杨伟民:经济领域改革的十大亮点

——解读《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》
选择字号:   本文共阅读 526 次 更新时间:2014-04-22 22:40:50

杨伟民  

    

   [摘 要] 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》是党中央领导全党、全国包括全军,下一步全面深化改革的行动纲领,是又一个里程碑意义上的改革文件,其中关于经济领域改革的亮点值得注意。

   [关键词] 经济领域;改革;亮点

    

   2013年11月12日,中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)。

   十八届三中全会的《决定》阐述了全面深化改革的重大意义,总结了我们国家改革开放35年来的宝贵经验,提出了下一步全面深化改革的指导思想、总体思路、主要任务和重大举措。《决定》充分体现了党的十八大精神,体现了习近平总书记一系列重要讲话精神,体现了全党全国各族人民全面深化改革的愿望和要求,是下一步全面深化改革的行动纲领,是一个里程碑意义上的改革文件,也是我们党历史上又一个光辉文献。

   《决定》共十六个部分,分成三大板块,第一板块即第一部分总论,第二板块重大改革任务,第三板块即第十六部分既是党建任务改革,同时也是实现前面改革的保障。《决定》亮点很多,这里对其中部分亮点进行解读。

   第一个亮点:提出推进国家治理体系和治理能力现代化的新目标

   《决定》的一大亮点是提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的新目标,这是一个崭新的概念和提法。过去我们说现代化,是分别从经济、政治、文化、社会建设的角度提出的,而新目标是从制度层面提出的现代化,丰富了我国现代化的内涵。国家治理水平是检验一种社会制度是否比较完善、比较定型的重要标志,对中国特色社会主义制度建设提出了更高要求。以“社会治理”取代“社会管理”,体现了主体的多元化。治理与管理的区别就在于治理是政府、市场、社会组织、公民,党、人大、政府、政协等多元主体一起进行国家的治理,而不是仅仅依靠一种力量,这是民主的一种表现。《决定》提出的“推进协商民主广泛多层制度化发展”,就是推进国家治理体系和治理能力的重要一环。一个成熟的社会制度必须依靠法治。国家治理方式将是法治的,不再是简单命令式或单纯靠行政手段进行。

   第二个亮点:使市场在资源配置中起决定性作用

   将过去的市场在资源配置中起“基础性作用”改为“决定性作用”,两字之变,意义十分重大,是《决定》最大的亮点和重大理论创新,是对我国社会主义市场经济内涵“质”的提升,也是未来深化经济体制改革及其他领域改革的基本方针。其影响和作用将不亚于1992年提出建立社会主义市场经济体制改革的目标。为什么要改?一是抓住了社会主义市场经济体制的本质特征——用尽可能少的资源投入生产尽可能多的产品。过去强调市场在配置资源中起“基础性作用”,在社会主义国家宏观调控下发挥市场配置资源基础性作用,但都不能最大限度提高市场效率。此次两字之变,抓住了我国经济体制改革最深层次的问题,意味着在配置资源问题上,其他力量如政府,可以影响和引导资源配置,但决定者只能是市场。二是明确经济体制改革的主线和路线图。改革的突破口在哪里?使市场在资源配置中起决定性作用,明确了下一步改革的突破口和路线图。今后所有经济领域改革都要以“是否使市场在资源配置中起决定性作用”为标尺。2013年推动的一些改革,包括上半年经济增速下滑,外界都期待政府出手,但中央并没有动,就体现了要依靠市场发挥稳定经济的作用。三是抓住了我国现实经济问题的根本。虽然经过30多年改革初步建立了社会主义市场经济体制,但目前经济体制在很多方面很不完善,核心问题还是政府对资源的直接配置过多、不合理干预太多。产能过剩、城市病严重、耕地占用过多、地方债风险、生态环境损害等,很大程度上都与政府干预过多有关。坚持市场化改革方向,是解决现实经济问题的根本。

   第三个亮点:清晰界定政府职能和作用

   强调市场在资源配置中发挥决定性作用,绝不是否定或弱化政府作用。现代经济中,市场和政府的作用同样重要,但作用的内涵不同。就资源配置而言,政府作用是引导和影响资源配置,而不是直接配置资源。同时,只有界定政府的职能和作用,政府不越位,才能使市场在资源配置中发挥决定性作用,才能解决目前政府职责越位、缺位、不到位并存的问题。《决定》清晰界定了政府职能和作用,可概括为5项职能、20个字:即宏观调控、市场监管、公共服务、社会管理、保护环境。此外,相对于党的十六大,此次《决定》没有提经济调节,因为这一概念过于宽泛,给政府干预资源配置留下空间较大,也与市场决定配置资源相矛盾。

   第四个亮点:更加公平地对待各种所有制经济

   目前民营经济发展中的一些障碍如“玻璃门”等,根子在于我们在思想上没有把非公有制经济放在与公有制经济同等地位。《决定》在完善基本经济制度方面的一大突破和创新,就是更加公平地对待和认识各种所有制经济。一是《决定》提出公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分,都是我国经济社会发展的重要基础。过去我们将个体经济、私营经济作为有益补充,后来承认是社会主义市场经济的重要组成部分,但加了“在法律规定范围内”的前提。党的十五大把非公有制经济作为社会主义市场经济的重要组成部分,但没有与公有制经济放在一起讲。这次放在一起讲,认为都是社会主义市场经济的重要组成部分,十分鲜明。二是在保护产权、使用生产要素、参与市场竞争、法律保护、市场准入、依法监管等各方面,都强调各种所有制经济平等、公平、公正、统一等关键词。三是提出积极发展混合所有制经济。这不是新概念,但有新的内涵和定位。今后既要发展国有资本控股的混合所有制经济,也要鼓励发展非公有制资本控股的混合所有制经济。

