政治体制改革,是整个政治体制改革的重要组成部分,甚至是关键性组成部分,必须以更大的决心和勇气积极推进政治体制改革,为反腐倡廉制度建设创造更为广阔的空间和更加有利的条件;同时,反腐倡廉制度建设与创新又不是孤立的,必然涉及现行政治体制的许多方面,内在地要求并启动相关领域的政治体制改革。以上逻辑联系表明,围绕反腐倡廉制度建设积极推进政治体制改革,是在新的起点上深入开展党风廉政建设与反腐败斗争的关键抉择。从一定意义上可以说,能否积极深入地推进政治体制改革,直接关系到反腐倡廉的力度与成效。

一、改革的基本出发点:从"权力本位"到"权利本位"

改革开放以来,尤其是党的十七大以来,我们党加大了反腐倡廉工作力度,扎实推进惩治和预防腐败体系建设,并取得了明显成效。但是不可否认,腐败现象并未得到根本性的治理,反腐倡廉形势依然十分严峻,腐败仍然是党和国家面临的最大危险。在干部任用、土地审批、资源开发、工程建设、企业改制、金融监管等领域腐败现象仍然易发多发,教育、医疗、社保、环保等社会事业和民生领域腐败案件也明显增多,执法不公、行政不作为和乱作为等问题比较突出,形式主义、官僚主义、奢侈浪费之风屡禁不止,尤其是一些高级领导干部发生的腐败案件触目惊心、影响恶劣,在一定程度上呈集团化、高层化发展态势。这种现象深刻警示我们,探究腐败现象产生的根源,不仅要着眼于制度外,即从经济社会环境以及人的因素及其教育方面寻求原因,而且要着眼于制度内,即从现行政治体制存在的弊端寻求原因;消除腐败现象,不仅要着眼于反腐倡廉制度的建设与完善,而且要着眼于整个政治体制的改革与推进。

政治体制改革,归根到底是解决权力的配置与使用问题。当前围绕反腐倡廉制度建设推进政治体制改革,需要解决的实质问题是各级领导干部手中权力的来源、运行、制约与归宿。是"权力本位"还是"权利本位",这是关于国家权力运行的实质与要害,也是反腐倡廉制度建设和积极推进政治体制改革的实质与要害。

(一)腐败现象的制度根源:权力错位和权力失控

为什么打击腐败的力度不断加大腐败现象却禁而不止?为什么一些本质很好曾经优秀的领导干部最终会堕落为腐败分子?为什么在一些特殊职务上不断会有领导干部走上腐败之路?一个又一个"为什么",可以称之为我国现阶段政治社会生活中一种特有的"腐败之谜"。我们党坚持不懈的反腐败斗争力求解开这种"腐败之谜",面对腐败现象滋生蔓延,人民群众深切期望解开这种"腐败之谜",反腐倡廉理论研究与理论建设有责任更科学地解开这种"腐败之谜"。一桩桩触目惊心的腐败案件,一个个腐败分子面对法律严惩时的"沉痛忏悔",让我们找到了解开这种"腐败之谜"的钥匙,这就是,不仅要从腐败现象的客观环境和腐败分子的主观因素上寻求"谜底",而且要从国家权力的本质上寻求"谜底"。国家权力在少数领导干部手中"错位"与"失控",背离了权力的本质与运行轨迹,是腐败现象滋生与蔓延的制度根源。

国家权力的本质和运行轨迹是什么?马克思主义国家学说早已指明,权力不是国家机构所固有的,而是社会对国家机构的一种委托,是社会赋予国家的一种功能与责任。权力来自于社会,又服务于社会,同时受社会监督,最终回归于社会,这就是一切国家权力的本质,也是其运行的轨迹。国家权力的本质决定,在真正民主制社会中,权力不是少数人所私有,而是全体人民所共有。从理论上说,在社会主义制度中,公民所以享有广泛的民主权利,是由于公民已经成为国家的主人,每个公民都有一份主人的权力;凡享有公民权利的人,都有一定的权力;权力是权利的基础,也是权利的保证。这就是广义上的权力。

然而这种广义上的权力,在实际生活中却是相当抽象的。人们往往看重的是另外一种权力,这就是只能为少数人所掌握的政治上的强制力量。这可以说是狭义上的权力。这种狭义上的权力,具有两个重要特征:一是权力同国家职位紧密相联。由于国家职位只能为少数人所占有,因而政治权力这种本属于全社会的意志,在实际运行过程中就变成了少数人手中的神奇力量。利用这种已经特殊化了的政治权力,少数人既可以叱咤风云地推动社会进步,也可以随心所欲地给社会带来灾难;既可以造福人民,也可以祸害人民。因此,在权力运行过程中实际上已经深藏着脱离社会与人民从而导致权力变质的危险与可能。二是权力与利益紧密相联。从社会关系中产生出来的政治权利,不管掌权者自觉还是不自觉,它总是代表着、反映着特定的利益关系,并为一定的利益实现服务。由此,政治权力可以依据掌权者的利益指向造成一定的利益倾斜:它可以给一部分人带来利益而对另一部分人的利益造成侵害;它可以创造利益公平和平等,也可能促成利益分化和冲突。

权力的上述两个基本特征,作用于经济社会生活中,尤其是在发展市场经济的现实环境中,很容易生成一种负面政治效应,这就是,一部分掌握着国家权力的人运用手中权力介入经济社会生活,以权力为依托进行商品经济交易。权力的利益效应和隐藏在权力背后的利益动机,是权力在某些人手中变成以权谋私工具的主观动因;而由于国家职位占有而导致的权力人格化以及由此产生的权力崇拜社会心理,则是一些掌权者可以依恃手中权力谋取私利的客观条件。政治权力介入的经济活动和商品交易,必然是不等价交换,交换的主要目的是为掌权者谋求私利,由此必然导致"权力商品化"的腐败现象。因此说,现实生活中腐败现象滋延,根本原因不在于市场经济的客观环境,也不仅仅在于掌权者的主观道德素质,而是在于这些腐败分子手中的权力偏离了权力的本质和正常运行轨迹,在于掌权者不是代表社会公共利益而是从满足私有利益出发操作手中的权力。那种把腐败现象归咎于市场经济,认为只要实行市场经济腐败即难免的观点,是违背事物发展客观规律的。

少数掌权者手中权力游离权力的本质而导致腐败现象,突出地表现为两种情况:一种是权力错位,再一种是权力失控。偏离为公共利益服务的价值指向,介入公共利益之外的利益交易,从而达到谋取私利的目的,这是权力的错位;而权力高度集中,凌驾于集体和民主之上,失去应有的监督,从而依恃权力和滥用权力,这是权力的失控。不管是权力的错位还是权力的失控,如果得不到及时警醒与纠正,导致的结果必然是权力的腐败。从这个意义上说,一切受社会委托掌握着公共权力的人,都时刻面临着脱离社会和公共利益的风险,都有依恃权力腐败变质的可能。这就是腐败现象禁而不止、难以根除的制度根源。这就要求,一方面,一切掌握着公共权力的人,必须清醒认识权力的本质,时刻牢记"权为民所授,权为民所用",自觉防止"权为私所有,权为私所用";另一方面,必须加强权力的监控与制约,以完善的制度和健全的体制确保权力的本质与运行路线。这两个方面,归根到底还是后一个方面起决定性作用。以权力制约与监督为主要内容和指向的政治体制改革,是深入开展反腐倡廉制度建设的必然趋势和内在要求。

