刘山鹰:1946年政协会议与中国宪政设计

选择字号:   本文共阅读 8573 次 更新时间:2005-07-01 00:17:34

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刘山鹰 (进入专栏)  

  

  【内容提要】1946年政协会议是中国宪政史上极其重要的一幕。在国内外各种因素的促成下,包括国民党、共产党、民主同盟、青年党在内的国内各派政治力量达成了宪政共识,即:改组国民党一党专政的政府,在中国通过一部民主的宪法,建立一个两院国会制、责任内阁制和省自治制度的宪政国家。但是,由于东北战争的爆发,该方案最终未能实现。

  【关键词】中国国民党;中国共产党;民主同盟;政协会议;宪政

  

  一、政协会议开幕式上的宪政共识

  

  抗战胜利后,国共双方虽然进行了重庆谈判,签署了《双十协定》,但这并没有避免双方之间爆发战争。在赶走日本侵略者之后,中国又面临着爆发全面内战的危险。在国内外各种力量的呼吁和促成下,双方最终签署了停战协定。并按照《双十协定》中有关召开政协会议决定“政治民主化、军队国家化”等重大事项之约定,在停战协定签订的当天,即1946年1月10日上午,政治协商会议在重庆国民政府礼堂开幕。

  蒋介石在开幕词中说:“本会议召集的目的,是邀集各党派代表和社会贤达来共商国是。……今后政治上和社会上一切的设施,都要尽量纳之于正常的轨辙,加强法治的精神,以立宪政的基础。”接着,蒋介石提出了三点希望:“一是要真诚坦白,树立民主的楷模。在巩固国本的共同认识之下,都能充分坦白地提出主张,不必有所隐讳或保留。……唯有坦白,才见得真诚。也唯有牺牲成见,择善而从,才能成立合理而有益的决议。二要大公无私,顾全国家的利益。在国家民族整个利益之前,所有党派或个人部分的成见,应无不可以牺牲,无不可以让步。为了成立有效的决议,有时候撤销我们的提案,比之坚持我们的主张,更有伟大的价值。三要高瞻远瞩,正视国家的前途。要开辟建国的前途,促使我们国家的进步,而决不可以使国家停滞在百事落后的地位,甚而至于造成国家的退步。”①

  周恩来代表共产党致词,他表示: “十八年内战惨痛的经验,人民的痛苦,使我们今天在先烈的昭示下,在中山先生遗像之前,应痛下决心,不仅在今天下令停战,而且要永远使中国不再发生内战”。“政治协商会议,就要请各党代表及社会贤达,一起来订出如何实现政治民主化、军队国家化及党派平等合法的方案,并在此过渡期中,我们提议要在共同纲领的基础之上,实现各党派,无党派代表人士合作的举国一致的政府。”要“去掉一切落伍陈腐和不合时宜的制度和办法,信赖人民,依靠人民,实现民有、民治、民享的政治”。②

  政协会议的目标与任务,主要是由各党派协商如何结束国民党的一党统治,以及如何实行宪政。自国民党一党训政以来,它是第一次由国内各种政治派别平等、公开地决定国家大事。抗战期间虽有国民参政会,各党派借国民参政会可以参与到国家的政治生活中来。但参政会明显地是一种咨询性质的机关,可以提供意见,发表评论,提出建议案,但是它没有决定国事的权力。因此,虽然国民参政会本身是民主性质的,但它不改变整个国家政权的国民党一党训政的性质。它不是在国民党之上,而是在国民党之下,它通过的决议和意见,对于国民党一党训政的政权,只是一种参考。这些决议和意见是否被接受,取决于国民党而不取决于国民参政会。在国民参政会里,各党派和国民党之间的关系是不平等的。甚至国民党也不承认有什么其他党派,就连中国共产党也是以“文化团体”的名义加入国民参政会。