   第五个亮点:提出国有企业和国有资本改革的新思路

   《决定》在深化国有企业和国有资产改革方面有许多新思路、新任务。有效实施《决定》关于国企改革的任务和举措,必将掀起国有企业改革的第二波高潮。一是界定国有资产监管的主要功能。十六大提出了建立国有资产管理体制,定位是管人、管事和管资产相结合。《决定》强调以管资本为主加强国有资产监管,要强化管资产,弱化管事、管人,对企业管理人员,要增加市场化选聘比例。这也与发展混合所有制经济相适应,国企改革的方向是更多发展成国有资本控股或参股的混合所有制企业。二是改革国有资本授权经营体制。组建若干国有资本运营公司,有条件的国有企业改组为国有资本投资公司。三是确定了国有资本投资运营的领域。国有资本投资和运营要服务于国家战略目标,更多投向关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域,重点是提供公共服务、发展重要前瞻性战略性产业、保护生态环境、支持技术进步、保障国家安全等。四是国有资本要体现全民所有的性质。其中讲到,国有企业属于全民所有。也许有人认为这是无需写的内容,谁都知道国有企业是属于全民所有不是个人所有,但是现实当中很多国有企业忘记了自己是属于全民所有制企业,造成不必要的误解。所以强调国有企业要回归,要趋向于原来全民所有的性质,划转部分国有资本充实社会保障基金,提高国有资本收益上缴公共财政比例,2020年提高到30%,用于改善民生。强调国企改革的重点之一是要增强社会责任,国有资本投资重点强调其中之一是公共服务,还强调合理确定并严格规范国有企业管理人员的薪酬水平、职务待遇、职务消费、业务消费。五是准确界定不同国有企业功能。下一步可能推进国有企业的分类,在不同行业要实行不同的改革方略。要求国有资本要加大对公益性行业的投入,在提供公共服务方面作出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业,实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。

   第六个亮点:明确现代市场体系涵义和基本要求

   《决定》明确指出,现代市场体系是企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换。建设市场体系的基本要求有以下几条:第一,统一准入。实行统一的市场准入制度。推进工商注册制度便利化,由先证后照改为先照后证,把注册资本实缴登记制逐步改为认缴登记制。第二,负面清单。在制定负面清单基础上,各类市场主体可依法平等进入清单之外领域。这将是我国经济管理思路和方式的重大变革。第三,统一监管。实行统一的市场监管,清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法,严禁和惩处各类违法实行优惠政策行为,反对地方保护,反对垄断和不正当竞争。第四,放开价格。凡是能由市场形成价格的都交给市场,政府不进行不当干预。推进水、石油、天然气、电力、交通、电信等领域价格改革,放开竞争性环节价格。政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。政府定价要提高透明度,接受社会监督。完善农产品价格形成机制,注重发挥市场形成价格作用。

   第七个亮点:界定宏观调控的任务和体系

   《决定》明确了宏观调控的主要任务,可以概括为:总量平衡、结构优化、防范风险、稳定预期。界定宏观调控体系为一个导向两个政策,即健全以国家发展战略和规划为导向、财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系。作为发展中国家来看,一个国家有战略性规划还是非常必要的。明确了宏观调控以财政政策和货币政策为主要手段,在宏观调控体系当中没有提价格和产业政策,而是提加强财政政策、货币政策与产业政策、价格政策的协调配合,这说明价格和产业政策并不是宏观调控的主要手段,以后不要用价格和产业政策去调控短期的经济波动。另外还界定了政府投资审批的范围:除关系国家经济安全、生态安全、重大布局、战略性资源、重大公共利益的项目外,企业投资项目政府不再审批。

   第八个亮点:明确财税体制改革的基本思路

   《决定》明确了财税改革的目标和基本思路,目标是建立现代财政制度。确定了改革的基本思路:第一,明确事权,平衡事权与财力,上收部分事权。我们存在地方政府承担事权多,相应财力少,中央政府承担事权少,财力多,下一步要上收一部分事权,中央和地方政府的事权财力相对均衡。第二,改革税制,完善地方税体系,提高直接税比重。完善地方税以什么税为主?这次提到在完善立法的基础上,适时推出房地产税,这个可能将来会成为地方的一个税种。第三,稳定税负,维持宏观税负比例和中央与地方财力格局。第四,透明预算,从平衡状态、赤字规模为重点向支出预算和政策转变。

   第九个亮点:健全城乡发展一体化体制机制

   农村土地制度和农业经营体系改革要坚持三个原则:一是守住底线,二是问题导向,三是试点先行。关于承包地,稳定农村土地承包关系并保持长久不变,在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下,赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。关于农村集体经营性建设用地,主要是在符合规划和用途管制前提下,允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同价同权。关于宅基地,主要是保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。

推进以人为核心的城镇化,要重点解决人、地、钱三个问题。一是人的问题。要推进农业转移人口市民化,逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民,加快户籍制度改革。二是地的问题。健全用途管制,守住耕地红线,从严合理供给城市建设用地,有效调节工业用地和居住用地比价。三是钱的问题。允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道,允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营,研究建立城市基础设施、住宅政策性金融机构。(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《行政管理改革》2014年2期

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