(二)以往政治体制改革的误区:权力在少数人中配置

对于政治体制改革,我们党历来高度重视。"改革,应该包括政治体制改革,而且应该把它作为改革向前推进的一个标志。"[2]160改革开放初期邓小平的这一重要论述,影响到整个改革开放历史时期,成为党的几届中央领导集体领导中国改革的共识。在充分肯定这一点的同时,我们也有必要作进一步的反思:虽然政治体制改革在不断推进,但是为什么一些政治体制弊端难以消除,甚至愈加严重?尤其是权力错位、权力失控等腐败现象,为何有愈演愈烈的趋势?这就不能不涉及到政治体制改革的基本出发点和价值目标问题。

关于政治体制改革的目标,邓小平曾从多个角度进行精辟论述,概括起来主要有以下三点:(1)"从制度上保证党和国家政治生活的民主化"[3]336,"保证全体人民真正享有通过各种有效形式管理国家、特别是管理基层地方政权和各项企业事业的权力,享有各项公民权力"[3]332。(2)"充分调动人民和各行各业基层的积极性"[2]241,"处理好法治和人治的关系"[3]332,促进"整个社会生活的民主化"[3]336,"生产力发展了,人民积极性调动起来了,社会主义国家的力量就增强了,社会主义制度就巩固了"[2]178。(3)"克服官僚主义,提高工作效率"[2]180,切实改变党政不分、政企不分,机构臃肿、职责不清,"工作缺乏精力、知识和效率的状况"[2]180,让人民满意。

邓小平反复阐述的这三个方面改革目标,贯穿着一个基本精神,这就是,使国家权力真正置于人民的监督和管理之下,由"权力本位"向"权利本位"回归。改革实践反复表明,能否跳出权力在少数人中配置的局限性,实现"权力本位"向"权利本位"回归,直接关系到政治体制改革的进程与成效。这样一种改革的基本出发点,对于推进反腐倡廉制度建设与创新,尤其具有特殊意义。

反思以往政治体制改革,某些改革不够彻底、人民不够满意的根本原因,是游离了确保人民当家作主和调动全体人民积极性这一根本前提和根本目标,改革仅仅局限在国家机构内部,变成了少数人的权力分配甚至权力角逐,从而造成了广大人民对政治体制改革的严重隔膜与疏离,造成了政治体制改革难以逾越的误区。比如政府机构改革,30年来进行过多次,声势很大,收效甚微,周而复始,有的甚至原地踏步,究其根本原因,就是仅仅在机构增减、人员去留上做文章,没有超越"权力本位"的局限,没有深层次地解决好"权利本位"即如何建设好公共政府和加强人民对国家机构管理与监督问题,因此,如何变"控制型"政府为"服务型"政府,如何跳出"精简-膨胀-再精简-再膨胀"的"怪圈",一直成为党政机构改革难以突破的难题。再比如干部人事制度改革,这是政治体制改革的核心环节,也是反腐倡廉的关键部位,人民群众极为关注。近几年来虽然采取了一系列改革措施,收到了一些成效,但是如何消除选人用人上的"权力本位"现象,坚持"权利本位"选人用人,实际扩大"民选"的范围与程度,仍然是当前干部人事制度改革难以逾越的困境。如果这个问题不解决,跑官要官行为和选人用人上的不正之风就难以彻底根除,因为"权力本位"的用人制度是跑官要官等不正之风的深厚土壤。此外,诸如"住房改革"、"公车改革"、"公款消费改革"等等,虽然改革初衷很好,改革声势也很大,但几乎无不浅尝辄止,以至不了了之。究其根本原因,无不可以归结到"权力本位"这一改革误区。事实警示我们,"权力本位"的改革误区,是我国政治体制改革的最大障碍,必须着力突破并防止重蹈这一改革误区,将各类政治体制改革的出发点真正定位到"权利本位"上来。

二、改革的主要着力点:从"高度集权"到"党内民主"

腐败现象从其本质上说是对权力的滥用,而从权力滥用到权力腐败,是同权力高度集中的领导体制紧密联系在一起的。不少领导干部走向腐败的轨迹表明,党政不分、政企不分,权力高度集中于少数人甚至一个人手中,失去有效的制约与监督,是滋生腐败的一个根本原因。邓小平早就精辟指出:"权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误。"[3]328权力腐败现象与权力高度集中之间的内在联系再三警示我们,积极深化政治体制改革,深入推进反腐倡廉制度建设与创新,必须从深入改革高度集权的领导体制着手。这可以说是在新的历史条件下深化政治体制改革的主要着力点。

(一)坚持党政分开:防止党委包揽一切

在我国现行的政治体制架构中,高度集权有着特定的含义,这就是邓小平深刻分析的:党政不分,权力高度集中于党委。他说:"权力过分集中的现象,就是在加强党的一元化领导的口号下,不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委,党委的权力又往往集中于几个书记,特别是集中于第一书记,什么事情都要第一书记挂帅、拍板。党的一元化领导,往往因此而变成了个人领导。"[3]328,329

改革开放以来,经过历次政治体制改革,"党的一元化领导"的体制虽然得到了一定程度的改变与纠正,但是由于历史和现实的种种原因,这一党和国家领导体制中的"总病根"并未得到彻底根除,甚至在新的历史条件下有进一步加剧的趋势,这是权力腐败现象禁而不止、在某些领域甚至愈演愈烈的最深层根源。对近几年中高级领导干部腐败案件进行深入剖析,不难发现,大部分领导干部的腐败行为,几乎都发生在其担任党委(组)书记期间;而从腐败分子所担任的职务和分布的领域来看,也无不表明党委(组)书记这一职务,是滋生腐败的"温床"。严重的腐败现象和严峻的反腐败任务深刻警示我们,对于党政不分、权力高度集中的弊端,"现在再也不能不解决了!"[3]329

党政不分、权力高度集中从而导致权力腐败,突出表现在以下几个方面:

其一,由于党政不分,权力高度集中,个人说了算,导致市场经济规则往往被扭曲和侵犯,从而滋生"权力商品化"现象和权商勾结、权钱交易的腐败行为。

在我国现实经济社会发展中,存在着这样一种"悖反"现象:一方面,市场经济改革深入推进,市场经济规律愈益覆盖经济社会的各个领域;一方面,权力高度集中的领导体制和权力体系没有得到大的改变,甚至在某种程度上更加强化。市场经济从本质上要求分权--赋予企业和社会以更大的自主权,要求政府更自觉地按照市场经济规律加强对经济社会的宏观调控;而党政不分的领导体制和权力体系则从本质上要求集权--强化党委甚至个人对经济社会的干预和控制。这样一种"悖反"现象,必然会导致市场经济条件下一种特有的腐败现象--权力寻租。近几年来,在行政审批、工程建设、房地产、金融、教育等领域,腐败现象难以根除甚至呈上升态势,显然与目前依然比较严重存在的党政不分领导体制和高度集中的权力体系分不开的。