  政协会议与国民参政会有着本质区别。其一,承认各党派的合法地位是政协会议得以召开的前提。多个政党和政治派别的合法存在,是一个民主社会的基本政党生态。一个社会只有一个政党,肯定不是民主社会;一个社会客观上有多个党存在,但法律上不给予认可,也不是民主社会,如国民党一党训政时期;一个社会客观上有多个党存在,法律也给予认可,但各个政党之间的地位是不平等的,有“老子党”和“儿子党”的依附与被依附关系存在,同样也不能称之为民主社会,比如此前的国民党与青年党。1月10日开幕的政治协议会议,同时具备上述三个条件。正如蒋介石在开幕式上的致词中所宣布的:“各政党在法律之前一律平等,并得在法律范围之内,公开活动。”其二,政协会议是多党决策体制,这与国民参政会的国民党一党决策体制有着显著不同。政协会议由国民党、共产党、民盟、青年党和无党无派的社会贤达五方面的代表所组成,代表人数不等,但议案以五方面同意为通过,非取决于多数,五方各有一票权。这种议事方式跟联合国安理会五个常任理事国的议事方式类似,各方均有否决权。这样国民党虽然在政协会议中占有重要地位,但它若不和中国共产党及其他党派、无党派人士充分协商并取得相互谅解,就不可能达成协议。这是自国民党执掌全国政权以来,第一次不能仅凭一党意志便决定国家大事。

  政治协商会议的召开,体现了一种实实在在的民主精神。如果政治协商会议的协商和决议,确实能制定出中国走向民主宪政的可行方案,并且这些方案能够得到切实的执行,那么政协会议的地位,就跟美国宪政史上制宪会议的地位非常相似。如果说国共之间的停战协定铺就了一条通向中国宪政之门的道路,政协会议则是站在门前叩门,并试图推开它。

  就当时而言,政协会议为中国的各种政治力量,为中国渴望和平、安宁、自由、民主的广大人民,提供了无尽的想象和希望。如果政协会议达成全面协议,且这些协议均能够得到有效遵守,那是值得人们额手相庆、大书特书的喜事,中国将从此走上宪政建国之路。如果政协会议不能得到全面协议,或者达成的协议不能得到全面遵守,那么中国不仅不能走向宪政之路,而且和平都将不保。显而易见的是,如果政协会议不能取得成果,停战协定自然会自动失效;用和平方式不能解决,自然会用武力的方式来解决。所以,正如无党派代表邵从恩先生在政协开幕上的致词中所希望的:

  今天政治协商会议……虽然参加会议的代表,不过寥寥数十人,但实际上是全国人民以至盟邦所非常注意的,正是万目睽睽,十目所视,十手所指,异常严重,尤其是四万万无告的同胞,眼巴巴望着我们这次会议的成功,这种情形是值得我们深切的认识。外面有人说,你们这次会议,只许成功,不许失败,如果失败,使人民失望,盟邦失望,将来如何演变,还堪设想吗?所以非成功不可。但是这两个字应该怎样解释?所谓成功,是指国家成功、民族成功,不是一党一派或是个人的成功,要是一党一派或个人成功,反转来就是国家不成功;只有国家成功,才能使一党一派或个人都跟着成功,成功的界限应该在这些地方。①

  这番“垂涕而道”的希望和担心,准确地反映了人们又喜又怕的脆弱心态,也反映了政协会议千钧在肩的地位——只许成功,不许失败!

  1月12日,周恩来鉴于国共多次谈判的经验教训,提出四点意见供政协会议讨论问题时参考:(一)要互相承认,不要互相敌视。(二)要互相商量,不要独断。(三)要互相让步,不要独霸。(四)要互相竞赛,不是互相抵消。“以上四点,是从九年来双方商谈中得来的痛苦经验与教训。虽似泛论,但很希望各位先生和全国人民了解。这是一种由衷之言。我们诚恳希望在这次政治协商会议上,能够认识到这方面。”②

  周恩来的四点经验教训,表明中国共产党在与国民党的长期谈判和斗争中,在很大程度上已经领悟到了宪政国家所必须具备的基本精神。第一点意见是建立在政治多元主义的事实基础之上的。民主宪政体制的前提是多元政治的存在,没有多种政治力量和派别的存在,就不存在什么宪政体制。紧接着,是一个对多元政治力量的认识问题,即对于多元政治力量的存在是无视它、抹杀它,还是承认它、接受它。承认它、接受它,是一个宽容的开放社会所具备的品质,也是一个宪政国家必备的精神特征。第二点意见“要互相商量,不要独断”,着眼的是国家大政方针的决策和政策制订。一个多元体制下的政治决策必然是民主决策,要多方面的政治力量都能表达自己的观点,并通过一定程序来决定这些观点是否被接纳。第三点“要互相让步,不要独霸”,强调的是一种妥协精神。多元利益的存在,必然会产生不同利益的矛盾和冲突,妥协是化解此类矛盾和冲突的最佳选择。如果各执一端,互不相让,必然酿至政治僵局,甚至会使一些政治力量不顾一切地选择用武力方式解决问题,这样的结果就不再是“让步”,而是“独霸”了。第四点“要互相竞赛,不要互相抵消”,表达的是一种多元政治体制下的激励机制和多赢机制。

