卢周来:今天中国如何破除既得利益集团?

选择字号:   本文共阅读 1384 次 更新时间:2014-04-24 23:41:15

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卢周来 (进入专栏)  

    

   近些年来,关于收入分配公平性,不仅是百姓关注的热点问题,也是学界热议的焦点话题,更是决策层为之忧心的重点难题。为兑现承诺,取信于民。2013年2月,抢在政府换届之前,国务院批转了国家发改委等部门关于《深化收入分配制度改革若干意见》。此前,政府领导人曾承诺该意见将于2012年年底出台。虽晚了些时日,却也仍在2012旧历年前。然而,《意见》出台至今,并没有如期平抑社会对于收入分配公平性的关注和争议,反倒是《意见》本身,波澜不惊,引发的反响远逊如预期。何以至此?以笔者陋见,一个重要的原因是:百姓、学界与政界对于收入分配公平性的认识及解决思路,分歧甚远,甚至两极对立。由此,迫切需要我们对一些重大问题再加以仔细分梳,即便无法达成共识,但也有益于知道未来需要弥合的歧见所在。

  

   一、对当下收入分配公平性状况的再认识

   首先需要讨论一个问题:最近几年中国收入差距是在改善还是在持续恶化?

   2013年年初,国家统计局首次披露近10年来的基尼系数。从2003年到2012年,全国居民基尼系数在0.47到0.49之间徘徊,2008年达到最高的0.491后,近几年一直处于下行通道。与此同时,2011年中国城乡人均收入比为3.13,较前一年下降0.1,2012年收入比更是降到2.9。这说明,无论是人均收入差距还是城乡收入差距,近年均已出现了收敛的趋势。

   数据之外,近5年来,有三件事对于促进收入分配公平性具有积极意义。

   一是社会保障体系在不断完善。特别是养老保障与医疗保障有了长足进步。实现了两个“全覆盖”。即城乡居民基本养老保险实现了制度全覆盖,各项养老保险参保达到7.9亿人。企业退休人员基本养老金从2004年人均每月700元提高到今年年初的1721元。全民基本医保体系实现了全覆盖,参加新农合及各项医疗保险参保超过13亿人。

   二是低收入者收入提高幅度增加。政府通过指导性政策一直在提高初次分配中劳动收入特别是低收入者收入比重。2010年以来,各地普遍提高一线职工工资水平;2011年,全国共有25个省区市调整了最低工资标准,平均增幅22%;31个省区市开展了企业薪酬试调查,有27个省区市发布了2011年度工资指导线,基准线多在14%以上。同时中央从2012年9月起将个税起征点提到3500元。新个税征收办法执行以来,工薪阶层纳税面由28%降低到7.7%,纳税人数由约8400万人减至约2400万人,中低收入群体的税负大幅减轻,改革实施前4个月就减轻居民负担500多亿元,几乎相当于给6000万不再纳税的人每人多发近1000元。“加法”“减法”双管齐下,低收入者收入提高幅度增快。

   三是向农村与农业的转移支付急剧上升。中央财政“三农”累计支出4.47万亿元,年均增长23.5%。其中,建立健全了种粮农民补贴制度和主产区利益补偿机制,补贴资金从2007年的639亿元增加到2012年的1923亿元。加强了农村水电路气等基础设施建设,新建改建农村公路146.5万公里,改造农村危房1033万户,解决了3亿多农村人口的饮水安全和无电区445万人的用电问题。这应该是2010年以来城乡居民相对收入差距逐步缩小的主因。

   按理说,统计局的结论即收入分配差距在收敛是有数据和事实支撑的。而且,国家统计局关于收入分配的入户调查,没有如GDP统计那样依靠地方统计部门,而是靠国家统计局直属调查队完成。

   然而,数据一经公布,却遭到了无数质疑和“围攻”。不仅很多网民表示数据与主观感受有距离,就是主流舆论及经济学者也不相信。不久后,《人民日报》和“人民网”开展的“2013两会热点调查”中,收入分配差距仍然成为最热门问题,有高达98%的网上被调查者对此不满意。这值得我们深究其更深层次原因。