其二,由于党政不分,权力高度集中,个人说了算,导致选拔任用干部制度往往被扭曲和侵犯,从而滋生拉帮结派、跑官要官等腐败现象。

近几年来,一些领域腐败呈现出"集团化"、"群体性"态势。一些重大腐败案件败露后,往往引发所辖地区或系统官场的"大面积塌方"。大部分腐败分子无不表现在政治上拉帮结派,经济上相互利用,结成了权力同盟和利益同盟,呈现出明显的"集团化"和"群体性",即"窝案"、"串案"。其主要特征,一是涉案人员众多;二是涉案人员具有紧密人身依附性质的关系网;三是在经济上相互牵连、相互利用,形成一定程度的既得利益集团。腐败之所以出现这样一种态势,显然与高度集权的领导体制和权力体系有着内在联系。由于党政不分、权力高度集中,一些领导干部,尤其是"一把手",在选拔任用干部方面权力太大,由此,很容易造成部下见风使舵,形成跑官要官的不良风气。而政治上的相互牵连必然是建立在经济上相互利用的基础之上的,这就很容易在党内形成拉帮结派、结党营私行为,所谓"一荣俱荣、一损俱损"。这就是为什么一些领导干部本来素质很好,但在高度集权体制下和利益集团中很难洁身自好,只能随波逐流,最终陷入腐败泥沼的一个不可忽视的原因。

其三,由于党政不分,权力高度集中,个人说了算,导致主要领导干部尤其是"一把手"的权力失去有效的制约与监督,从而使一些领导干部放松对自己的严格要求,以至为所欲为,堕落为腐败分子。

失去制约和监督的权力势必走向腐败。我们党执政以来尤其是改革开放以来,建立与完善了一系列权力监督体制与机制,包括党委纪检监察部门的监督、人民代表大会的监督、民主党派和社会各界人士的监督、社会舆论的监督等等,对于消除和遏制腐败发挥了一定的作用。但是不可否认,现行的各类监督体制与机制还缺乏权威性和常效性,还不足以从根本上遏制和消除腐败现象。尤其是"谁来监督一把手"的问题,尚缺乏行之有效的体制与机制。上级党委纪律监察部门对下级党委书记的监督也往往是结果监督,即在东窗事发之后的惩处,而缺乏过程监督,即通过有效的监督体制未雨绸缪、防患于未然。由此可见,党政不分、高度集权的领导体制和权力体系,很容易导致主要领导者权力过大而失去有效制约与监督。这是我国现行监督体制中不可忽视的缺陷。

由以上分析,不难得出这样的结论:深入推进反腐倡廉制度建设与创新,必然提出改革党政不分、权力高度集中的领导体制和权力体系的迫切任务。实行党政分开,防止党委包揽一切,防止个人凌驾于组织之上,仍然是在新的历史条件下积极推进政治体制改革"躲不开"、"绕不过"的任务。

(二)坚持党务公开:防止权力被垄断

我们党是代表全体人民根本利益的执政党,担负着领导各方面现代化建设的重任。党治国理政的根本目的,是在解放和发展社会生产力的基础上不断提高全体人民的生活水平,为建设富强民主文明和谐的社会主义现代化国家而奋斗。要完成这样一个伟大的历史任务,防止脱离人民群众、走向腐败的危险,除了要坚持党政分开,解决好党对国家和社会的领导体制外,还有一个根本性环节,就是要坚持党务公开,发展党内民主。

坚持党务公开,发展党内民主,是由工人阶级政党的性质与宗旨决定的。《共产党宣言》明确指出:"无产阶级的运动是绝大多数人的、为绝大多数人谋利益的独立的运动。"[4]283因此,无产阶级政党"没有任何同整个无产阶级的利益不同的利益";"共产党人始终代表整个运动的利益"[4]285。这样一种性质与宗旨,决定了工人阶级政党内部是民主的、透明的,对全体共产党员来说没有任何隐私可言,更不允许任何特权存在。马克思、恩格斯在总结巴黎公社经验时反复强调:"公社的真正秘密就在:它实质上是工人阶级的政府"[5]58;"它把行政、司法和国民教育方面的一切职位交给由普选选出的人担任,而且规定选举者可以随时撤换被选举者"[5]12。实行党内民主,防止党内特权,是无产阶级政党区别于其他阶级政党的一个最鲜明标志,是党能够不断发展壮大、领导与依靠人民取得革命、建设胜利的最根本因素。

坚持马克思主义的基本原理和建党原则,总结国际共产主义运动的正反经验,中国共产党人在新的历史征途上更高地举起党内民主的旗帜,把党内民主作为确保我们党的先进性与纯洁性的根本法宝,作为党治国理政的根本方略。邓小平明确指出,要在我们党内形成"又有集中又有民主,又有纪律又有自由,又有统一意志又有个人心情舒畅、生动活泼的政治局面",必须"更要发扬民主"[3]154,155。只有"充分的民主、才能做到正确的集中"[3]144。江泽民在党的十六大报告中深刻指出:"党内民主是党的生命"。胡锦涛在党的十七大报告中进一步强调:"党内民主是增强党的创新活力、巩固党的团结统一的重要保证。"

坚持民主建党的原则,大力发展党内民主,内在地要求在党内生活中必须坚持党务公开,防止少数人对党的权力的垄断而产生权力腐败行为。所谓党务公开,主要包括以下内容:重大决策公开,一级党组织的重大决策,应在相对范围交广大党员干部以至全体党员充分讨论,在积极吸收各方面意见的基础上实行科学决策、民主决策、依法决策;选用干部公开,凡选拔和推荐党员领导干部,应在广大党员干部以至全体党员中广泛征求意见,对于重要岗位的党员领导干部实现差额选举或民主票决,从而防止在选人用人上的不正之风,从根本上杜绝买官卖官、跑官要官的腐败行为;执行程序公开,凡重大决策的执行,坚持走群众路线,充分调动广大党员的积极性,依靠民主的力量确保决策执行效果,从而防止高高在上的官僚主义,杜绝盲目蛮干损害群众利益的行为;重大事项公开,党员领导干部尤其是主要领导干部,定期向所在组织的共产党员公开自己的财产收入、公费开支、亲属经商等涉及权力运用的相关事宜,接受党组织和广大党员的监督,从而防止违法违纪违规事件的发生,杜绝滥用职权、以权谋私行为。总之,坚持党务公开,不仅是推进党内民主的重要渠道,而且是防范党员领导干部特别是"一把手"滥用权力走向腐败的关键环节。在反腐倡廉制度建设与创新体系中,坚持党务公开起到基础性的重要作用。

