孙世彦:腐败如何损害人权

选择字号:   本文共阅读 1905 次 更新时间:2014-01-26 23:01:55

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孙世彦  

    

   【摘要】腐败是滥用公职以牟取私人收益的行为。所有类型和形式的腐败都损害各类人权,包括集体权利,经济、社会和文化权利以及公民权利和政治权利。在一些腐败形式中,滥用公职本身就构成了对人权的损害;在另一些腐败形式中,滥用公职本身并不构成对人权的损害,但是其牟取私利的环节必然或可能导致对人权的损害。任何人都是腐败及其导致的对人权的损害的受害者。预防和打击腐败与尊重和保障人权具有相互促进的作用。

   【关键词】腐败;人权;联合国反腐败公约

    

   在当今世界,打击腐败和保障人权不仅是许多国家的重要目标,也是国际法的规制对象。但是,无论是在国内法律制度中,还是在国际法律制度中,这两者都是平行的领域,基本不存在交叉。随着国际社会对于这两个领域的认识不断加深,一种认识正在逐渐形成,按联合国人权事务高级专员纳维·皮雷(NaviPillay)在2013年3月召开的人权理事会“腐败对享受人权不利影响问题小组讨论会”上的开幕致词中所说,即腐败对人权具有“极为不利的影响”。[1]然而,笼统地提出腐败对人权有不利影响是不够的,只有对这种影响进行深入、细致的分析,才有可能更好地从人权角度遏制和打击腐败,从反腐败角度尊重和保障人权。

    

   一、各类腐败对人权的损害

   世界上几乎每个国家都存在腐败现象,只是程度不同。对于何为腐败,几乎所有人都有大致的认识,但是目前尚不存在得到普遍接受的腐败定义。绝大多数国际反腐败文书也只是列出构成腐败的行为的清单,而不对腐败作出一般性的定义,这是因为,对腐败概念的精确界定无论在理论上还是实践中都极为困难,无法包括所有的腐败表现和形式——这些表现和形式在很大程度上取决于每一国家的具体情况。在不展开探讨腐败的各种定义的情况下,{1}为了本文的目的,可以借用世界银行对于腐败的定义:“滥用公职以牟取私人收益(the abuse of public office for private gain)?”[2](P8){2}

   腐败有多种表现和形式。裉据《联合国反腐败公约》以及其他反腐败国际文书的规定,贿赂、贪污、挪用、影响力交易、滥用职权、资产非法增加等是得到较为普遍认同的腐败形式。{3}任何腐败表现和形式都可以按照一种常用的方式归类为“大宗腐败”(Grand Corruption)或“小额腐败”(Petty Corruption)。按照致力于在全球范围内反腐败的著名非政府组织“透明国际”的定义,大宗腐败是指“政府高层所作的扭曲国家的政策或核心职能、使得领导人以牺牲公共利益为代价而获益的行为”,[3](P23)小额腐败则指“中低层公职人员在其与普通公民的交往中对受托权力的日常滥用,这些公民一般是试图在诸如医院、学校、警务部门和其他机构等地获得基本的物品或服务”。[3](P33)一般而言,大宗腐败涉及高级政府官员和大量资产,而小额腐败涉及低级公务人员和少量钱财,但这种区分并不是绝对的。

   无论是大宗腐败还是小额腐败,对于人权都有损害,但是损害的具体表现和方式有所不同。首先,人们在直观上更容易察觉小额腐败对人权的损害。例如,如果某人不得不向公立学校的校长行贿而为其子女获得受教育的机会,这种腐败行为对受教育权的损害就比教育经费被大规模侵吞对受教育权的损害更容易被感知。其次,小额腐败比大宗腐败更多地导致对人权的直接侵犯。例如,如果诉讼的某一当事方向法官行贿,这将直接导致另一当事方获得公正审判的权利被直接侵犯的后果;作为比较,如果有人向有权任命者(国家元首或议会议员)行贿以获得高级司法职位,这种行为本身并不直接侵犯任何人的人权,尽管事后极有可能对于被任命者的审判行为的公正性产生影响。最后,尽管大宗腐败对人权的损害不易被察觉,尤其是因为大宗腐败较少直接侵犯人权,但这并不意味着大宗腐败对人权的损害比小额腐败要小。相反,由于大宗腐败涉及掌握更多权力和资源的高级公职人员,因此比小额腐败更容易影响大面积的不特定人群。例如,教育经费被大规模侵吞的情况或者医务主管官员在药品和医疗器材的采购中受贿的情况都将导致相当数量的个人的受教育权和健康权受到严重的损害。可见,尽管就腐败现象本身而言,大宗腐败和小额腐败在许多方面存在不同,而且它们损害人权的具体表现和方式也存在不同,但是“两者都构成一个社会中更大的腐败图景的一部分”,[4](P33)无庸置疑都对人权产生损害,因此在对腐败与人权关系的研究中,对这两种类型的腐败应予以同等程度的重视。

