赵园园:我国维稳政策的制定与实施分析

选择字号:   本文共阅读 1087 次 更新时间:2014-05-25 22:35

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赵园园  


摘要:我国在“坚持改革发展稳定相统一”的施政方针下,实施的是排查风险、预防为主的源头治理;利益协调与矛盾化解相结合的过程治理以及维护社会秩序的刚性维稳政策。总体来说,我国维稳政策是积极的、系统的并富有成效,但是仍存在诸如过分关注稳定、结构性失衡、法制手段运用不足等问题。这些问题的出现是有其深层次的原因,主要包括:社会利益诉求多元化给维稳政策带来的挑战;政府治理能量不足等。从完善维稳政策的角度,我国的维稳政策可以从过度积极向适度积极转变;维稳重心也应该从“灭火”向维权和改革方向转移;维稳要纳入法制化轨道。

关键词:维稳;维稳政策;维稳重心

 

维护社会稳定(维稳)是任何国家必须要解决的首要问题。社会稳定包括政治局势稳定、经济形势稳定、社会生活稳定,并具有历史性、综合性、系统性和动态性的特点。我国正处于社会转型和体制转型双轨交织时期,经济、政治、文化、社会等各个领域都面临着如何维持稳定的问题。正如塞缪尔·P·亨廷顿指出“稳定成为问题,正是变革社会或现代化过程中的特征”。“维护社会和谐稳定,是顺利推进改革发展的重要前提。我们一定要始终牢记,稳定是硬任务,是第一责任;发展是政绩,稳定也是政绩。没有稳定这个前提条件,什么事情也干不成,已经取得的成果也会失去,更不要说实现党的十七大确定的各项目标任务。”维稳包括对外维护国家安全,对内维护社会秩序。本文是从国家对内维护社会秩序视角出发,总结概括我国维稳政策的制定与实施情况,对其进行评价与分析,并针对维稳政策中存在的问题,提出进一步完善维稳政策的思路。

 

一、我国维稳政策的制定与实施情况

维稳工作涉及国家生活的方方面面,维稳政策是一个由很多要素组成的系统性政策。同时由于维稳工作又是与社会改革变迁同步与社会现状紧密联系的,因此维稳政策也必然是一个既继承历史又不断与时俱进的政策。我国维稳政策正是这样一个系统的、不断动态调整的政策。主要体现在以下几个方面:

(一) 坚持“实现改革发展稳定相统一”的施政方针

“正确处理改革发展稳定关系,实现改革发展稳定的统一,是关系我国社会主义现代化建设全局的重要指导方针。”新中国成立初期,中国共产党在实行高度集中的经济体制和高度集权的政治体制的同时,确立了以政党组织为核心,以国家强制力为依托、以单位体制为载体、以对社会生活实行全面控制为目标的社会稳定模式。改革开放以来,几代领导人在处理社会稳定问题上,都坚持了“实现改革发展稳定统一”的施政方针,并且将稳定问题放在特别重要的位置。总体来说可以分为以下两个阶段:

第一阶段是改革开放初期到本世纪初。这一时期国家的重心在于改革与发展,即通过冲破计划经济体制的束缚,改革高度集权的政治体制,大力发展社会主义生产力,提高我国综合国力。在经济快速发展的主旋律下,社会稳定问题并未凸显。即使如此,中央亦注意到社会稳定的重要作用,改革开放的总设计师邓小平就不止一次的强调维护稳定的重要意义。他曾指出“中国要实现四个现代化,摆脱落后状态,必须有一个安定团结的政治局面,必须有领导有秩序地进行建设”、“中国的最高利益,稳定压倒一切。中国人这么多,底子这么薄,没有安定团结的政治环境,没有稳定的社会秩序,什么事也干不成。”江泽民在党的十五大报告中指出:在社会主义初级阶段,正确处理改革、发展同稳定的关系,保持稳定的政治环境和社会秩序,具有极端重要的意义。没有稳定,什么事也干不成。