坚持党务公开,发展党内民主,要求进一步改革党内权力过分集中的弊端。早在我国改革开放之初,邓小平就对党内权力过分集中而造成的官僚主义现象进行了鞭辟入里的分析。他深刻指出:"官僚主义现象是我们党和国家政治生活中广泛存在的一个大问题。它的主要表现和危害是:高高在上,滥用权力,脱离实际,脱离群众,好摆门面,好说空话,思想僵化,墨守成规,机构臃肿,人浮于事,办事拖拉,不讲效率,不负责任,不守信用,公文旅行,互相推诿,以至官气十足,动辄训人,打击报复,压制民主,欺上瞒下,专横跋扈,徇私行贿,贪赃枉法,等等。""官僚主义是一种长期存在的、复杂的历史现象。我们现在的官僚主义现象,除了同历史上的官僚主义有共同点以外,还有自己的特点",这就是,它同我们"高度集权的管理体制有密切关系"[6]327,328。"权力过分集中于个人或少数人手里,多数办事的人无权决定,少数有权的人负担过重,必然造成官僚主义,必然要犯各种错误,必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等"[6]329。邓小平对官僚主义现象及其高度集权的体制根源的剖析是何等深邃、何等精辟!这一分析虽然讲于30多年前,但是今天读起来仍然使我们感受到其鲜明的现实针对性和强烈的现实指导意义。今天在我们党内依然比较严重存在的官僚主义及其权力过分集中的体制弊端,毫无疑问是使一些领导干部依恃手中权力由量变到质变、逐步堕入腐败泥沼的最主要原因。列宁曾指出:"我们所有经济机构的一切工作中最大的毛病就是官僚主义。共产党员成了官僚主义者。如果说有什么东西会把我们毁掉的话,那就是这个。"[7]340许多腐败案件及其腐败分子堕落的过程,再一次证明了列宁这一论断的科学性和预见性。现实深刻警示我们,从改革高度集权的领导体制入手反对和克服官僚主义,从领导制度和权力体系上引导和确保党员领导干部立党为公、执政为民,依然是反腐倡廉的最基础工作,是反腐倡廉制度建设与创新的最基础工程。

(三)坚持党内监督:防止权力被滥用

加强党内监督,防止党员领导干部滥用权力而腐败堕落,是马克思主义建党学说的一个重要思想,是工人阶级政党建设的一条重要原则。恩格斯强调:"为了防止国家和国家机关由社会公仆变为社会主人",必须将国家机关的"一切职位交给由普选选出的人担任",并且要加强对所有国家公职人员的监督,"规定选举者可以随时撤换被选举者"[5]12,13。马克思指出:人民有权监督国家和国家机关工作人员,"这是人民群众把国家政权重新收回"的重要体现,"是人民群众获得社会解放的政治形式"[5]95。列宁对党内监督的性质与意义则作出了更加明确的阐述:"党本身必须对它的负责人员执行党章的情况进行监督,而'监督'也不单单是口头上加以责备,而是要在行动上加以纠正。"[8]292党的性质与宗旨决定,一切共产党员尤其是担负领导职务的共产党员,都必须高度重视党内监督,自觉接受党员和人民群众的批评监督意见,根据党和人民群众的愿望及时改正自己的错误。"一个政党对自己的错误所抱的态度,就是衡量这个党是否郑重,是否真正履行它对本阶级和劳动群众所负义务的一个最重要最可靠的尺度。公开承认错误,揭露犯错误的原因,分析产生错误的环境,仔细讨论改正错误的方法,这才是一个郑重的党的一个标志,这才是履行自己的义务。"[9]37

坚持党内监督,防止权利被滥用,要求进一步深化党内监督制度改革,健全与完善适应反腐倡廉需要的党内监督制度。一是切实保障全体党员在党内的民主权利,有效发挥广大党员在党内监督中的主体作用。全体党员民主权利的切实保障和有效实现,是党内民主的基础。我们党拥有8000多万党员,是一支庞大的监督力量。如果广大党员都能够清醒地意识到自己的民主权利,自觉地保护自己的民主权利并发挥在党内生活中的主体作用,那么少数党员领导干部滥用权力的行为自然就会得到及时而有效的遏制,最大程度地减少和防止党内腐败现象。党员民主权力包括选举权、知情权、讨论权和监督权,其中监督权是前三项权利的必然延伸,也是必要保证。不可否认,在现实生活中,大部分党员的民主权利尤其是监督权是概念化、虚拟化的,不少党员很难自觉地真实地履行自己的民主监督权,这是一些党员领导干部之所以能够无视民主、滥用权力甚至压制民主、打击报复,最终堕落为腐败分子的一个重要原因。现实警示我们,对于广大党员的民主权利尤其是党内监督权,不仅要有明确的党章规定,而且要有严谨的制度安排和制度保障,从监督体制和监督制度上确保广大党员民主权利尤其是党内监督权的有效实现。二是建立与完善各级党员代表大会常任制,有效发挥党员代表在党内监督中的先锋作用。各地各级党员代表大会直至党的全国代表大会,是党的最高权力机构,是发扬党内民主、保障党员权利的最有效形式。现在的党员代表大会是非常任制,每届党委仅召开一次党员代表大会,很难充分发扬党内民主,尤其很难发挥党员代表大会在党内监督中的重要作用。应当建立党员代表大会常任制,党内重大事务及时向党员代表大会报告、接受党员代表大会监督。党的代表大会闭会期间,实行党员代表对各级党委的巡察、监督制度。这样做,无疑可以将党员代表的民主权利尤其监督权落到实处,最大限度防止党员领导干部滥用权力现象的发生。三是进一步完善党的纪律检查制度,有效发挥各级党的纪检委在党内监督中的权威作用。改革开放以来,尤其是党的十六大以来,党的各级纪律检查委员会得到了进一步加强,尤其在巡查和处理一些腐败大案、窝案中发挥了关键性作用,然而从反腐倡廉常效性和制度化来说,党的纪律检查制度还有待于进一步完善与加强,一些党内纪检体制还有待于在深化改革中进一步走向科学化、民主化、规范化。比如,如何从制度层面确保同级纪委对同级党委尤其是党委书记的经常性监督?这是一个尚未从制度和体制层面解决好的老话题,理应引起高度重视。再比如,如何把纪检委对重大案件的侦破和处理与对各级党员领导干部经常性的监督有机地结合起来,使广大党员领导干部在常效化的制度监督与制约中防患于未然?诸如此类的问题,都涉及党的纪律检查制度的改革以至整个政治体制改革,都关系到反腐倡廉制度建设与创新能否有一个大的突破,必须以更大的决心和勇气积极推进。

三、改革的关键生长点:从"权力委任"到"权力民授"