    

   二、腐败对各类权利的损害

   在人权理论中,人权一般被分为集体权利和个人权利。集体权利主要包括生存权、自决权、发展权、环境权等。个人权利分为经济、社会和文化权利以及公民权利和政治权利。无论对于何种类别的权利,腐败都会产生损害。

   (一)腐败对集体权利的损害

   在集体权利中,自决权、发展权、生存权存在紧密的联系,这些权利都可能受到腐败的损害。根据《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民及政治权利国际公约》的共同第1条,人民自决权除了包括任何人民自由决定其政治地位的权利之外,还包括自由谋求其经济、社会和文化发展的权利以及自由处置其天然财富和资源的权利,这种经济层面上的自决权是任何人民和国家生存和发展的一个必要前提。然而在很多国家,自然资源经常成为腐败行为的侵吞对象,使得本来应该和能够用于发展的自然资源被掠夺,而“夺取国家的资源、影响人民的经济发展的所有腐败行为都构成了对经济自决权的侵犯”,[5](P10)并进而损害了该国人民的发展权和生存权。在这一方面可以举出许多例证。例如,曾有学者在研究南太平洋地区腐败与治理的关系时提到,在两个南太平洋国家,政府高官和公职人员在对伐木业的许可和监管中索贿受贿,而全然不顾当地人民的土地所有权和其他权利,{4}而这必然损害这些人民的生存权和发展权。

   腐败与人权之间的关系的一个连接点是发展,而腐败对发展特别是经济发展具有极大的破坏效果。就腐败与发展的关系,一度存在的观点是,腐败是由发展不足造成的,因此首先需要发展经济,然后才能打击腐败。然而,这种认识并不符合绝大部分国家的现实。实际上,腐败不仅仅是贫穷的结果,而且也是贫穷的原因。{5}目前,国际社会已经就腐败与发展的关系形成了正确的认识:腐败对发展具有负面影响。对于这种影响,已经有越来越多的共识。{6}例如,世界银行就指出,尽管腐败对发展的影响因各国的情况而不同,而且体系化的腐败可能与较好的经济表现共存,但“经验表明腐败对发展是有害的”。[2](P8)受联合国人权委员会下设的增进和保护人权小组委员会委托,就腐败如何影响所有人权特别是经济、社会和文化权利的落实和享有问题编写工作文件的克里斯蒂·姆博努女士也指出,“腐败对一国社会经济发展造成的后果可能非常巨大”。[6](para.22)腐败对发展的最明显影响,是使本来可以或应该用于发展事业的资金被侵吞或滥用,导致一国的发展进程被推迟或阻碍。例如,据称印度前总理拉吉夫·甘地就曾指出,在印度政府用于减少贫困的资金中,只有15%确实到了受益者手里,另外85%中,有40%用于行政管理开支,45%则消失在“腐败”一栏里。{7}从发展与人权的关系来看,尽管不能绝对地说“先发展、后人权”,但发展无疑会给人权特别是经济和社会权利的更充分享有和实现创造更为良好的条件。因此,基于腐败阻碍发展、发展不足不利于人权的逻辑,{8}为了更好地保障人权,就必须尽可能取得经济和社会发展,而为了取得发展,就必须遏制和打击腐败。