第二阶段是本世纪初至今。到了本世纪初,经过20 余年的改革与发展,我国经济发展已经取得了巨大的成就,然而各种矛盾却日益显现,稳定问题日渐突出。2003年初的“SARS”事件引发了人们关于改革、发展与稳定关系的热烈讨论。党的十六大报告明确提出:坚持稳定压倒一切的方针,正确处理改革发展稳定的关系。稳定是改革和发展的前提。要把改革的力度、发展的速度和社会可承受的程度统一起来,把不断改善人民生活作为处理改革发展稳定关系的重要结合点,在社会稳定中推进改革发展,通过改革发展促进社会稳定。党的十六大以来,党中央提出构建社会主义和谐社会、建设社会主义核心价值体系、科学发展观、加强和创新社会管理、加强党的建设等一系列战略部署,有力的回应了社会关于改革、发展与稳定关系的讨论。2008年12月,在隆重纪念党的十一届三中全会召开三十周年大会上,胡锦涛明确指出:“发展是硬道理,稳定是硬任务;没有稳定,什么事情也办不成,已经取得的成果也会失去。”1稳定是硬任务是对邓小平稳定压倒一切思想的继承和发展,这也表达了党和国家领导人对维护社会稳定的坚定决心。党的十八大报告将科学发展观作为党的指导思想写入党章,这就进一步明确了改革发展稳定的关系。其中改革是第一动力、发展是第一要务,稳定是第一责任,三者共同统一于社会主义现代化建设的实践,共同的目标是更好地满足人民群众的物质文化需求。

(二) 实施排查风险、预防为主的源头治理政策

源头治理乃治本之道,维稳的关键是找到威胁稳定的风险源,并对其进行消除与控制。实施预防为主的源头治理政策是我国维稳政策的重要组成部分。这一政策的核心就是将维稳的关口前移,通过建立健全社会规范体系、体制机制改革等措施从根源上尽可能的减少影响社会稳定的社会问题。具体包括:

1.着力解决民生问题

“抓住解决现时期与人民群众生存、发展密切相关的一系列重大社会问题是解决民生问题的重心,也是维护社会稳定的保障。”2着力解决民生问题是我国从根本上维护社会稳定的政策。党的十七大报告明确提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设,提出“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居的奋斗目标”。党的十八大报告又做出了“在改善民生和创新社会管理中加强社会建设”的战略部署。具体来说,办好教育、促进就业、收入分配制度改革、社会保障体系建设、食品药品安全监管、社会管理创新等民生问题都是党和国家的重中之重。

2.加大反腐倡廉力度

党群、干群关系紧张已经成为不可回避的社会问题,严重的影响了党的执政基础、政府的公信力。其中腐败是罪魁祸首。深入开展反腐败斗争是缓解、化解党群、干群紧张的必由之路。从邓小平提出解决权力过分集中问题到江泽民提出的贯彻落实“三个代表”思想,加大从源头上反腐败的力度,到胡锦涛指出“反腐败关系人心向背和党的生死存亡”,提出要保持党的纯洁性,尤其是党的十八大召开以来,新一代领导集体用一系列的实际行动表现出了反对腐败、反对官僚主义的坚定决心。可以看出,我国一直将反腐败、反官僚主义列为党和国家的重要工作。我国目前实行的是标本兼治、综合治理、惩防并举、注重预防的反腐倡廉战略方针,在惩治和预防腐败体系建设方面进行着持续不断的努力。

3.构建社会主义核心价值体系

信仰危机、道德滑坡、诚信缺失等是影响社会稳定的深层次原因。解决这一问题的关键是通过文化建设为社会稳定奠定良好的思想基础。我国高度重视社会主义文化建设,从邓小平提出物质文明精神文明“两手抓两手都要硬”到党的十五大提出“建设有中国特色社会主义的文化”,到党的十六大提出的“大力发展社会主义文化,建设社会主义精神文明”,到党的十七大“推动社会主义文化大发展大繁荣”,到党的十八大提出“扎实推进社会主义文化强国建设”,可以看出我国对文化建设的重视程度越来越高。这些年,我国将社会主义核心价值体系作为维稳工作的价值基础,注重通过加强社会主义核心价值体系建设,引领社会思潮、凝聚社会共识,为维稳工作打好良好的思想基础。