改革实践表明,干部制度改革是整个政治体制改革的基础环节,也是改革的"突破口"。从一定意义上说,党和国家的领导制度、权力体系,关键在于干部的选拔、任用与管理。因此,改革开放之初,邓小平在论述党和国家领导制度改革时就突出强调:"关键是要健全干部的选举、招考、任免、考核、弹劾、轮换制度,对各级各类干部(包括选举产生、委任和聘用的)职务任期,以及离休、退休,要按照不同情况,作出适当的、明确的规定。"[3]3311反腐倡廉制度建设与创新,说到底是对各级领导干部的选拔、任用与管理,实质上就是要用科学的完善的制度管事、管物、管人,归根到底是管人。从现实情况看,这方面的任务还极其艰巨,必须继续坚定不移地并持之以恒地将干部选拔、任用与管理制度的改革作为整个政治体制改革的"突破口",作为反腐倡廉制度建设与创新的关键生长点,使所有肩负人民重托与期望的领导干部都能置于优良制度的管理之下而永不变质。

(一)进一步完善干部选拔过程中的民主化机制

我们是工人阶级政党执政的社会主义国家。无论是党的性质还是国家的性质,都从本质上表明,一切领导干部手中的权力,都是公共的权力;因此,一切领导干部的选拔任用,都必须置于社会公共权力的制约与管理之下。这是确保领导干部正确使用手中权力、防止权力滥用而腐败的"源头性"工程。

所谓社会公共权力,是指全社会范围内的政治权力。它是以全社会成员的共同利益为基础的。在国家产生之后,公共权力表现为国家权力。"国家的本质特征,是和人民大众分离的公共权力"[10]116。从本质意义上说,这种公共权力来自于社会又服务于社会,并接受社会的制约与监督。但是在私有制社会中,从人民大众中分离出来的公共权力,往往被剥削阶级所垄断,占据着国家职位的剥削阶级的利益常常冒充为全社会的共同利益,因而剥削阶级所掌握的政治权力往往以社会公共权力的虚幻形式出现,实际上成为侵犯、攫取人民大众利益的工具。只有在公有制社会中,以国家权力为标志的社会公共权力才有可能代表全社会成员的公共利益,才有可能成为真正的全社会的公共权力。我国现在还处在社会主义的初级阶段,支撑国家权力的经济基础是以公有制为主体多种经济成分并存的经济结构,并且公有制程度还比较低,加上旧社会遗留的思想文化的影响,还不可能完全实现和保证国家权力完全代表全体人民的利益运行;不仅如此,一部分国家权力还有可能悖离社会的公共利益而发生"权力异化"。这就是在我国现阶段所以会产生一些人滥用公共权力而走向腐败的根本原因。恩格斯曾深刻分析道:"政治权力在对社会独立起来并且从公仆变为主人以后,可以朝两个方向起作用。或者按照合乎规律的经济发展的精神和方向起作用,在这种情况下,它和经济发展之间没有任何冲突,经济发展加快速度。或者违反经济发展而起作用,在这种情况下,除去少数例外,它照例总是在经济发展的压力下陷于崩溃。"[5]526恩格斯所说的政治权力这两种运行状况,在我国现阶段国家运行和经济社会生活中都还依然存在:政治权力的主体是与经济社会发展保持同一方向的,是"合乎规律"的运行,对人民大众的利益起保护和促进作用;同时也存在着一部分政治权力悖离经济社会发展方向而对人民大众利益起阻碍和侵犯作用,这就是少数领导干部和国家工作人员把公共权力据为己有,依恃公共权力谋取私利,甚至贪赃枉法、贪污受贿、腐化堕落。

防止和清除公共权力悖离人民大众的利益走向"异化",需要从各个方面努力,最关键的环节是要从源头上解决"权力授受"的关系问题。只有回归政治权力的本质,坚持"权为民所授",才能做到"权为民所用",防止"权为私所属",有效地遏制和清除权力腐败现象。"权为民所授",实质上就是要把好领导干部选拔任用关,完善与强化干部选拔过程中的民主化机制,使一切领导干部和所有国家工作人员从制度层面时刻清醒地认识到:自己手中的权力是人民授予的,是社会公共利益对国家政治权力的委托,必须运用手中权力全心全意为人民谋利益,使自己真正成为人民大众利益的"保护神"而绝不能成为人民大众利益的"盗墓贼"。国家公共权力的本质和社会公共利益的需求,是进一步改革与完善我国干部选拔制度的最根本依据。进一步深化我国干部选拔制度改革,从源头上防止权力腐败,需要进一步解决是靠多数人的意志选干部还是靠少数人的意志选干部的问题。改革开放以来,尤其是党的十六大以来,我们党加快干部选拔制度改革的步伐,制定和出台了一系列扩大领导干部选拔的民主化、有利于依靠多数人的意志选拔干部的改革措施,包括民意测验、差额投票、在一定范围民主公决等等,对干部队伍勤政廉政建设发挥了源头性的治理与促进作用。但是我们也必须清醒地认识到,目前的干部选拔制度改革仍然很不彻底,如何变"权力委任"为真正的"权力民授",还是干部选拔制度改革中一个亟待解决的根本性问题。许多腐败案件,追根溯源,无不可以归结到选人用人制度上出了漏洞。历史与现实反复提醒我们,党风廉政建设,关键在于选人用人;而选人用人上的弊端,关键在于缺乏民主化机制。建立完善的民主选人用人制度,依托完善的民主化机制选拔各级领导干部和国家工作人员,依然是现阶段深化政治体制改革、推进反腐倡廉制度建设与创新的重要突破口。

如何处理好"党管干部"与"民管干部"的关系,将"党选干部"、"党管干部"与"民选干部"、"民管干部"有机地统一起来,是当前深化干部选拔制度改革需要着力解决的一个突出问题。"党管干部",这是一项不可动摇的原则,深化干部人事制度改革,必须在党的统一领导下进行,体现党治国理政的意志,这是整个改革的方向。但是必须切实防止将"党管干部"绝对化,使"党管干部"变成少数人选拔任用干部的倾向。党是人民利益的忠实代表,除了最广大人民的利益之外,党没有自己任何特殊的利益。党的性质与宗旨决定,党在选拔任用干部并向国家机关和企事业单位推荐领导干部过程中,必须坚定地站在最广大人民利益的立场上,尊重民意、顺应民心,真正将那些为人民群众所认同、能够为人民大众办事的人才选拔到各级领导岗位上。由于在党的各级领导体制中还存在着权力过分集中的弊端,少数人意志的实现甚至一个人说了算,有着深厚的社会基础和体制保障,这就很容易在"党管干部"的名义下将少数人甚至一个人的意志强加到大多数人的意志上,成为选拔任用干部的主要依据甚至唯一依据,从而将"党管干部"与"民管干部"严重地割裂开来甚至对立起来,使"党管干部"凌驾于"民管干部"之上。现实生活中这种事例不胜枚举。一些领导干部,官气十足、私心严重,人民群众很不满意,但是在少数人甚至"一把手"的授意、保护下,一再带"病"提拔,甚至委以重任,直至东窗事发、腐败暴露。这些年揭露的一些腐败大案要案,绝大多数是与干部选拔任用方面高度集权的弊端联系在一起的。把"党管干部"绝对化,演变为干部选拔任用少数人说了算,必然助长任人唯亲的宗派主义和跑官要官的腐败现象,必然会将一些干部引向权力腐败陷阱。现实深刻警示我们,必须切实加强干部选拔任用制度的改革,改革的基本取向是增大民主化机制在干部选拔任用过程中的分量,从制度与体制的层面将"党选干部"、"党管干部"与"民选干部"、"民管干部"统一起来,最大限度地从干部选拔这个"源头"上堵塞权力腐败的漏洞。