   必须区分开“收入差距”与“社会公平”两个概念。“社会公平”至少包含两层含义:一是分配结果是否符合“应得(Desert)”原则;即付出与所得相匹配;二是避免剥夺享受成果的权利。即收入差距程度不至于过大,且基本需求得到满足。由此看来,收入差距仅仅是决定社会公平与否的诸多维度之一,尽管是很重要的一个。

   尤其值得注意的是,作为衡量社会公平的另外一个重要维度:即收入分配结果是否符合“应得”原则,其中所包含的内容十分复杂。根据著名学者戴维米勒(David Miller)的观点,“应得”原则所体现的,其实是“机会平等”的实质。通俗地讲,就是你付出的可控性努力越多,你预期所分得的报酬就应该越多。这里的要害在于两点:一是,因为正如约翰罗默尔(John.R.Romer)所认为的,[1]“个人所不能控制的外部环境不仅影响到其投资的努力程度,而且影响到其最终能够达到的福利水平”。因此,要实现“应得”原则,“公共行为应该致力于使有利条件在不同境况的人们之间实现均等化,以使他们能够自由的配置其努力程度”。二是,判断“应得”原则是否得到落实,更多是一种主观判断,换言之,符合社会大众心理预期的分配结果才是“应得”。

   辨析了概念,我们应可明确三个问题:

   第一,国家统计局数据仅仅表明收入分配差距呈现收敛趋势,但并不能表明收入分配公平性的改善。进一步检讨,可能与两个因素有关:一是政府官员利用权力索租现象并没有得到遏止,反而呈现出弥散性;与此同时,国家利益部门化,部门利益官员化,官员利益法定化等现象,也在愈演愈烈。这种“掌勺者多占”现象让老百姓十分不满。有对比统计表明,[2]内地个人财富超过1亿美元的富豪,68%以上集中在房地产领域,他们让自己的财富每增加1亿元的时间不超过3年,而在美国类似排行榜上,每增加1亿美元财富平均需要15年。这是尽管收入差距可能在缩小,但老百姓对社会不公平的主观感受却更加强烈的最重要原因。

   第二,社会公平改善的速度跟不上社会大众心理预期的速度,也是导致社会公平感持续恶化的重要原因。特别是近些年来,执政者对建设公平社会不断提出新观点,做出新承诺,更是激发起人们对于早日实现公平分配的愿望,也客观上降低了社会大众对于收入分配不公平的容忍程度。加之财政约束及其他条件限制,决定了执政者不可能出台更具激进的解决方案。这恰好与人们对收入分配公平性及早改善的强烈期盼形成一定的时差,进而导致分配公平性客观状况与大众主观感受存在反差。

   最后,舆论对民意的放大效应助长了百姓对社会不公平的主观感受。随着全媒体时代尤其是微博时代的到来,那些不断突破纪录的个人房产及贪腐数字一再刺激着普通百姓的神经,再加之微博上一些非理性炒作因素的成分,在主观上放大了社会不公平。

   在各种舆论中,政府官员对社会不公平的批评和抱怨更是“火上浇油”。随着“选举政治”的不断强化,一些官员竞相把自己的位置当成“亲民”秀台,在自身无法解决问题甚至根本就不作为的同时,却高声阔论社会不公平现状及解决的迫切性,并把问题推给所谓“体制”。其结果不仅不能缓解社会不公平感,反而强化了社会公众负面情绪。

   总之,目前社会对收入分配领域不公平的愤怒,固然有客观因素,但混杂着浓重的主观情绪。当下中国舆论场上学者和官员的“公知化”倾向,反而助长了不理性成分。

  

   二、“既得利益集团”之争与“罗宾汉悖论”

   收入分配改革目前面临最大的阻力来自于既得利益集团。这点甚至已得到了最高决策层的认可,改革需要勇于突破利益固化的藩篱。

   但到底谁是阻碍改革的既得利益者?论者莫衷一是。而这其中最为有趣也最能体现中国特色的现象是:在中国改革中“起家”的资本阶层即民营企业家,在指责“既得利益者阻碍改革”;就连暴富阶层代表的房地产大商人也以“公知”面孔出现,指责“既得利益者阻碍改革”;一些由各大部委官员、大企业家和主流经济学家主办并把持的各种论坛,更是指责“既得利益者阻碍改革”。在这些人眼中,他们自身所处的在中国改革中率先富起来的阶层,不仅不是“既得利益者”,还是受既得利益者之害的群体!