  周恩来的谈话虽然带有中国共产党的政治意图,却也充分表明了中国共产党在出席这次政治协商会议时,所抱有的希望解决问题的极大诚意。

  出席政治协商会议的代表共38人,其中有中国国民党代表8人,中共代表7人,民主同盟代表9人,青年党代表5人,无党派人士9人。

  他们代表着中国当时存在的三种主要政治力量:一股力量是中国国民党,尽量维护其一党训政格局;一股力量是中国共产党,尽量打破国民党的一党训政格局,谋求中国共产党在国内政治格局中的应有地位;民主同盟、青年党和无党派人士,既反对国民党一党专政,又不同意中国共产党拥有军队和单独的政权,他们希望在中国建立一种统一、和平、民主的资产阶级宪政体制。在反对国民党的一党训政、实现民主等一系列问题上,中国共产党和民主同盟及其他民主势力的要求,总的来说基本一致。面对现实,中国共产党接受了民盟等民主力量建立一个民主共和国的主张,并经常进行协商,在一些问题上采取联合行动。

  

  二、修改宪法草案的前置程序:改组政府

  

  从1月14日到1月19日,大会依照下列议程进行讨论:首先是改组政府问题;其次是施政纲领问题;第三是军事问题;第四是国民大会问题;第五是宪法草案问题。按照讨论的问题,会议分为5组:(1)改组政府组,召集人王世杰、罗隆基。(2)施政纲领组,召集人张厉生、董必武。(3)军事组,召集人胡霖、张东荪。(4)国民大会组,召集人曾琦、邓颖超。(5)宪法草案组,召集人傅斯年、陈启天。

  设立这五个小组的设想是:政治协商会议的目标与任务既然在于实行宪政,那就必须先起草宪法,然后提交国民大会通过,所以设宪草小组和国民大会小组。而国民大会之召集不能由国民党一党政府包办,须由各方共同召集,因此,就须改组国民政府,容纳各党派参加政府,这样就建立了政府改组小组,协商政府改组事宜。政府改组后,宪政实施前,是一个短暂过渡时期,这一段时间如何施政,须要有一个共同纲领,所以又建立了施政纲领小组。此外,由停战会议而产生的停战执行小组,只管调处停战,而两党军队如何变成国家军队,如何实现军队国家化,如何裁军整军,还需要协商解决,所以,又建立了军事小组。在这五个小组之外,还建立了一个综合小组。综合小组的协议,等于政治协商会议全体大会的决定,所以在综合小组上什么问题都可以提出来讨论商决。其中,宪草小组只确定原则,交由宪草审议会据以修改“五五”宪草,起草整个宪法。军事小组也是只谈原则,至于整军裁军则由小组交由整军会议把原则付诸实施。①

  政协会议的第一个任务就是改组政府。改组政府的关键在于是否把国民党一党专政的政府改组为民主的联合政府,再由这个改组后的过渡性民主联合政府召开国民大会,制定宪法,为实行宪政奠定基础。

  1月14日,中国国民党代表团提出扩大政府组织方案。国民党代表王世杰对此方案进行了说明,主要补充说明之点是:(一)国府委员就原有名额增加三分之一,现有委员三十六名,再增加三分之一,共为四十八名。(二)国府委员得由主席提请国民党外人士充任之,由中国国民党中央执行委员会通过。王世杰对此点作出附带声明,认为国民党是立于领导地位的大党,如果国民党委员的名额仅仅是比较任何他党的名额多,而不具某特定程度多数,国民党便不能履行领导的责任。(三)国民政府委员会的职权是议决立法原则、施政方针、军政大计、财政计划及预算和主席交议事项,但是没有任用各部会长官的权力。

  按这个方案,其实质如中国共产党《解放日报》所评论的:“把现在已经动摇的一党专政,最后过渡到完全合法的‘宪政’式一党专政。总之,变来变去,还是一个一党专政。”①

  对国民党的方案,中共代表董必武主张:第一,改组政府应有一个共同纲领。第二,结束训政。国府委员会既成为最高决策机关,如果委员会无权用人,那末政策决定了,仍交一党专政下的官僚去执行,结果还是和以前一样。第三,在国府委员会中,最好是政府主要职员大党所占的地位不要超过三分之一。第四,国府委员会人选由主席提交国民党中执会或中常会通过,这还是国民党一党专政的形式。(点击此处阅读下一页)

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