(二)进一步增强干部监督过程中的民主化权威

失去监督的权力有可能变成被滥用进而变为腐败的权力,权力监督是防止和消除权力腐败的重要环节。权力监督的直接表现是对各级领导干部的监督。进一步改革与完善干部监督机制,切实增强干部监督过程中的民主化权威,是当前进一步深化政治体制改革、积极推进反腐倡廉制度建设与创新的十分重要的环节。

从广义上说,任何人都需要监督,这是促进一个人健康成长、防止发生失误乃至犯错误的必要因素。而干部队伍的监督,尤其是对各级领导干部的监督,则有着特殊的内涵与意义。干部监督的实质意义是防止由"权力人格化"而导致的"权力私有化"的行为,把由"权力滥用"到"权力腐败"的可能性减少到最低程度。从本质意义上说,权力是社会对国家的一种委托,所有国家工作人员手中的权力都是作为社会主体成员的人民大众授予的,这就是权力的来源;权力是公众的意志,所有从社会分离出来的政治权力,都代表着作为社会主体成员的人民大众的意志,并为人民大众的利益实现服务,这就是权力的本质;所有掌握着公共权力的人,都必须按照作为社会主体成员的人民大众的意志运用手中的权力,由此实现好、维护好、发展好人民大众的利益,这就是权力的功能;任何人手中的权力,最终都将被社会收回,国家权力最终完全回归于社会,这是社会发展不可改变的大趋势,这就是权力的归宿。综上所述,权力的来源、权力的本质、权力的功能、权力的归宿,构成马克思主义权力观的基本内容。一切掌握着公共权力的人,尤其是位高权重的领导干部,都应该认真学习和牢固树立马克思主义权力观,按照权力的正确运行轨迹运用手中权力。这是加强反腐倡廉思想建设、保证各级领导干部清正廉洁的最基本因素。

然而许多现实事例说明,仅靠思想教育,明白马克思主义权力观,还不可能完全解决领导干部有可能滥用权力走向腐败的问题。一些腐败分子,具有较高的学历和文化素质,受党教育多年,并非不懂得什么叫正确的权力观,为什么依然会深陷迷途走向腐败?回答这个问题,有必要深入研究权力运行过程中的"权力人格化"现象。从社会分离出来的公共权力,通过国家职位实现向国家机构委授。一个人担任什么样的职务,就会拥有什么样的权力,同时也就具有了运用这种权力的资格。职务是权力的载体,权力是职务的延伸。国家职位是有限的,只能为少数人所占有,由此,公共权力由社会向国家转授,就必然会产生"权力人格化"的假象--权力与个人紧密相联。如果一个领导干部具有较高的思想觉悟和良好的人格素质,时刻意识到自己手中的权力是社会授予的,必须运用这种权力全心全意为人民谋利益,他就会审慎用权,严格划清权力与个人的界限,注重非权力人格的养成与坚守,以权奉公而绝不以权谋私,就会有效地杜绝权力腐败的可能。但是我们又必须看到,"权力人格化"--公共权力与领导干部个人职务紧密联系,又会对领导干部产生极大的诱导乃至腐蚀作用,稍有不慎,甚至是一念之差,就有可能运用手中权力为自己或他人谋求私利。在这样一种过程中,就已经酝酿着权力有可能被滥用而走向腐败的危险。不少腐败分子,无不经历过这样一种由量变到质变的"权力异化"和"人格蜕化"过程。"权力人格化"决定,任何一个掌握着公共权力的人,都有滥用权力走向腐败的危险与可能;任何一种公共权力,都不是无限的而是有限的,都必须置于严格的制约与监督之下。对领导干部进行权力运行情况的监督,是公共权力本质与功能的内在需要,更是对一切掌握公共权力的领导干部与国家工作人员的爱护与保护。加强权力监督,是进行反腐倡廉制度建设与创新的重要内容。

我们党历来重视对各级领导干部权力运用情况的监督,改革开放以来尤其是党的十六大以来,在领导干部监督方面采取了一系列强有力的措施,健全了一整套严谨的制度。然而从一些腐败案件发生的原因和反腐倡廉面临的严峻形势和艰巨任务来看,我们的干部监管制度还不完善,有些方面还存在着缺陷与漏洞,改革与完善领导干部权力监督制度,依然是政治体制改革和反腐倡廉制度建设必须予以高度重视的最突出任务。这方面需要做的事情很多,其中最重要的是必须进一步明确谁是权力监督的主体、如何从制度和体制的层面强化这个主体。谁是权力监督的主体,决定于谁是权力授予的主体。一切国家权力都是社会授予的,社会是权力授予的主体。我们是人民当家作主的社会主义国家,我们党是领导人民实现当家作主权利的先进政党,因此,我们的一切权力,包括党的权力和国家的权力,都来自于作为社会主体的人民大众,人民大众是党和国家一切权力授予的主体。这一本质决定,人民大众同时是党和国家权力监督的主体。一切党和国家工作人员,尤其是各级领导干部,都必须接受人民大众的监督,立党为公、兴国为公,执政为民、行政为民。人民监督,是一切监督手段的源头和主体,只有真正从制度上和体制上确保人民在权力监督体系中的主体地位,才能有效地确保权力的本质和功能,从根本上防止和消除一些人滥用权力走向腐败的现象。

人民是权力监督的主体,不是一句空话,而是有实际的内容和体制的保证。当前进一步深化政治体制改革,推进反腐倡廉制度建设与创新,一个紧迫的任务就是要强化人民在权力监督中的主体地位和权威作用。这需要从两个方面着力:一是体制内,进一步健全人民大众对党和国家权力的监督体制,畅通人民大众对党和国家权力监督的渠道。二是体制外,高度重视来自于民间的批评意见和监督声音,这些批评监督意见可能是零星的、原始的甚至是粗糙的,但是对预防和消除领导干部滥用权力走向腐败来说,是具有神奇疗效的"民间土方",不可轻视和忽视。倾听这些来自民间的批评意见,并将这种制度外的监督力量及时地真实地充分地转化为制度内的监督力量,无疑可以有力促进党和国家反腐倡廉制度建设,有力防止一些领导干部滥用权力走向腐败现象的发生。

四、改革的根本动力点:从"顶层设计"到"民意推动"

政治体制改革是一项既重大紧迫而又复杂敏感的系统工程。围绕反腐倡廉制度建设与创新深化政治体制改革,更是既直接涉及能否从根本上反腐倡廉取信于民、又直接涉及党和国家权力体系安全运行的重大紧迫而又复杂敏感的系统工程。这是在新的历史条件下对我们党的严峻考验。事实表明,不积极深化政治体制改革,坚决革除现行权力体系、领导制度、干部制度中的弊端,反腐倡廉制度建设就很难有大的突破,权力腐败现象就很难得以根本性的遏制。我们应当以果敢的胆略与勇气积极推进政治体制改革,尤其要注重加强对政治体制改革的科学研究与科学指导,将"顶层设计"与"民意推动"有机地结合起来,在充分调动各方面积极性的基础上取得政治体制改革的新成效。