4.建设社会主义生态文明

进入21 世纪,在面临资源和环境压力日益加剧的背景下,2006 年3月,国家“十一五”规划纲要首次以国家规划的形式,将建设“资源节约型、环境友好型社会”确定为我国国民经济和社会发展中长期规划的一项重要内容和战略目标。党的十七大报告首次把“建设生态文明”作为全面建设小康社会的要求。党的十八大报告提出要大力推进生态文明建设。这样生态文明建设就与经济建设、政治建设、文化建设、社会建设一起成为我国“五位一体”建设的重要内容。通过生态文明建设,从源头上解决建设生态环境问题,这也是我国应对生态环境矛盾凸显问题的一项重大战略举措。

5.加强社会矛盾排查与社会稳定风险评估

首先,严格执行社会矛盾排查机制。通过建立健全社会矛盾信息收集和处理机制、社会矛盾检测机制、社会治安防控机制等对可能影响社会稳定的各种社会矛盾进行广泛、深入排查,按照各种社会矛盾“三早三解决”(即早发现、早控制、早化解,解决在基层、解决在内部、解决在萌芽状态)的原则进行解决。其次,推行重大决策、重大项目社会稳定风险评估工作,最大可能降低决策风险。即在重大决策或项目拍板前,通过信息公开、利益相关方参与、民主协商等形式对其进行讨论,并对其可能引发的社会稳定问题进行风险评估后作出最终决策。

(三) 采取利益协调与矛盾化解的过程治理政策

我国处于社会转型期,这一时期往往又是社会矛盾多发期,不可避免的会遇到各种社会矛盾。通过采取动态化解与协调社会矛盾的政策是我国维稳政策的必然选择。

1.完善信访制度

信访工作是党和政府联系群众的重要渠道。从维稳角度来看,通过信访工作,可以及时发现和化解社会矛盾,从而消除影响社会稳定的隐患。我国自1951年就初步确立了信访制度。1985 年中央就通过文件形式对中央各部门归口分工接待群众来访做了详细的规定,1991年中央又通过修订文件,明确了我国信访工作的办理原则。31995 年国务院颁布了《信访条例》,规范了行政系统的信访工作。2005年国务院又制定了新的《信访条例》,进一步确定了信访工作的地位,并为更好地开展信访工作提供了保障。2007 年3月中共中央国务院又颁发了《关于进一步加强新时期信访工作的意见》。目前,信访工作已经成为我国维稳工作的重要抓手,通过建立健全各级领导干部接访制度、约访制度、下访制度,畅通了群众的诉求渠道,大部分矛盾纠纷得以妥善解决,大大减轻了整体的维稳压力。

2.健全大调解机制

这里的大调解是指通过人民调解、司法调解与行政调解等方式解决纠纷。人民调解、司法调解和行政调解在解决矛盾纠纷时实行有效对接,如在进入司法诉讼时先进行人民调解、行政调解。大调解是一种“专群结合”的维稳方式,有利于最大限度的发挥人民调解组织、专家咨询委员会以及中介组织、行业协会等社会力量在化解矛盾、维护稳定中的作用。其中人民调解是最重要的手段。1954年,中央人民政府政务院发布《人民调解委员会暂行组织通则》建立了人民调解委员会的法律依据;1980年,国务院重新发布《人民调解委员会暂行组织通则》;1982年,我国《宪法》规定,城市和农村按居民居住地区建立的居民委员会或者村民委员会是基础群众性组织。居民委员会、村民委员会均设有人民调解委员会,调解民间纠纷,协调维护社会治安,并向人民政府反应群众的意见要求和提出建议。2004年,最高人民法院发布了《关于民事调解工作的若干规定》提出了“能调则调,当判则判,调判结合,案结事了”的指导方针;2007年,最高人民法院发布了《关于进一步充分发挥诉讼调解在构建社会主义和谐社会中积极作用的若干意见》,将诉讼调解的性质和意义提升到了构建社会主义和谐社会的高度;2010年,全国人大制定颁布了《人民调解法》,以国家立法形式肯定、保障了人民调解工作。4

3.统筹协调利益关系

化解社会矛盾的前提是要妥善分析矛盾产生的原因。针对当前我国社会矛盾主要是由于利益冲突造成的人民内部矛盾,我国在解决社会矛盾的一个主要措施就是通过建立健全利益诉求表达机制、利益协商机制、矛盾纠纷调处机制、利益保障机制等统筹协调各种利益关系,如信访工作制度、党政领导干部、人大代表、政协委员联系群众的制度、公示制度、村民自治、协商民主、二次、三次收入分配制度、增加农民收入政策等。通过尽可能满足人民群众合法、合理利益诉求的方式,化解社会矛盾。