   另外,对于许多发展中国家而言,来自国外(国际组织或外国)的发展援助对于本国的发展进程也具有相当重要的意义,如果发展援助的资金或物资消失在腐败的“黑洞”中,不仅会延缓发展进程,而且可能导致援助方减少甚至停止援助。例如,丹麦就曾经因为有报告称它于1990年向肯尼亚提供的援助中有4千万美元被官方腐败所侵吞,而于1991年减少了对肯尼亚的援助。{9}类似地,按姆博努所说,“腐败必然会阻止外国投资的流入,并使国家无法得到急需的外汇”,而这些投资对于许多发展中国家的经济发展是十分重要的。因此,联合国毒品和犯罪问题办事处在其《联合国反腐败公约实施立法指南》中就指出,“国际上的投资者和捐助人越来越不愿将资金拨给政府行政的法治程度、透明度和问责制不够的国家”。[7](Pv)为了获得对发展十分重要的国际援助和外国投资,有这种需要的国家就必须打击腐败,加强本国的法治程度、透明度和问责制。

   至于腐败对于环境权的损害,只要设想公职人员接受贿赂而允许进口有毒废物或放松对企业的环境标准监管的情况,其负面效果就显而易见了。

   (二)腐败对经济、社会和文化权利的损害

   在所有类别的权利中,经济、社会和文化权利受到腐败的负面影响是最大的、最容易被察觉的,而“腐败也是实现经济和社会权利的最大障碍之一”。[8](P59)因此,在讨论腐败与人权的关系问题时,腐败对经济、社会和文化权利的损害经常是最先被提出来的。

   腐败对经济、社会和文化权利的损害可大致分为两种情况。

腐败损害经济、社会和文化权利的第一种情况是,与对发展权的侵害一样,腐败造成了本来可以或应该用于保障经济、社会和文化权利的资源被侵吞或滥用。《经济、社会、文化权利国际公约》第2条第1款规定,该公约缔约国承担“尽其资源能力所及,……采取种种步骤,务期以所有适当方法,……逐渐使本公约所确认之各种权利完全实现。”{10}从这一规定可以看出,国家针对经济、社会和文化权利的义务有一个限度,即“尽其资源能力所及”。然而,任何国家的资源都是有限的,而且需要用于各种不同的目的,因此,“关于一国是否履行了最低标准的核心义务的任何评估都必须考虑到该国之内的资源局限”。[9](第10段)一国的资源局限既与客观因素(主要是经济发展水平)有关,也与主观因素有关,例如一国的军费开支巨大,却不能保证本国人民最基本的食物、医疗、教育或住房,就很难说得上履行了针对最低标准的经济、社会和文化权利的核心义务,但这是超出本文主题范围的问题。在本文的语境之内可以提出的问题是腐败对于国家的总体可用资源以及可用于保障经济、社会、文化权利的资源的影响。如果一国存在公职人员侵吞资源的腐败行为,这意味着国家可用资源的总量将减少,因此可用于保障经济、社会和文化权利的资源很可能也会相应减少;或者在更糟糕的情况中,如果被腐败行为侵吞的是已经被划拨用于保障经济、社会和文化权利的有限资源,这将直接导致对这些权利的保障水平降低。对于腐败如何消耗本来可以或应该用于保障经济、社会和文化权利的资源,目前国际社会已经形成了清楚的认识。联合国人权事务高级专员办事处指出:“腐败行为分流了用于社会服务的资金。通过这种方式,腐败损害了政府提供一系列服务的能力,包括对于实现经济、社会和文化权利至关重要的健康、教育和福利服务。”[10](P59)联合国毒品和犯罪问题办事处指出:“原本稀少的资源若被腐败人员转用,会影响到政府向公民提供基本服务的能力。”[7](Piv)联合国经济、社会和文化权利委员会在审议阿塞拜疆根据《经济、社会、文化权利国际公约》提交的初次报告之后作出的结论性意见中特别指出,“对于资助社会项目必要的资源的很大一部分被国家机关和仍由国家控制的经济部门中盛行的腐败所转移”阻碍了该国实施这一公约。[11](para.327)联合国儿童权利委员会在审议刚果共和国根据《儿童权利公约》提交的初次报告之后作出的结论性意见中,欢迎该国消除腐败的行动,(点击此处阅读下一页)

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文章来源:《法制与社会发展》2013年第6期

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