(一)注重政治体制改革的顶层设计

政治体制改革"牵一发而动全身",注重改革的顶层设计十分重要。所谓改革的"顶层设计",就是党和国家最高决策层,要高瞻远瞩、审时度势,及时审视改革面临的机遇和挑战、具备的有利条件和潜在的不利因素,深入分析改革的突破口、困难度和阶段性任务,科学制定改革推进战略和相关政策措施,不失时机地启动相关领域的改革,积极果断地将改革推向前进。各国改革的经验和教训表明,最高决策层缺乏改革"顶层设计"的胆略与能力,不能适时提出改革的重点与方略,改革就有可能处于自发性随意化状态,很容易走偏方向,将党和国家权力体系搞乱;而如果片面地理解和曲解"顶层设计",以重视"顶层设计"为借口延缓改革甚至拒绝改革,那就有可能使某些政治体制改革中的弊端愈演愈烈、积重难返,引起人民群众强烈不满,成为经济体制改革和经济社会发展的阻力。以上两种倾向,殊途同归,都是推进政治体制改革之大忌。当前我们应当深入汲取各国政治体制改革中的经验教训,加大我国政治体制改革"顶层设计"的力度,适应反腐倡廉制度建设需要,统筹兼顾地将政治体制改革深入推向前进。当前围绕反腐倡廉制度建设强化政治体制改革的"顶层设计",主要应包括以下内容:

第一,深入分析当前腐败现象的主要制度根源和反腐倡廉的主要制度障碍,以此确定政治体制改革深入推进的"突破口"。选准改革的"突破口"至关重要。"突破口"选准了,抓住关键和要害,可以起到"牵一发而动全身"的作用;如果"突破口"选得不准,则会"隔靴搔痒",很难革除弊端,甚至会使一些改革走过场。改革的"突破口"应当选在最影响全局之处。当前造成一些领域腐败现象呈蔓延态势的主要原因显然是权力过分集中的制度弊端,这也是以往政治体制改革一直难以突破的地方。权力过分集中,直接造成"管人、管事、管物"等方面的一系列漏洞。邓小平当年鞭辟入里地指出,权力过分集中的领导体制是官僚主义、腐败现象的"总病根"。可以说,邓小平这一精辟分析在今天不仅没有过时,而且具有强烈的现实针对性。我们应当记取历史经验,以一系列腐败大案窝案为教训,深入研究在我国现阶段权力体系和权力配置实行"分权制"的原则,并拿出逐步改革的方案。切不可讳疾忌医,躺在高度集权领导体制和权力体系上悠然自得,甚至将高度集权当成社会主义制度的优越性,当成所谓的"中国模式"而陷入改革误区。

第二,深入分析一些重点领域腐败现象易发多发的主要原因,以及这些领域改革难以深入推进的主要障碍,抓住重点拿出切实可行并卓有成效的改革措施。近些年来,行政审批、房地产、金融、交通、铁路、石油等重点领域腐败现象屡禁不止,有些领域的主要领导者在腐败道路上愈陷愈深、前倒后继,究竟是什么原因?而有些领域的改革进展缓慢,成效低下,"雷声大雨点小",一拖再拖,同一层次循环,最终不了了之。这些改革道路上的"堡垒",已经严重影响到经济发展和社会和谐,人民群众对此极为不满,甚至由此影响到对改革的信心,影响到对党和政府的信任。作为政治体制改革的"顶层设计",对这些现象应当给予高度的重视,以更坚定的决心和更坚强的胆略着力突破这些领域的改革,以切实可行的改革措施和难点突破的改革成效取信于民、提振人心,从而带动全局将反腐倡廉制度改革推向前进。

第三,深入分析少数领导干部权力腐败对经济社会发展造成的严重伤害和人民群众对反腐倡廉的热切期待,密切适应社会进步的需要不失时机地推进政治体制改革。少数领导干部滥用权力以权谋私,不仅影响到相关领域和部门的经济建设及社会发展,而且直接侵害到人民群众的实际利益。近些年来,一些地方群众利益诉求强烈,群体性事件增多,人民对党政部门不满,背后一般都隐藏着某些领导干部权力腐败行为。可以说,群众诉求和某些群体性事件,是对权力腐败行为的示威与惩罚。作为代表着最广大人民利益的高层决策部门,必须以高度的政治责任感和使命感认真分析人民群众的利益诉求,从某些群体性事件中审视腐败行为的新动向,把握反腐倡廉的主动权,把妥善处理群体性事件与有效推进反腐倡廉制度建设结合起来,不失时机地改进工作推进改革。当年,毛泽东一再强调党和政府要重视正确处理人民内部矛盾,学会做矛盾转化工作,善于将坏事变成好事。在当前发展关键时期和改革攻坚阶段,我们尤其要牢记毛主席的教导,审时度势,见微知著,把人民群众的新期待、新诉求作为围绕反腐倡廉深化政治体制改革"顶层设计"的根本依据。

(二)注重大众政治参与的实践推动

波澜壮阔的社会主义改革是人民群众自己的事业。人民既是改革的直接受益者,又是改革的主要推动者。实践表明,我国新时期持续30多年的各项改革事业,每一步都离不开人民群众的积极支持和热情参与;实践同样充分表明,任何改革,如果失去人民群众的积极支持和热情参与,或者离人民群众的期待甚远,那么必将半途而废或者寸步难行。当前深化政治体制改革,推进反腐倡廉制度建设,同样离不开人民群众的积极支持和热情参与。激发人民群众对政治改革的热情,增进人民群众对政治改革的共识,凝聚人民群众对政治改革的支持,吸收人民群众对政治改革的参与,是党和政府领导和推进政治体制改革的一项基本功。在充分调动人民群众积极支持、热情参与政治体制改革问题上,当前亟须注重两个方面的结合:

一方面,把改革的"顶层设计"与"底层参与"有机地结合起来。改革尤其是政治体制改革,需要"顶层设计",需要决策层着眼党和国家发展大局统筹协调,但是"顶层设计"和统筹协调,绝不意味着可以将人民群众的力量排除在外,将改革局限在少数人的权力运作之中。改革是以人民大众为主体的社会变革行为,改革的深层动力在于人民群众对自身民主权利的认知与关注。只有建立在人民群众觉醒基础之上并充分体现人民群众民主权利和利益诉求的改革"顶层设计",才能赢得人民群众的积极支持和热情参与,从而转化成革故鼎新的伟大力量。当年波澜壮阔的农村改革为什么能够取得巨大成功?根本奥秘就在于改革的"顶层设计"来自于民间的胆略与智慧。正是由于中央决策层顺应亿万农民的呼声,果断打破了当时高度集权的农村管理体制,使亿万农民从"土地承包"亲身体验中真切感受到自己的主人地位,真切感受到这场改革是有利于底层大众利益的。正是这种改革的"顶层设计"与"底层参与"的有机吻合,创造了在短短几年时间里改变几亿人贫穷落后状况的神话和经济持续快速增长的奇迹。这场成功的改革实践,在我国新时期改革史上具有不可磨灭的重要地位,值得当前深化政治体制改革深入借鉴。以反腐倡廉为取向的政治体制改革,直接涉及人民群众的权利和利益,应该也完全可能将改革方案交给广大人民群众,以激发人民参与改革的热情,吸纳人民参与改革的智慧。