(四) 推行竭力维持社会秩序的刚性维稳政策

1.全面推进社会治安综合治理

社会治安既关系到人民群众生命财产安全又关系到社会的安定团结,是任何社会必须重视和处理好的工作。我国对社会治安工作一直非常重视。上世纪八九十年代就开始按照“打防并举、标本兼治、重在治本”的方针进行社会治安综合治理。到了1997年党的十五大报告对其进行了修改完善,提出了“加强社会治安综合治理,打防结合,预防为主,加强教育和管理,落实责任制,创造良好的社会治安环境。”2001 年9月,中共中央、国务院《关于进一步加强社会治安综合治理的意见》明确将“打防结合,预防为主”作为社会治安综合治理工作的指导方针。2004 年9月通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》将这一指导方针补充为“打防结合、预防为主,专群结合、依靠群众”,强调要加强和完善社会治安综合治理工作机制。2012年11月党的十八大报告更是提出:深化平安建设,完善立体化社会治安防控体系,强化司法基本保障,依法防范和惩治违法犯罪活动,保障人民生命财产安全。近些年,随着社会流动的不断增加,社会治安的压力剧增,已经成为威胁社会稳定的重要隐患。党和国家更加重视社会治安的综合治理,通过依法严厉打击各类严重刑事犯罪、强化防控,加强流动人口服务和管理等治理手段增强人民群众的安全感、确保社会秩序的稳定有序。

2.严格落实社会稳定责任制

我国维稳政策最突出的一项内容就是严格落实维稳责任制。维稳责任制的主要领域包括社会治安综合治理、信访、安全生产、环境保护、预防处置群体性事件等。维稳是各级政府、部门、领导干部考核、评价的重要依据,并且实施的是“一票否决制”,这也是“稳定压倒一切”在维稳政策中的最直接体现。

3.固本强基,注重基层稳定

基础不牢,地动山摇,我国的社会稳定关键在于基层。立足基层、强化基础,筑牢维护社会和谐稳定的第—道防线,是我国维稳政策的重头戏。其中固本强基的目标是“小事不出村,大事不出乡,矛盾不上交”,为了达到这一目标,我国配套了多项措施,如“基层基础建设年”活动、“示范综治工作中心”建设活动、配齐配强基层政法综治队伍等。

4.加强对重点领域的管理

为了更好的维护社会秩序,我国还对重点领域进行了管控。主要包括:加强对社会组织的监督与管理,重视“网络社会”的管控与疏导工作、构建网络信息安全检测平台,狠抓安全生产、落实安全生产责任制,关注环境问题、整治污染企业等。

5.注重维稳队伍建设

维稳工作离不开一支高素质的维稳队伍。党和政府高度重视维稳队伍建设,注重通过培训学习、实战演练、思想教育等多种途径提高各级领导干部和公务员的应急管理水平。其中尤其注重提高政法系统的维稳水平和能力。政法队伍是我国维稳工作的主力军,通过加强其思想政治建设、执法能力建设,提高其执法能力与水平,提高其应对群体性事件的能力,从而确保其执法公信力,为维护社会稳定做好人力保障。

 

二、对我国维稳政策的评价与分析

改革开放取得各方面成绩都离不开稳定的社会环境,从这个角度来看,我国的维稳政策是富有成效的。然而维稳工作是社会的常态工作,分析维稳政策既要看到其过去发挥的作用,也要努力找到实践中存在的问题,唯有用理性客观、长远的眼光评价、分析维稳政策,才能不断完善维稳政策,为我国的长治久安做好保障。

(一) 我国维稳政策总体是积极的、系统的并富有成效的

通过对我国维稳政策的制定与实施的分析,可以看出,我国维稳政策至少有以下两个显著特征:

一是我国实行的是积极的维稳政策。这是基于党和政府对维稳工作的高度重视。党和政府对维稳工作高度重视,一方面是由党和政府的宗旨决定的。只有在稳定的环境下,人民群众的才能得到安定的生活,人民群众才能在发展中得到更多的实惠,“立党为公、执政为民”“为人民服务”的根本宗旨才能得以实现;另一方面,我国处于社会转型期,同时又是社会矛盾凸显期,社会稳定局面受到前所未有的挑战,只有从思想上和行动上高度重视维稳工作,才能真正维护社会稳定大局。同时,当前党群、干群关系紧张的问题难以回避,维稳工作已成为事关党的执政基础的大事。正是基于对维稳工作的重视,我国的维稳政策是相当积极的,其中最直接体现就是“稳定压倒一切”方针的提出与贯彻实施。这种积极的维稳政策是做好维稳工作的前提和基础。

二是我国的维稳政策具有系统性的特点。作为一项宏观政策,我国维稳政策既是一项涵盖政治、经济、文化、社会等各个领域政策,同时也是一项包括预防为主的源头治理、注重利益协调与社会矛盾化解的过程治理政策等在内的全过程的动态政策。系统性维稳政策是我国能动适应维稳工作本身形势严峻、任务繁杂的结果。维稳政策的系统性是全面、有效维稳的重要保障。

正是在这两个显著特征的基础上,结合我国举国体制能办大事的政治优势,我国维稳政策是富有成效的。这很容易从我国经济社会多领域发展中得到体现。

首先,经济快速发展是维稳政策富有有效的最直接体现。正是因为具备了国内稳定的局面,我国社会主义市场经济才会取得举世瞩目的成就,短短三十年左右的时间,已经从一个贫穷落后的国家跻身为世界第二大经济体。很难想象,没有有效的维稳政策,我国的改革发展何以为继?

其次,政治基本稳定是维稳政策富有有效的最重要体现。改革开放以来,与经济全球化、信息网络化相随相伴的是,境外敌对势力从未放弃分化、孤立中国的努力,他们通过各种方式在世界范围内大肆诋毁中国共产党、中国政府,对我国主流意识形态进行侵蚀,可以说和平发展主题下,中国却面临着非常危险国际国内形势,维稳任务异常严峻。这些无不考验着党的执政智慧和勇气。如果没有富有成效的维稳政策,我国稳定的政治局面也很难维持。

再次,社会秩序的保持是维稳政策富有成效的最直观体现。正如大家公认的,我国社会矛盾突出。这既有合理因素:我国正处于社会转型期,又是矛盾凸显期,这是社会进步、变迁的正常代价;亦有非合理性因素,如改革开放以来经济与社会发展领域的两条腿走路,长了经济发展的腿,短了社会发展的腿,以及与党的执政宗旨水火不同的贪污腐败现象、官僚主义作风等都是可以通过发挥主观能动性予以避免的非合理性因素。然而,社会矛盾凸显已经客观存在,如何协调与化解这些矛盾,是维稳工作的重头戏。可以看到,我国社会总体的治安状况是良好的,社会秩序总体上来说也是井然有序的,关键时刻,如奥运会、世博会,我国的社会秩序也是非常给力的。这背后就是我国维稳政策在发挥作用。

(二) 我国维稳政策在制定与执行过程中还存在诸多问题

我国维稳政策在取得了不起的现实成效的同时,还存在诸多问题,这些问题既有已经表现出了的,也有表现尚不明显,但存在潜在隐患的。关注这些问题,比总结成绩更为重要,只有不断的发现问题、重视问题,我国的维稳工作才能大获全胜。

1.过分注重稳定,稳定“压倒了”改革与发展

从思想上、行动上高度重视维稳工作,并实行积极地维稳政策,是对于维稳大业是大有裨益的。但凡事过则不及,在实践中,我国的维稳政策往往被演绎的过分积极,产生的效果反而是不利于长期稳定的。例如,“稳定压倒一切”的施政方针在贯彻落实过程中,由于实行的“一票否决”的考核方式,在很多地方演变为“一切都要给维稳让路”,出现宁愿不要改革发展,也要集中全力维持现状的现象,这样就束缚了地方的改革发展步伐;又如,一些地方采取劳教上访人员、上访人员被神经病等非法甚至暴力手段“维稳”,这是典型的打着维稳的幌子,遮掩、压制矛盾,让维稳成为非法行为的挡箭牌,结果恶化了干群关系,不仅不能维护稳定,反而损害了党和政府的执政威信;再如,很多地方通过“人民内部矛盾人民币解决的方式”,对一些群众反映的问题进行收买式解决,这种大闹大解决、小闹解决的方式,虽然短期维护了一方的稳定局面,涉事老百姓看似得了好处,然而,这种没有纳入法制轨道、毫无原则的处理方式,在社会产生了极大的负面效应,严重损害了党和政府的形象,并且越往后,随着老百姓的“胃口”越大,协调矛盾的成本将会越来越高,政府将不堪重负。