   那么,到底谁是真正阻碍改革尤其是收入分配体制改革的既得利益集团呢?需要从学理与实践两个层面予以分析。

   从学理层面看。在现代政治经济学语境中,与汉语“既得利益集团”几近的词有两个:一个是奥尔森(M.Olson)的“分利集团(Interest-distributing Group)”,另一个是格罗斯曼(G.M.Grossman)等的“特殊利益集团(Special interest group)”。

   奥尔森系统分析了利益集团形成及其内部运作,其突出贡献是分析了利益集团存在的条件。在奥尔森之前,普遍被人们所接受的观念是,如某些个人之间共同利益足够大,同时他们均意识到了这一点,他们会自然团结起来为其共同或集团利益而奋斗。奥尔森的独到之处,在于借助集体行动逻辑,证明上述论断的错误:由于普遍存在的“搭便车”现象,对大家有好处的集体行动不会自然产生。其产生必须具备两个重要条件:其一,组成集团的人数足够少;其二,存在着某种迫使或诱使个人努力为集体行动做出贡献的激励机制,即所谓“选择性刺激”。人数少一方面意味着单人的影响力将会相对提高,另一方面还意味着由个人行动问集体行动过渡的成本大大降低。而要在很多人中间要形成统一意见并且在执行过程中实施有效的监督远非轻而易举。至于选择性激励,则是说集团对个人的奖励与惩罚都有其针对性,即“论功行赏”及“杀鸡吓猴”,以期吸引或强迫个人为集体利益做贡献。奥尔森关于利益集团存在的条件说明,利益集团只可能是由少数精英组成的强势集团,而且拥有社会上别的群体所不能拥有的“选择性激励”资源与手段。在一般情况下,占人口大多数的普通劳动者不可能组成利益集团。奥尔森进一步指出,在强势利益集团中存在一种“分利集团”,在社会总利益中为本集团争取更多更大利益份额而采取集体行动,为此不惜牺牲全社会利益。

   格罗斯曼等在研究利益集团问题中也注意到,[3]有一类“对象范围小的政策会引发多维的矛盾。因为好处集中给了少数受益者,成本却落到每个人的头上。”他称之为“特殊利益政治问题(special -interest political)”。他认为,“特殊利益问题”不仅是研究利益集团经济学的一个新方向,更是帮助理解政府决策过程的新视角。在此基础上,他首次定义了“特殊利益集团”,是指“该利益集团的成员期望的政策并不是普通公民的理想政策”。因而,“特殊利益集团”也只是那些“具有共同的可识别特征、关注相似政策问题的少数公民组成的组织”。这种特殊利益集团的形成,其前提必定是成功地运用“选择性刺激”和“人数控制”的方法克服了形成集体行动的两大障碍:人们普遍怀有的“搭便车心理”和“理性的无知”。

   总结奥尔森和格罗斯曼观点的共同点,我们应该得出以下结论:既得利益集团,必定是少数强势者组成,必定拥有政治、经济、文化等各方面资源优势,必定为了本集团利益采取过与全社会利益相悖的集体行动。

从实践维度看。在当下中国,包括地方政府与中央各部门在内的权力集团不仅拥有政治权力,还因为拥有财政权和审批权因而拥有相当大的经济权力。更显著的是,这一集团拥有在各利益集团之间分配政治与经济资源的权力;新崛起的民营资本集团及外国资本集团,因其拥有在现代化过程中最重要的两种生产要素:资本和技术,加之进入改革开放以来执政党将其政治合法性转而建立在经济发展上,(点击此处阅读下一页)

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