另一方面,把人民群众对改革的热切期盼和积极参与有机地结合起来。当前,广大民众对腐败深恶痛绝,热切期盼高层决策者能果敢地推进相关方面政治改革,以从根本上治理腐败。这样一种民意,是不可多得的改革资源,应当倍加珍惜、充分运用。面对禁而不止呈蔓延态势的权力腐败现象,面对日益严重的政治改革任务,假如决策层犹豫徘徊,不敢果断地通过深化改革铲除权力腐败的制度根源,或者把改革仅仅停留在口头上、文件中,缺乏扎实有效的改革举措和改革行动,那就不仅很难根治腐败,而且会失信于民。久而久之,人民群众对改革的热切期盼就会归于失望,对改革的热情之火就会慢慢熄灭。所以,当前在一些直接涉及人民群众权利和利益的改革上,应当顺应民心、遵循民意,采取扎实有效的措施吸引人民群众积极参与,用改革的实际成效凝聚人心、取信于民。这里有一个是否真正相信人民群众的问题。群众路线,是我们党的根本路线;相信群众、依靠群众,是我们党克难取胜的传家宝。历史与现实一再雄辩说明,广大人民群众是通情达理的,对党和政府是寄予极大信赖与期望的。人民群众是真正的英雄,这个真理现在没有过时,也永远不会过时。只要我们真心实意地相信人民群众、实实在在地依靠人民群众,改革就会稳妥推进,大局就会稳如泰山。那种认为政治体制改革非常敏感,群众参与了必然会搞乱的担心,是没有任何根据的。

(三)注重政治体制改革的正确方向和正确路线

改革尤其是政治体制改革,必须坚持正确的方向和路线,这是重要的历史经验,也是重要的现实原则。围绕反腐倡廉制度改革与创新的政治体制改革,由于其直接涉及党和国家的权力体系和领导体制,直接涉及政治权力的合理配置与运用,因而既重大而又敏感,尤其需要坚持正确的改革方向和改革路线。改革的经验表明,深化和推进政治体制改革,必须始终坚持以下基本原则:

第一,必须坚持中国共产党的领导,充分发挥党在政治体制改革中总揽全局、协调各方的领导核心作用。中国共产党是中国社会主义事业的领导核心,是凝聚和发挥社会主义政治优势的关键要素。在我们这样大的国家,没有党的集中统一领导,必然是一盘散沙、一事无成。政治体制改革涉及党和国家的政治制度和政治架构,牵一发而动全身,尤其要在党的集中统一领导下积极稳妥地向前推进。加强党的领导必须改善党的领导。以改革创新精神不断加强党的自身建设,不断完善党的领导体制,既是提升党的领导能力的重要环节,也是政治体制改革深入发展的重要标志。

第二,必须坚持社会主义基本政治制度,走中国特色社会主义政治发展道路。我国政治体制改革是在社会主义基本政治制度的基础上和架构中进行的,是社会主义政治制度的自我完善与发展。人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度等基本政治制度,经过几十年建设尤其是改革开放的锻炼,基本上反映了人民当家作主的国体本质,是政治体制改革的根本支撑和重要保证。这种制度架构,体现了民主与集中的统一、自由与纪律的统一、个人意志与国家利益的统一,是社会主义制度优越性和生命力的重要体现。只有在坚持和完善这样一些基本政治制度的基础上,各项政治体制改革才能健康发展、卓有成效。

第三,必须坚持渐进式改革方略,有领导、有步骤、有计划地推进。纵观各国政治变革,有两种方略选择:一种是激进式改革方略,或依靠大规模群众运动,或采取"休克疗法",企图对现行政治制度和政治体制进行根本变革。显然,这是一种风险极大、隐患极多的改革方式,很容易将国家和社会搞乱,把自己推向反面。一种是渐进式改革方略,在坚持和完善基本政治制度的基础上,根据条件的成熟程度、社会承受力的程度和社会成员的期望,不失时机地推进相关领域的政治体制改革,"稳扎稳打",循序渐进。显然,这是一种风险较小、代价较低的改革方略,适合中国国情。30多年来我国政治体制改革历程雄辩地说明,什么时候坚持渐进性改革方略,改革就顺利进行,就能有效发挥政治对经济和社会发展的保证和促进作用;什么时候盲目采取激进式改革方略,改革就遭遇曲折,甚至引发社会秩序混乱,对国家和人民利益造成巨大损害。

第四,必须正确处理经济基础变革同上层建筑改革的关系,与经济体制改革不断深化和经济社会发展不断发展相适应。经济是基础,政治是经济的集中体现。苏联、东欧等一些原社会主义国家改革失败,一个不可忽视的原因,是未能正确处理好经济改革和政治改革的关系;或者仅仅进行经济改革,不敢触及政治上层建筑,政治制度和政治体制中的弊端长期积淀,形成经济改革和经济发展的严重障碍,经济改革愈深入,政治体制中的弊端愈凸现,经济与政治的矛盾愈尖锐,最终导致政治上层建筑崩溃,以至社会制度解体;或者不顾经济改革和经济发展所可能提供的时机和条件,不顾社会承受力的程度,急于推进大规模政治改革,从而导致国家政权剧烈震荡和社会动荡不安,直至陷入失控和无序状态。与前苏联和东欧国家情形相反,我国新时期改革的一条基本经验是:把推动经济基础变革同推动上层建筑改革结合起来,始终抓住经济体制改革这个首要的基础的环节,同时不失时机地展开相关领域的政治体制改革;政治体制改革的"突破口"选在经济体制改革的最大障碍之外,并且与经济体制改革的力度、进程相衔接。正是由于我们党比较正确地处理了经济改革和政治改革的关系,确保了新时期政治体制改革顺利推进,并不断取得实效。

第五,必须始终牢牢抓住人民当家作主这一根本,与人民政治参与积极性不断提高相适应。人民是国家和社会的主人,人民的利益和意愿是国家运行及政治发展的根本依据。只有始终坚持以人为本,牢牢把握人民对国家的主体要求和人民的根本利益,以增强党和国家活力、调动人民积极性为目标,把那些有损人民利益、影响人民积极性的陈旧体制和制度作为改革的"突破口",使人民群众从改革中得到实惠、看到实效,改革才能深得人民群众的支持、拥护而奋勇推进。随着改革的全面展开和不断深化,人民的主人翁意识会不断觉醒,政治参与积极性会不断提升,这是政治体制改革的宝贵资源,必须倍加珍惜、精心运用,并将这种主人翁意识和政治参与积极性转化为推进政治体制改革的强大力量。  【参考文献】

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