2.政策结构性失衡,应付式维稳成本过高

我国的维稳政策是一项系统性政策,然而在制定和实施过程中,这一系统的结构却是失衡的。以维稳工作为例,应对各种矛盾引起的群体性事件是我国维稳的最重要工作。我国将极大的人力(包括警力)、财力、物力投入到了轰轰烈烈的处置各种群体性事件中。其次才是对社会各种矛盾的化解,这也维稳工作的第二项工作,最后才是从源头上排查和消除稳定隐患。可以看出,这是一种本末颠倒的维稳方式。这种应急式的维稳模式,让各方维稳力量疲于奔命,却收效甚微,不能真正起到维护稳定的作用。而且这种应付式维稳行动,耗费了惊人的成本,不仅包括可以看见的货币成本,还包括政府的公信力等隐性成本。货币成本造成的“天价维稳”显然挤占了国家在教育、就业、社会保障等方面的资金,而这正是维稳的源头治理、治本之策,而牺牲法律、公平正义等为代价的隐性成本则直接影响了党和政府的执政基础,于政治稳定是极为不利的。

3.法制手段运用不足,未完全纳入法治化轨道

依法治国是我国的治国的基本方略,这自然包括用法律的手段、法治的思维维护社会稳定。然而在维稳过程中,却出现了以权代法、以言代法、法外处理、特殊处理的情况,更有甚者,还有打着维稳的幌子,滥用警力、滥用职权的现象。一言以蔽之,就是以牺牲法律的形式维护稳定。这对于一个国家来说是非常危险,因为法律是党和国家意志的体现,也是党和国家管理社会根本手段,当法律因维稳而失去了其权威,损害的绝不仅仅是法律本身,还是法律背后的党和政府的威信和执政合法性。

4.政府唱主角,社会力量调动不足

政府作为公共权力机构,提供稳定社会环境满足公共需求是其重要的职能。然而,政府提供产品的形式却是多样的:既可以由政府直接提供,也可以由企业和社会组织承接完成。新形势下,维稳工作头绪繁多,任务繁重,仅仅由政府独包独揽,将会牵扯政府过多的精力,而且大部分维稳工作与群众密切相关,发动多元社会力量参与,会起到事半功倍的效果。实践中,维稳工作通常是政法系统的独角戏,社会组织、企业团体、社会大众的参与明显不足。其中原因,既有传统工作思维的惯性,也有政府对社会组织等的不信任因素,同时,我国公民社会发育不成熟,承担政府转移职能的能力尚有不足也是重要原因。

(三) 我国维稳政策在制定与执行过程中存在问题是有深层次原因的

1.社会利益诉求多元化给政府维稳政策带来了新的挑战

现阶段,我国的利益格局呈现出多元化趋势,表现为利益主体、利益内容和利益关系的多元化,这是由经济结构的变化造成的。在市场经济推动下,我国的经济结构出现了深刻的变化,由单一的公有制经济转变为公有制为主体多种经济成分共同发展的混合所有制经济。“根据社会结构调节原理,一定的经济结构只有形成了与其相适应的政治结构、意识形态结构时,它才是稳定的”,这说明经济结构的变化必然要求社会结构变迁,其中,在利益结构层面表现为社会利益主体的分化:一是出现了许多新的社会阶层,二是各种民间组织日益发展。由此可见,经济结构的变化造成了社会利益的分化,使社会利益主体日益呈现多元化格局。多元化利益格局表明存在利益的差异性,这一差异性导致利益内容和利益关系日趋分化,使社会结构逐渐显现复杂化的态势。

在政治领域,利益主体多元化强化了公众的主体意识和参与意识。利益是个人和组织行为的内驱力,“公众在为争取自己利益的过程中,必然积极主动的介入政治过程,期望通过各种参与形式来直接或间接的影响政治决策,争取实现和维护自己的利益。”这些新兴的利益主体既有利益诉求意愿,又有利益诉求能力,当出现利益矛盾或利益冲突时,为了维护既得利益和实现新的利益,各利益主体必须借助一定的社会关系和社会途径,“各利益阶层往往通过各种途径影响国家法律、政策的制定和执行,在维护自身利益的目的中加深了参与意识,提高了参与能力。”这要求政府必须对日益增强的利益诉求意愿做出积极的回应,适时调整政策结构和政府行为,疏通利益表达渠道,提高政府利益差异和利益冲突的包容能力,满足多元化的利益诉求,这对于政府及其维稳政策而言是一个新兴的、严峻的挑战。

2.政府治理能量不足加剧了维稳政策执行的低效

亨廷顿认为,社会的不稳定不仅仅因为“社会的动员和政治参与的扩大日新月异”,还由于“政治上的组织化和制度化步履蹒跚”。也就是说,如果政府的治理能量能够适应社会结构的变迁,满足多元主体的利益诉求,即使社会急剧变革,政府仍然能与社会圈维持动态均衡,社会仍会处于稳定状态;如果政府的治理能量无法满足多元主体的利益诉求,滞后于社会结构的变迁,必然造成维稳政策执行的低效。这主要表现在以下几个方面。

一是政府维稳观念滞后。政府维稳工作中,各种雷人官语、口号层出不穷,如黑龙江东宁县长威胁被拆迁户“不要以东宁人民为敌,不要以卵击石”的话语,湖南嘉禾事件中“谁影响嘉禾发展一阵子,我就影响他一辈子”的标语。这些官语、标语折射了部分政府和基层官员缺乏责任意识和法治意识。表现在维稳工作中,有的政府往往把规则和法律丢弃一边,采用高压手段或利诱方式化解纠纷、解决矛盾,所谓“摆平就是水平,搞定就是稳定”,无视公民的基本权利甚至将群众利益与社会稳定对立起来。这种行为一方面破坏了政府形象,造成政府公信力下降,削弱了政府的权威;一方面助长了群众“不闹事,政府不解决问题”的预期,这破坏了社会的是非观念和公正观念,加剧了政府与社会之间的不信任感,极大增加了维稳政策的实施成本。

二是政府结构的封闭性。“一种行政组织是封闭式的,其主要表现是,它把自己这个系统与环境相对分离开来,它的活动方式主要是依靠其自身所享有的垄断地位,通过掌握的国家权力把自己的行为强加给社会,它对环境的种种反应表现出漠不关心。”具体到维稳工作中,政府结构的封闭性导致了政府维稳行为的非理性化。有些政府不能有效地保护和尊重合理的社会利益诉求,造成公众日益不满;有些政府以“不出事”为原则,无视合理的社会利益诉求,相关问题积聚不到一定程度不予以解决,激化了干群矛盾;有些政府对合理的社会利益诉求进行绝对的管制或强制压抑,导致了群众对立情绪。这些非理性化的维稳方式严重干扰政府系统与外部环境之间的互动,导致国家与社会日益隔离。同时,政府信息公开不足或滞后,堵塞了政府与社会公众之间的沟通渠道,激化了社会矛盾。

三是政府维稳工作的非制度化。“非制度化状态,是指人们赖以生存的制度环境缺少确定性,在遭遇某种需要解决的问题或情况时,不是依据明确而稳定的制度安排来解决,而是依靠一次次的非理性博弈。”在这种情况下,由于信息和监督等问题难以解决,政府与社会之间的协调受阻,个人和组织都陷入机会主义的自利性“囚徒困境”。政府为了一时的稳定或避免行政问责,一方面,会出现不同地区政府的利益冲突、中央与政府的利益冲突、政府与社会的利益冲突;一方面,造成了在维稳工作中“往往出现政府办事成本很高,办事效率很低的局面。”公民个人也会以自身利益为重,拒绝为公共利益做出牺牲。由于双方都以自身利益为出发点,缺乏信任的基础,不可能构筑利益协商的制度平台,这增加了交易费用,提高了维稳政策的执行成本。

 

来源:《云南行政学院学报》2014年2期

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